Анализ возможных вариантов организационно-правовых форм медицинских организаций (Е.А. Щербина, О.Ю. Александрова, О.Н. Лебединец, "Менеджер здравоохранения", N 1, январь 2007 г.)

Анализ возможных вариантов организационно-правовых форм
медицинских организаций

О необходимости изменения правового статуса и экономического положения бюджетных учреждений в сфере здравоохранения говорят, как и руководители лечебно-профилактических учреждений, так и специалисты экономического профиля, при этом в обоснование своих выводов представителями указанных групп приводятся разные доводы.

Рассмотрим кратко основные аргументы в пользу проведения подобных реформ в сфере здравоохранения.

С позиции руководителей бюджетных учреждений основная цель проводимых реформ - это расширение прав медицинских организаций по распоряжению имеющимся имуществом, распределению и расходованию средств, получаемых из бюджета, системы обязательного медицинского страхования, от оказания платных медицинских услуг.

С точки зрения эффективного расходования бюджетных средств, основными недостатками существующего положения являются:

- сметный порядок финансирования учреждений, не способствующий внедрению новых экономических механизмов и более эффективному использованию имеющихся ресурсов;

- необходимость выделения бюджетных ассигнований на содержание "квазигосударственных" учреждений, которые вполне приспособлены к существованию в рыночных условиях, лишает государство возможности повысить (хотя бы до уровня покрытия необходимых затрат) объемы финансирования тех учреждений, которые по роду или условиям своей деятельности не способны существовать вне рамок государственного сектора [3];

- проблема субсидиарной ответственности государства по обязательствам учреждений, возникшим в результате осуществления ими деятельности, приносящей доход (оказания платных медицинских услуг);

- проблемы, связанные с деятельностью, приносящей доход бюджетным учреждениям, которая, с одной стороны, не способствует формированию равных конкурентных условий на рынке платных медицинских услуг, с другой, приводит к снижению доступности и качества бесплатных услуг для населения.

Нет сомнений, что направление расширения спектра организационно-правовых форм деятельности организаций здравоохранения, заявленное в качестве одного из мероприятий по модернизации здравоохранения, является перспективным. Но нельзя и отрицать, что решение вопросов, связанных, в том числе с реализацией конституционных прав граждан на охрану здоровья, требует тщательной проработки с учетом возможных негативных последствий.

Среди предложений касательно изменения правого статуса и положения учреждений здравоохранения можно выделить два основных направления:

- первое направление - это использование в здравоохранении предусмотренных действующим законодательством организационно-правовых форм юридических лиц (автономная некоммерческая организация, унитарные предприятия, хозяйственные общества и др.);

- второе направление - это введение в гражданский оборот новых организационно-правовых форм.

Рассмотрим основные предложения в рамках первого направления.

Высказывались предложения о возможности использования в качестве основного поставщика медицинских услуг в рамках государственной и муниципальной систем здравоохранения - государственных (муниципальных) унитарных предприятий.

Деятельность унитарных предприятий регламентируется Гражданским Кодексом Российской Федерации, Федеральным законом 14.11.2002 г. N 161-ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях".

Организационно-правовая форма унитарного предприятия имеет свою специфику. С одной стороны, унитарное предприятие, являясь коммерческой организацией, нацелено на извлечение прибыли. С другой - имущество, которым владеет это предприятие, принадлежит ему на ограниченном вещном праве (хозяйственного ведения). Право хозяйственного ведения введено в гражданское законодательство (наряду с правом оперативного управления) для возможности собственника использовать унитарные (казенные) предприятия для решения особых государственных и муниципальных задач. Унитарное предприятие обладает специальной (целевой, уставной) правоспособностью, характерной чертой некоммерческих организаций (унитарное предприятие может иметь гражданские права, соответствующие предмету и целям его деятельности, предусмотренные в уставе этого предприятия, и нести связанные с этой деятельностью обязанности). Это позволяет удержать унитарное предприятие в определенных рамках - в качестве цели деятельности унитарного предприятия может быть установлено, например, удовлетворение потребностей населения в определенных видах медицинской деятельности.

