Государственные закупки: обзор новых документов (Е.А. Король, "Советник бухгалтера бюджетной сферы", N 1, январь 2007 г.)

Государственные закупки: обзор новых документов

С 1 января 2006 года вступил в силу Федеральный закон от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон N 94-ФЗ). Закон N 94-ФЗ более четко регламентировал процедуры проведения торгов, создал условия для расширения круга поставщиков и более эффективного использования бюджетных средств. На страницах наших журналов мы неоднократно публиковали статьи по данной теме*(1).

Однако, несмотря на то что Закон N 94-ФЗ действует с начала текущего года, новый механизм закупок работает не в полной мере. Связано это, прежде всего, с отсутствием ряда подзаконных нормативных актов. В законе часто встречается фраза, что тот или иной порядок, правила устанавливаются Правительством РФ. Также некоторые процедуры производятся по согласованию с уполномоченным на осуществление контроля в сфере размещения заказов федеральным органом исполнительной власти.

В этой статье мы постараемся провести обзор новых документов, разработанных для реализации положений Закона N 94-ФЗ.

Собственные и государственные нужды бюджетного учреждения

Высший Арбитражный Суд РФ в своем постановлении от 22.06.2006 N 24 "О применении к государственным (муниципальным) учреждениям пункта 2 статьи 1 Федерального закона "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" и статьи 71 Бюджетного кодекса Российской Федерации"*(2) дал несколько рекомендаций арбитражным судам, которые следует принимать во внимание при рассмотрении споров, касающихся размещения заказов.

ВАС РФ считает, что при применении законодательства в области государственных закупок следует разграничивать собственные и государственные нужды.

Как разъясняет ВАС РФ, в соответствии со статьями 48 и 120 Гражданского кодекса РФ учреждение является юридическим лицом, имущество которого обособлено от имущества создавшего его публичного образования, поэтому оно может от своего имени приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права, нести обязанности, быть истцом и ответчиком в суде.

В данном случае учреждение выступает как хозяйствующий субъект со специальной правоспособностью и действует в своих интересах в соответствии с целями деятельности, предусмотренными в его учредительных документах.

Напомним, что Бюджетным кодексом РФ (ст. 71) предусмотрено, что все закупки товаров, работ и услуг на сумму свыше 2 000 минимальных размеров оплаты труда (в настоящее время - 200 тыс. рублей) осуществляются исключительно на основе государственных или муниципальных контрактов.

Следовательно, по мнению ВАС РФ, приобретение бюджетными учреждениями для собственных нужд товаров, работ и услуг на сумму, не превышающую 200 тыс. рублей, осуществляется на основании договоров, заключаемых в обычном порядке в соответствии с общими правилами, установленными ГК РФ.

От договоров (контрактов), заключаемых учреждением в пределах выделенных по смете денежных средств для обеспечения собственных нужд, необходимо, как рекомендует ВАС РФ, отличать контракты, заключаемые в целях обеспечения государственных (муниципальных) нужд согласно Закону N 94-ФЗ.

В силу ст. 3 Закона N 94-ФЗ под государственными (муниципальными) нуждами понимаются обеспечиваемые в соответствии с расходными обязательствами публичного образования за счет средств соответствующего бюджета и внебюджетных источников финансирования потребности публичного образования в товарах, работах, услугах, необходимых для осуществления его функций, в том числе для реализации целевых программ, а также для исполнения международных обязательств РФ, в том числе для реализации межгосударственных целевых программ, в которых участвует Российская Федерация.

Следовательно, если учреждение уполномочено органом государственной власти РФ, органом государственной власти субъекта РФ или органом местного самоуправления выполнять функции государственного (муниципального) заказчика при размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных (муниципальных) нужд, оно, действуя в этом случае в интересах и от имени публичного образования, должно в полном объеме руководствоваться положениями Закона N 94-ФЗ.

Ранее мы уже писали, что Закон N 94-ФЗ применяется в случаях размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд. Исключение составляют те случаи, когда товары, работы, услуги поставляются, выполняются, оказываются на сумму, не превышающую установленный Центральным банком РФ предельный размер расчетов наличными деньгами в Российской Федерации между юридическими лицами по одной сделке. В настоящее время Указанием Банка России от 14.11.2001 N 1050-У "Об установлении предельного размера расчетов наличными деньгами в Российской Федерации между юридическими лицами по одной сделке" в РФ установлен предельный размер расчетов наличными деньгами между юридическими лицами по одной сделке в сумме 60 тыс. рублей (см. п. 1 Указаний).