При рассмотрении формы унитарного предприятия выделяют следующие преимущества по отношению к форме бюджетного учреждения:

- унитарное предприятие более самостоятельно в своей деятельности, чем учреждение: унитарное предприятие не финансируется по смете, учредитель может оплачивать его услуги в соответствии с заключенными договорами, что не только обеспечивает возможность более оперативного маневра ресурсами, но и (в отсутствии устанавливаемого сметой ограничения на фонд оплаты труда) создает у коллектива унитарного предприятия коммерческие стимулы [10];

- медицинские унитарные предприятия "склонны к поиску новых технологий, используют современные управленческие методы, стараются более эффективно использовать основные средства, предъявляют более высокие требования к уровню квалификации персонала и конечным результатам лечения, что в конечном счете ведет к более высоким и качественным показателям эффективности оказания медицинской помощи" [4];

- "предоставляя медицинские услуги за плату, используя различны формы коммерческой деятельности, допускаемые Уставом, медицинское предприятие имеет шанс выжить в условиях острейшей нехватки финансовых средств" [4];

С другой стороны в установленных границах унитарное предприятие ведет себя как коммерческая организация - стремление к извлечению прибыли, может входить в конфликт с целями деятельности. Например, медицинское унитарное предприятие может оказаться от нерентабельных видов услуг, от соблюдения части обязательств перед прикрепленным населением. Оно может быть заинтересовано в "тиражировании" нескольких отработанных медицинских технологий, искусственно сужая набор оказываемых медицинских услуг, в расширении непрофильной деятельности, "перекачке" доходов в фонд оплаты труда. Для противодействия этому потребуются дополнительные затраты по организации контроля за работой унитарного предприятия, которые будут выше чем за работой некоммерческой организации [10]. Указанные особенности деятельности унитарного предприятия создают трудности использования данной организационно-правовой формы для реализации прав граждан на бесплатную медицинскую помощь.

Создание в порядке эксперимента, акционерных обществ, медицинских кооперативов, обществ с ограниченной ответственностью на фоне низкой платежеспособности населения не дало значительного финансового результата и не привело к созданию условий для улучшения здоровья населения [9]. Анализ российского опыта показывает, что практика медицинских организаций, ориентирующихся лишь на сугубо рыночные отношение (в условиях сокращения бюджетного финансирования) способна деформировать организационно-экономические основы здравоохранения. Механизмы рыночного типа зачастую не обеспечивают необходимый уровень социальной защиты граждан [4]. Спецификой медицинских услуг является также невозможность четкого определения требований государства, исчерпывающим образом выраженных в количественных показателях или в форме ясных, не допускающих двоякого толкования, описаний качественных характеристик услуг [3]. Соответственно при государственном финансировании оказания социальных услуг целесообразнее использование в здравоохранение организационно-правовых форм некоммерческих организаций либо же использование вариантов сочетания некоммерческих с коммерческими.

За рубежом одним из направлений приватизации в социальной сфере является участие в ней некоммерческих организаций. Услуги таких организаций зачастую в большей степени отвечают интересам клиентов, чем услуги коммерческих фирм. "Некоммерческая приватизация" представляет собой один из реальных вариантов предоставления многих сложных видов социальных, в том числе медицинских услуг. Именно в этой области ориентация исключительно на принципы коммерции не способна гарантировать широкое удовлетворение спроса на такие услуги [7].

Статус некоммерческой организации ослабляет экономическую мотивацию поставщика к извлечению прибыли и отклонению от ожиданий государства и ограничивает возможности такого отклонения [3].

Из существующих организационно-правовых форм некоммерческих организаций наиболее предпочтительной представляется так называемая автономная некоммерческая организация (АНО) - то есть "не имеющая членства некоммерческая организация, учрежденная гражданами и (или) юридическими лицами на основе добровольных имущественных взносов в целях предоставления услуг в области образования, здравоохранения, культуры, науки, права, физической культуры и спорта и иных услуг" (ст. 10 Закона от 12.01.96 N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях"). Учредителями АНО могут быть любые физические и юридические лица. Имущество, переданное автономной некоммерческой организации ее учредителями, является собственностью автономной некоммерческой организации. Учредители не отвечают по обязательствам созданной ими автономной некоммерческой организации, а она не отвечает по обязательствам своих учредителей. АНО может осуществлять предпринимательскую деятельность, соответствующую целям, для достижения которых она создана.

Некоторый проблемой по реализации этого варианта реорганизации является то, что Закон "О некоммерческих организациях" прямо не указывает на возможность учреждения автономных некоммерческих организаций государством и муниципальными образованиями. Но главным препятствием, безусловно, является возможность передачи в частную собственность государственного или муниципального имущества и таким образом утрата для государства и муниципального образования этого имущества.

Передача в собственность АНО недвижимого и дорогостоящего движимого имущества представляется невозможной, так как де-факто это означало бы скрытую приватизацию, что де-юро невозможно, поскольку Федеральным законом от 21.12 2001 г. N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества" установлен закрытый перечень способов приватизации государственного и муниципального имущества (ст. 13). К тому же в данном случае возникает риск обращения взыскания кредиторов на указанное имущество по обязательствам АНО. Недвижимое и дорогостоящее движимое имущество, ранее закрепленное в оперативном управлении бюджетного учреждения, должно оставаться в собственности государства или муниципального образования и передаваться АНО на основании договора аренды по льготным ставкам или безвозмездного пользования.

При использовании АНО в качестве организационно-правовой формы медицинских организаций также встает вопрос о механизме реализации прав граждан на получение бесплатной медицинской помощи, т.к. предоставлять медицинскую помощь в автономных некоммерческих организациях на таких условиях - право, а не обязанность АНО. Автономия такой организации проявляется в том, что она действует самостоятельно, на основе договоров, руководствуясь своими экономическими интересами. С точки зрения коммерческих, т.е. предпринимательских, интересов медицинской организации и ее трудового коллектива приобретение статуса АНО - способ получить экономическую свободу, которая в свою очередь предполагает ответственность, как за прибыль, так и за убытки своей организации. Получая самостоятельность и автономию, организация здравоохранения становится более адекватной рыночным условиям хозяйствования. С точки зрения социальных интересов пациентов возможно снижение доступности медицинской помощи, если не будет предусмотрен механизм защиты прав пациентов на получение бесплатных или частично платных медицинских услуг [9].

Представляют интерес предложенные некоторыми авторами варианты сочетания нескольких организационно-правовых форм на одном территориальном объекте.

Так Акопян А.С. в качестве переходного этапа к созданию частной системы здравоохранения предлагает хозрасчетному сектору передать право владения и пользования средствами производства в пределах 10-15% коечного фонда по формуле "государственная собственность в частном управлении" без изменения вида деятельности и придания им статуса государственных унитарных предприятий [2].

А.В. Лозовским и А.В. Тихомировым было предложено создание медико-технологического комплекса как способ совершенствования хозяйственного положения учреждений здравоохранения [6].

Медико-технологический комплекс состоит из двух частей. На базе имущества, необходимого для осуществления медицинских услуг, функционирует учреждение здравоохранения. На основе медико-технического комплекса за изъятием имущества, необходимого для оказания медицинских услуг, создается казенное предприятие, призванное осуществлять содержание поступившего от собственника имущества и оказание сопутствующих немедицинских услуг. В отношении учреждения казенное предприятие выполняет функции агента в части приобретения товаров медицинского и немедицинского назначения; в части предоставления помещений - функции арендодателя; в части обслуживания имущества учреждения (аппаратура, оборудование) - функции исполнителя соответствующих услуг.

Стародубовым В.И. и Тихомировым А.В. было высказано мнение о необходимости принятия закона "О государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения в Российской Федерации", который позволит достигнуть формальной определенности положения и имущественного устройства учреждений здравоохранения, определить круг и содержание требований к учреждениям здравоохранения со стороны государственных и муниципальных органов в соответствие с имущественным характером деятельности учреждений здравоохранения, предусмотреть последствия его неисполнения как для учреждений здравоохранения, так и для государственных и муниципальных органов и их должностных лиц [8].