На наш взгляд, не совсем правильно разграничивать для бюджетных учреждений собственные и государственные нужды. Напомним, что в соответствии со ст. 161 БК РФ бюджетное учреждение - это организация, созданная органами государственной власти РФ, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления для осуществления управленческих, социально-культурных, научно-технических и иных функций некоммерческого характера, деятельность которой финансируется из соответствующего бюджета или государственного внебюджетного фонда на основе сметы доходов и расходов.

Считаем возможным ознакомить вас с мнением Федерального казначейства РФ по данному вопросу. Федеральное казначейство РФ в своем письме от 29.09.2006 N 42-7.1-15/9.1-386 указывает на то, что Бюджетный кодекс РФ непосредственно не регулирует правоотношения в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд, а Закон N 94-ФЗ устанавливает особенности регулирования данных правоотношений соответственно при размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд. Поэтому, по мнению Федерального казначейства РФ, необходимо применять нормы Закона N 94-ФЗ, а не нормы БК РФ.

В письме Федерального казначейства РФ указано то, что исходя из определения "бюджетного учреждения" (см. ст. 161 БК РФ) следует, что бюджетное учреждение не имеет ни собственных средств, ни собственных нужд. При этом целью создания бюджетного учреждения является осуществление государственных функций и оказание государственных услуг, а не извлечение прибыли в коммерческих целях.

В свою очередь, как сказано в письме, Закон N 94-ФЗ вообще не содержит понятия "собственные нужды" и при этом источником финансирования потребностей РФ в закупке товара, осуществлении работ и услуг, необходимых для осуществления функций РФ, устанавливает средства федерального бюджета РФ, субъекта РФ и внебюджетные средства.

Таким образом, бюджетное учреждение в процессе осуществления своих функций не имеет правовых оснований для раздела производимых расходов на "собственные" и "государственные" нужды и при осуществлении закупок товаров, выполнении работ и оказании услуг на сумму, превышающую установленный Банком России предельный размер расчетов наличными деньгами в РФ между юридическими лицами по одной сделке (более 60 тыс. рублей), должно руководствоваться нормами Федерального закона.

В предыдущих публикациях о размещении госзаказов мы уже делали ссылку на неоднозначность требований БК РФ и Закона о государственных закупках (N 94-ФЗ). В письме Казначейства РФ от 29.09.2006 N 42-7.1-15/9.1-386 также сказано о том, что Минфином России подготовлены изменения и дополнения в БК РФ, которыми противоречия между ст. 71 Кодекса и п. 2 ст. 1 Закона N 94-ФЗ будут сняты.

Учитывая, что Минэкономразвития России, согласно постановлению Правительства РФ от 07.04.2004 N 187 "Вопросы Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации", осуществляет функции по нормативно-правовому регулированию в сфере закупок товаров, работ и услуг для государственных (муниципальных) нужд, Федеральное казначейство направило в Минэкономразвития России письмо с просьбой высказать свою позицию в виде официального разъяснения по вышеизложенному вопросу. Кроме того, Федеральное казначейство направило соответствующий запрос в Минфин России. При получении соответствующих разъяснений мы обязательно познакомим вас с ними на страницах журнала.

Согласование проведения закрытого конкурса (аукциона)

Согласно ст. 20 Закона N 94-ФЗ конкурс может быть открытым или закрытым. Заказчик, уполномоченный орган вправе размещать заказ путем проведения закрытого конкурса исключительно в случае размещения заказа на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг, сведения о которых составляют государственную тайну. Аналогичное правило и при проведении аукционов (ст. 34 Закона N 94-ФЗ).

Особенности проведения закрытого конкурса или аукциона прописаны в статьях 30 и 39 Закона N 94-ФЗ. Закрытый конкурс или аукцион проводятся по согласованию с уполномоченным на осуществление контроля в сфере размещения заказов федеральным органом исполнительной власти.

В соответствии с постановлением Правительства РФ от 20.02.2006 N 94 Федеральная антимонопольная служба является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим контроль в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для федеральных государственных нужд.