Акопян А.С. предлагает следующую схему реорганизации сети учреждений здравоохранения, основной принцип которой - разграничение медицинских организаций по источникам финансирования, основная цель - разделение медицинских организаций по организационно-правовым формам с позиции их права на оказание платных медицинских услуг.

По его мнению, структура поставщиков медицинских услуг должна выглядеть следующим образом:

- 55-65% должны составлять учреждения как основа реализации права граждан на бесплатную медицинскую помощь, финансируемые из бюджета и средств обязательного медицинского страхования;

- 6-8% государственные (муниципальные) унитарные предприятия на праве оперативного управления - казенные предприятия (преобразованные многопрофильные ведомственные ЛПУ), финансируемые за счет ОМС и ДМС, средств от оказания платных медицинских услуг, от выполнения государственного заказа. Собственность государственная; оснащение, оборудование, капитальный ремонт за счет средств собственника; остальные расходы - за счет средств предприятия. Или же этот сегмент может быть занят "государственными" автономными коммерческими организациями, акционерными обществами со 100% государственным участием.

- 10-15% - хозяйственные товарищества и общества, предприниматели без образования юридического лица [1].

Второе направление изменения положения учреждений здравоохранения - принятие законодательных актов, регламентирующих создание и функционирование новых организационно-правовых форм юридических лиц.

С целью изменения статуса учреждений был разработан проект Федерального закона "О специализированных государственных и муниципальных некоммерческих организациях". Согласно проекту закона, специализированная государственная или муниципальная некоммерческая организация наделяется имуществом на праве хозяйственного ведения.

По поручению Правительства РФ данный проект был исследован Исследовательским институтом частного права при Президенте РФ и в сделанном заключении подвергся критике.

В соответствии с действующим законодательством (ст. 295 ГК РФ) право хозяйственного ведения принадлежит исключительно коммерческим организациям, основанным на несобственном имуществе (государственным и муниципальным унитарным предприятиям). На праве хозяйственного ведения имущество не может принадлежать никаким иным организациям, ни в каких иных организационно-правовых формах.

Также были разработаны проекты федеральных законов, регламентирующих статус автономных учреждений и государственных (муниципальных) автономных некоммерческих организаций.

Согласно законопроекту "О государственных (муниципальных) автономных некоммерческих организациях" государственной (муниципальной) автономной некоммерческой (Г(М)АНО) организацией признается автономная некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием для оказания услуг (выполнения работ), в целях осуществления предусмотренных законодательством РФ функций государства (муниципальных образований) в области науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта.

Имущество Г(М)АНО, в том числе переданное ей учредителем при ее создании, принадлежит Г(М)АНО на праве собственности.

В заключении, подготовленном Московской Государственной Юридической Академией по представленным законопроектам, содержится указание на то, что при создании Г(М)АНО часть государственной собственности переходит в частную собственность учреждаемой организации, что не позволяет именовать такую организацию государственной или муниципальной (при создании государственных или муниципальных организаций имущество передается им на праве оперативного управления или хозяйственного ведения) [11].

Органом управления Г(М)АНО, решающим основные вопросы, является попечительский совет. Полномочия учредителя ограничиваются участием его представителя в попечительском совете, назначении членов попечительского совета, согласование участие Г(М)АНО в качестве учредителя другого юридического лица.

Виды деятельности включают в себя основную и дополнительную деятельность, при этом осуществление на основании заказа учредителя бесплатного или частично платного оказания услуг (выполнение работ) для потребителя - право Г(М)АНО, а не обязанность. При этом сохраняющийся дефицит бюджетов большинства субъектов РФ и муниципальных образований может привести к тому, что Г(М)АНО здравоохранения откажутся от выполнения задания учредителя, станут заниматься преимущественно возмездным оказанием услуг. Может возникнуть ситуация, что когда Г(М)АНО будут заинтересованы в осуществлении иных видов деятельности, приносящих значительно большие доходы, чем медицинская деятельность. Это может привести к перепрофилированию медицинских организаций и обострению проблемы обеспечения населения общедоступной медицинской помощью.