Согласование проведения закрытого конкурса (аукциона) осуществляется в порядке, установленном федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим нормативное правовое регулирование в сфере размещения заказов. Согласно постановлению Правительства РФ от 07.04.2004 N 187 "Вопросы Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации" таким федеральным органом исполнительной власти является Министерство экономического развития и торговли Российской Федерации.

Порядок согласования проведения закрытого конкурса, закрытого аукциона, возможности заключения государственного или муниципального контракта с единственным поставщиком (исполнителем, подрядчиком) утвержден приказом Минэкономразвития России от 03.05.2006 N 124. Рассмотрим этот порядок более подробно.

Для получения согласования для проведения закрытого конкурса, закрытого аукциона государственный или муниципальный заказчик, орган, уполномоченный на выполнение функций по размещению заказов для государственных или муниципальных заказчиков (далее - заказчик), направляет в ФАС России письменное обращение. Данное обращение подписывается уполномоченным должностным лицом заказчика.

Обращение о согласовании проведения закрытого конкурса, закрытого аукциона должно содержать:

обоснование отнесения сведений о предмете размещения заказа к сведениям, составляющим государственную тайну, описание предмета размещения заказа, включая количество закупаемого товара, заказываемых работ (услуг), начальную цену контракта, источник финансирования с указанием программы, в рамках которой производится выделение средств;

перечень приглашаемых к участию в закрытом конкурсе, закрытом аукционе лиц, которые соответствуют требованиям Федерального закона, имеют доступ к сведениям, составляющим государственную тайну;

выписку из реестра лицензий на право выполнения работ, оказания услуг с использованием сведений, составляющих государственную тайну, выданную органом, уполномоченным на ведение соответствующей лицензионной деятельности, с полным перечнем организаций, обладающих лицензиями на проведение работ, оказание услуг, соответствующих предмету заказа.

Обращение о согласовании проведения закрытого конкурса, закрытого аукциона направляется с учетом требований законодательства РФ о защите государственной тайны.

Поступившее в ФАС России обращение регистрируется в день его поступления с присвоением ему регистрационного номера. Срок согласования не должен быть более чем десять рабочих дней со дня поступления обращения о согласовании проведения закрытого конкурса (аукциона).

ФАС России может отказать в согласовании проведения закрытого конкурса (аукциона) в следующих случаях:

а) если в представленном обращении или в сопроводительных документах выявлены нарушения законодательства РФ о размещении заказов;

б) если отсутствует обоснование отнесения сведений о предмете размещения заказа к сведениям, составляющим государственную тайну.

Результаты рассмотрения вопроса по согласованию проведения закрытого конкурса (аукциона) оформляются письмом ФАС России, которое направляется заказчику не позднее десяти рабочих дней со дня поступления обращения.

Согласование возможности заключения контракта
с единственным поставщиком

Под размещением заказа у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика) понимается способ размещения заказа, при котором заказчик предлагает заключить государственный или муниципальный контракт только одному поставщику (исполнителю, подрядчику). Данный способ размещения заказов осуществляется без торгов, не предполагает конкуренции и выбора победителя из нескольких участников. Следовательно, такой способ может применяться только в определенных в Законе N 94-ФЗ случаях. Исчерпывающий перечень таких случаев приведен в ст. 55 Закона N 94-ФЗ.

Одним из таких случаев является признание конкурса или аукциона несостоявшимися, когда государственный или муниципальный контракт не заключен в соответствии с ч. 1 ст. 31, ч. 1 ст. 40 Закона N 94-ФЗ.

Порядок согласования возможности заключения государственного или муниципального контракта с единственным поставщиком (исполнителем, подрядчиком) также определен приказом Минэкономразвития России от 03.05.2006 N 124. Рассмотрим этот порядок более подробно.