Также Г(М)АНО с согласия собственника может выступать учредителем (участником) других юридических лиц, деятельность которых соответствует целям деятельности Г(М)АНО, и способствует качественному предоставлению услуг (формулировке может соответствовать, например, оздоровительная деятельность, которая может подразумевать все что угодно). Организационно-правовые формы и виды деятельности этих юридических лиц законопроект не регламентирует, поэтому может иметь место передача государственных средств и имущества в другие структуры, в том числе и коммерческие, частные. Принципиально важным в данном случае является тот факт, что учредительным взносом является фактически государственное (муниципальное) имущество, а величина этого взноса, не регламентированная законопроектами, может привести к существенному сокращению доли имущества, оставшейся в распоряжении Г(М)АНО.

Продвижение законопроектов об автономных учреждениях и государственных (муниципальных) автономных некоммерческих организациях столкнулось с определенными проблемами, не в последнюю очередь связанными с необходимостью достаточно серьезной корректировки отраслевого законодательства и изменения (в определенной степени переломного) основополагающих норм в гражданском праве. Очевидно, эти обстоятельства сыграли свою роль в том, что на сегодняшний день в Плане действий Правительства РФ по реализации Программы социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2006-2008 годы) поименован только законопроект об автономных учреждениях [5].

Одновременно с законопроектом Федерального закона "Об автономных учреждениях" рассматривается законопроект Федерального закона "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "Об автономных учреждениях", а также в целях уточнения правоспособности государственных и муниципальных учреждений". Принятие последнего федерального закона объективно оправдано, поскольку ниже будут рассмотрены положения законопроекта "Об автономных учреждениях" и Гражданского Кодекса (ГК РФ), противоречащие друг другу. Однако, все же неясно, какие цели преследует законодатель, столь кардинально меняя не только Гражданский Кодекс и другие федеральные законы, но и общетеоретические и цивилистические положения. Вводится понятие автономного учреждения, вместо того чтобы создать новую организационно-правовую форму юридического лица (некоммерческую организацию) и поименовать ее. Тем более что такая возможность предоставляется п. 3. ст. 30 ГК РФ, в соответствии с которой некоммерческие организации могут создавать не только в тех организационно-правовых формах, которые поименованы в ГК, но и в других формах, предусмотренных законом.

Согласно представленным законопроектам автономное учреждение - это тип государственного или муниципального учреждения, которое в свою очередь наряду с частным учреждением является типом организационно-правовой формы - учреждения.

Давая определение автономного учреждения, законодатель меняет легальное определение учреждения, данное п. 1. ст. 120 ГК РФ. В статье ГК в новой редакции "учреждением признается некоммерческая организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера". Во всех статьях ГК в новой редакции исключается формулировка " и финансируемая им (т.е. собственником - примечание авторов) полностью или частично". Это сразу настораживает, поскольку речь идет о государственных и муниципальных учреждениях (в том числе, здравоохранения). Т.е. изначально предполагается возможность не финансировать собственником данные организации.

Согласно законопроекту "Об автономных учреждениях" "автономным учреждением (АУ) признается некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием для оказания услуг, выполнения работ в целях осуществления предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта".

Круг возможных учредителей автономного учреждения значительно уже, чем у учреждения - автономное учреждение может иметь только одного учредителя, причем только публично-правового.

Имущество автономного учреждения принадлежит ему на праве оперативного управления. Т.е. данная норма законопроекта вторит ст. 296 ГК РФ, в соответствии с которой учреждение владеет имуществом на праве оперативного управления. Но если ранее столь минимальное вещное право компенсировалось субсидиарной ответственностью собственника, то в условиях отсутствия субсидиарной ответственностью собственника такое положение, на наш взгляд, не оправдано.

Автономное учреждение не вправе без согласия учредителя распоряжаться недвижимым и особо ценным движимым имуществом, закрепленным за ним учредителем или приобретенным автономным учреждением за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение этого имущества. Между тем п. 1 ст. 298 ГК РФ гласит, что учреждение не вправе отчуждать или иным способом распоряжаться закрепленным за ним имуществом и имуществом, приобретенным за счет средств, выделенных ему по смете (даже с согласия учредителя - прим. автора). Но в редакции законопроектов формулировка "...и имуществом, приобретенным за счет средств, выделенных ему по смете..." заменена на "...за счет средств, выделенных ему собственником на приобретение такого имущества...".

Таким образом, констатируем факты:

во-первых, законопроект "Об автономных учреждениях" запрещает распоряжение недвижимым и особо ценным движимым имуществом, закрепленным за ним учредителем или приобретенным автономным учреждением за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение этого имущества без согласия учредителя, презюмируя т.о., что распоряжение этим имуществом возможно, если согласие учредителя имеется;

во-вторых, нормы данного законопроекта несут запрет на распоряжение только недвижимым и особо ценным движимым имуществом, остальным же имуществом АУ вправе распоряжаться самостоятельно. При этом, под так называемым "особо ценным движимым имуществом" законопроект понимает "имущество, без которого осуществление уставной деятельности АУ будет существенно затруднено";

в-третьих, законопроект "Об автономных учреждениях" говорит о средствах, специально выделенных учредителем на приобретение имущества, умалчивая о сметном финансировании учрежденного им АУ.

Все вышеперечисленное является новеллой законодательства и требует не только осмысления, но и изменения норм гражданского законодательства, что как раз нашло отражение в законопроекте Федерального закона "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "Об автономных учреждениях", а также в целях уточнения правоспособности государственных и муниципальных учреждений".

В соответствии с законопроектом АУ осуществляет по заданиям учредителя и по обязательствам перед страховщиком по обязательному социальному страхованию деятельность, связанную с выполнением работ, оказанием потребителю услуг за плату или бесплатно. Финансовое обеспечение выполнения задания осуществляется учредителем за счет субвенций и субсидий из соответствующего бюджета и иных, не запрещенных законом источников. В соответствии с законопроектом, АУ вправе по своему усмотрению выполнять работы, оказывать услуги, относящиеся к его основной деятельности, за плату, и осуществлять иные виды деятельности, поскольку это служит достижению целей создания АУ. Вместе с тем п. 2 ст. 298 ГК РФ закрепляет такое право и у учреждения - осуществлять в соответствии с учредительными документами деятельность, приносящую доход (заметим, что не предпринимательскую деятельность, легальное определение которой дано п. 1 ст. 2 ГК РФ, а деятельность, приносящую доход). Основное отличие норм законопроекта состоит в возможности АУ осуществлять данные виды деятельности по своему усмотрению, видимо, не спрашивая согласия учредителя. Однако, целевая правоспособность АУ все же остается, о чем неоднократно указывает законодатель - "...для достижения целей, ради которых создано автономное учреждение...".

Доходы автономного учреждения поступают в его самостоятельное распоряжение и используются им для достижения целей, ради которых оно создано (т.е., видимо, доходы от всех видов деятельности). В соответствии же с ГК РФ, учреждение может самостоятельно распоряжаться только доходами от деятельности, приносящей доход (п. 2 ст. 298 ГК РФ). Таким образом, заложенные в законопроект правовые нормы, значительно расширяют сферу самостоятельности АУ. Отметим, что ни изменения, вносимые в ГК РФ, ни законопроект "Об автономных учреждениях" не указывают на вещное право, т.е. доходы, полученные таким образом, хотя и учитываются на отдельном балансе, тем не менее не становятся собственностью автономного учреждения.