Для получения согласования заказчик направляет в ФАС России (при размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для федеральных нужд), орган исполнительной власти субъекта РФ (при размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд субъекта РФ) или орган местного самоуправления (при размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд муниципального образования) письменное обращение. Это обращение должно содержать следующую информацию:

- сведения о признании несостоявшимися конкурса или аукциона;

- сведения о незаключении государственного или муниципального контракта с единственным участником торгов или с участником размещения заказа, который подал единственную заявку на участие в торгах;

- номер и дату публикации о размещении заказа в официальном печатном издании;

- дату и номер размещения заказа на официальном сайте в сети Интернет для размещения информации о размещении заказов при размещении заказа посредством открытого конкурса (аукциона) либо реквизиты письма уполномоченного на осуществление контроля в сфере размещения заказов федерального органа исполнительной власти о согласовании проведения закрытого конкурса (аукциона).

К обращению должны быть приложены:

- конкурсная документация или документация об аукционе, а также разъяснения и изменения к ней (если такие разъяснения или изменения были сделаны заказчиком), протоколы, составленные в ходе проведения торгов;

- сведения о поставщике (исполнителе, подрядчике) (наименование, местонахождение, идентификационный номер налогоплательщика), с которым предполагается заключить государственный или муниципальный контракт, и обоснование того, что данное лицо соответствует требованиям Федерального закона и конкурсной документации или документации об аукционе;

- документы, свидетельствующие о согласии указываемого в обращении поставщика (исполнителя, подрядчика) заключить государственный или муниципальный контракт в соответствии с требованиями и условиями конкурсной документации или документации об аукционе и по цене, не превышающей начальную цену контракта, указанную в извещении о размещении заказа или приглашении принять участие в закрытом конкурсе, аукционе.

Поступившее обращение регистрируется в день его поступления с присвоением ему регистрационного номера.

Причинами отказа в возможности заключения государственного и муниципального контракта с единственным поставщиком (исполнителем, подрядчиком) могут быть:

а) нарушение законодательства РФ о размещении заказов в представленном обращении или в сопроводительных документах;

б) выявление факта необоснованного ограничения заявителем круга участников проведенных торгов в случае обращения о согласовании единственного поставщика (исполнителя, подрядчика).

Результаты рассмотрения вопроса по согласованию возможности заключения государственного и муниципального контракта с единственным поставщиком (исполнителем, подрядчиком) оформляются письмом, которое направляется заказчику не позднее десяти рабочих дней со дня поступления обращения.

Размещение заказов у субъектов малого предпринимательства

Одним из нововведений в законодательстве о государственных и муниципальных закупках стало определение особенности участия субъектов малого предпринимательства в размещении заказов путем проведения торгов. Статьей 15 Закона N 94-ФЗ установлено, что государственные заказчики обязаны осуществлять размещение заказов у субъектов малого предпринимательства в размере 15% общего объема поставок товаров, выполнения работ, оказания услуг по перечню, установленному Правительством РФ. Размещение квотированной части государственного заказа осуществляется путем проведения торгов, участниками которых являются субъекты малого предпринимательства. Перечень указанных товаров, работ, услуг и их предельная цена (цена лота) должны быть установлены Правительством РФ.

В целях реализации вышеуказанной статьи Закона N 94-ФЗ Правительство РФ приняло постановление от 04.11.2006 N 642. Указанным постановлением утвержден перечень товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд, размещение заказов на которые осуществляется у субъектов малого предпринимательства и определены предельные цены (цены лотов).

Так, в перечень включены продукция растениеводства и животноводства, лесозаготовок, услуги, связанные с рыболовством, текстильные изделия, одежда и обувь, строительство, транспортные услуги, услуги в области рекламы, организации отдыха и другие.

Предельные цены (цены лотов) для предусмотренных перечнем товаров утверждены в размере 3 млн. рублей, работ - в размере 3 млн. рублей, услуг - в размере 2 млн. рублей.

Проведение совместных торгов

Законом N 94-ФЗ предусмотрено, что два и более заказчика, уполномоченных органа вправе осуществлять размещение заказов на поставки одноименных товаров путем проведения совместных торгов.

После вступления в силу Закона N 94-ФЗ у заказчиков часто возникали вопросы по поводу того, что понимается под одноименными товарами. Первые разъяснения по этому вопросу были даны в письме Минэкономразвития России от 23.06.2006 N Д07-1220. Поскольку определение "одноименные товары" может иметь разные трактовки, то Минэкономразвития России считает возможным придерживаться общих определений товара, которые используются, например, в ГОСТ Р 51303-99 "Торговля. Термины и определения", постановлении Госкомстата России от 25.03.2002 N 23 "Об утверждении "Основных положений о порядке наблюдения за потребительскими ценами и тарифами на товары и платные услуги, оказанные населению, и определения индекса потребительских цен". Из этих документов следует, что под одноименными понимаются аналогичные по техническим и функциональным характеристикам товары, работы, услуги определенного вида, которые могут отличаться друг от друга незначительными особенностями (деталями), не влияющими на качество и их основные потребительские свойства, и которые являются однородными по своему потребительскому назначению.

Права, обязанности и ответственность заказчиков, уполномоченных органов при проведении совместных торгов и порядок проведения совместных торгов определяются соглашением сторон в соответствии с Гражданским кодексом РФ и Законом N 94-ФЗ. Исполнение государственных или муниципальных контрактов, заключенных с победителем или победителями совместных торгов, осуществляется сторонами в соответствии с ГК РФ и иными федеральными законами с учетом положений Закона N 94-ФЗ.

В Законе N 94-ФЗ прописано, что Порядок взаимодействия заказчиков, уполномоченных органов при проведении совместных торгов может устанавливаться Правительством РФ.

27 октября 2006 года постановлением Правительства РФ N 631 было утверждено Положение о взаимодействии государственных и муниципальных заказчиков, органов, уполномоченных на осуществление функций по размещению заказов для государственных или муниципальных заказчиков, при проведении совместных торгов.

Совместные торги могут проводиться при наличии не менее чем у двоих заказчиков, уполномоченных органов потребности в одноименных товарах. Для проведения совместных торгов заказчики, уполномоченные органы между собой заключают соглашение о проведении совместных торгов (далее - соглашение) до утверждения конкурсной (аукционной) документации.

В соглашении указываются:

а) сведения о заказчиках и уполномоченных органах, проводящих совместные торги (далее - стороны соглашения);

б) сведения о видах и предполагаемых объемах заказов, в отношении которых проводятся совместные торги;

в) права, обязанности и ответственность сторон соглашения;

г) сведения об организаторе совместных торгов, включая перечень функций, передаваемых ему сторонами соглашения в целях проведения торгов;

д) порядок и срок формирования конкурсной (аукционной) комиссии по размещению заказа (далее - комиссия);

е) порядок и сроки разработки и утверждения конкурсной (аукционной) документации;

ж) ориентировочные сроки проведения совместных торгов;

з) порядок оплаты расходов, связанных с организацией и проведением совместных торгов;

и) срок действия соглашения;

к) порядок рассмотрения споров и обжалований;

л) иная информация, определяющая взаимоотношения сторон соглашения при проведении совместных торгов.

Один из заказчиков, уполномоченных органов, которому другие заказчики, уполномоченные органы передали на основании соглашения часть своих функций по организации и проведению совместных торгов, является организатором совместных торгов. Он утверждает состав комиссии, в который по согласованию включаются представители сторон соглашения, осуществляет разработку и утверждение конкурсной (аукционной) документации для проведения совместных торгов в соответствии с порядком и условиями, установленными соглашением.

Законом N 94-ФЗ установлено, что государственный или муниципальный контракт с победителем или победителями совместных торгов заключается каждым заказчиком, проводившим такие торги, или каждым заказчиком, для которого размещение заказа путем проведения торгов осуществлялось уполномоченным органом. Следовательно, проекты контрактов, составленные по результатам торгов, направляются организатором совместных торгов для подписания каждой стороной соглашения после их подписания поставщиком.

Е.А. Король,

советник государственной гражданской службы

Российской Федерации 3 класса

"Советник бухгалтера бюджетной сферы", N 1, январь 2007 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) См. статьи Озеровой Н.Б. в журнале "Советник бухгалтера в сфере образования и науки" N 5, 6 за 2006 год, N 1, 2 за 2006 год и "Советник бухгалтера в здравоохранении" N 7, 8 за 2005 год, N 1, 2 за 2006 год; Король Е.А. в журнале "Советник бухгалтера социальной сферы" N 1 за 2006 год; Кулаковой Е.В. в жунале "Советник бухгалтера социальной сферы" N 4 за 2006 год.

*(2) Опубликовано в "Российской Бизнес-газете" N 31, 22.08.2006; "Вестнике ВАС РФ" N 8, август, 2006 год.