Автономное учреждение несет ответственность всем закрепленным за ним имуществом, за исключением недвижимого и особо ценного движимого имущества, закрепленного за ним учредителем или приобретенного автономным учреждением за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение этого имущества. Собственник имущества не несет никакой ответственности по обязательствам АУ. Поскольку разработчики закона неоднократно заявляли, что в результате реформы не будет происходить смены организационно-правовой формы учреждения, т.е. не будет реорганизации, а будет только смена "типа" учреждения, данная норма закона абсолютно противоречит п. 2 ст. 120 ГК РФ, в соответствии с которым при недостаточности денежных средств учреждения субсидиарную (дополнительную) ответственность несет собственник имущества учреждения. Новая редакция ст. 120 ГК РФ согласно законопроектам предусматривает разный объем ответственности для разных типов учреждений. Так, частное или бюджетное учреждение отвечает по своим обязательствам находящимися в его распоряжении денежными средствами. При недостаточности указанных денежных средств субсидиарную ответственность по обязательствам такого учреждения несет собственник его имущества. Автономное же учреждение отвечает по своим обязательствам всем закрепленным за ним имуществом, за исключением недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленных за автономным учреждением собственником этого имущества или приобретенных автономным учреждением за счет выделенных таким собственником средств. Собственник имущества автономного учреждения не несет ответственность по обязательствам автономного учреждения.

Пытаясь объединить необъединимое (право собственности учредителя на имущество юридического лица и вместе с тем отсутствие его ответственности по обязательствам учрежденного им юридического лица, целевую правоспособность и практически безграничную возможность (вернее необходимость в целях "выживания") осуществлять деятельность (за плату и др.), законодатель создает новый тип учреждения - автономное учреждение, даже в названии которого имеются противоречия ("автономия" от греческого "самозаконие", "учреждение" - "созданное за счет кого-либо" (греч.)

В связи с вышесказанным возникает вопрос о возможности несостоятельности (банкротства) автономных учреждений. Презюмируется, что государственное и муниципальные учреждения не могут быть подвержены процедуре несостоятельности (банкротства), поскольку противное означало бы банкротство самого государства, что невозможно. Статьей 65 ГК РФ несостоятельность (банкротство) предусмотрено для всех юридических лиц за исключением казенного предприятия, учреждения, политической партии и религиозной организации. АУ является типом учреждения, соответственно не может быть подвержено процедуре несостоятельности (банкротства). Вместе с тем, АУ несет самостоятельную ответственность, следовательно, теоретически может быть подвержено несостоятельности (банкротству). Если данное положение четко не будет проработано в законодательстве, в перспективе имеется риск банкротства медицинских автономных учреждений, поскольку деятельность по оказанию медицинской помощи населению на безвозмездной основе вряд ли сможет обеспечить АУ необходимый уровень доходов, чтобы содержать, например, свои здания. Или придется переходить на оказание дорогостоящих платных медицинских услуг.

Таким образом, основными отличительными чертами АУ (от учреждения) являются: отсутствие бюджетно-сметного финансирования, субсидиарной ответственности собственника, самостоятельное распоряжение полученными доходами.

Еще одной отличительной чертой АУ от учреждения является то, что единственно возможным учредительным документом АУ законопроект оставляет устав, устраняя таким образом, силу общего положения об организациях данного вида, разрешенного п. 1 ст. 52 ГК РФ. Т.о. учреждения, которые действовали на основании общего положения, в случае изменения типа учреждения должны будут принять и утвердить устав.

Законопроект абсолютно меняет систему органов управления АУ, внедряя многоуровневую систему управления, что в принципе характерно для корпорации, нежели для учреждений. На данный момент орган управления учреждением является единоличным, назначаемым. Для медицинского учреждения это главный врач, назначаемый учредителем. Основными органами управления АУ являются наблюдательный совет (высший орган управления), руководитель АУ (исполнительный орган управления), каждый из которых выполняет специально оговоренные законом функции (ст. 11, 13 законопроекта). Руководитель АУ (главный врач) будет осуществлять лишь отдельные вопросы текущего руководства деятельностью АУ. Думается, что наблюдательный совет, в состав которого будут входить не профессионалы-медики, а в большинстве своем - представители государственных органов, ОМС и т.д., будет контролировать и сдерживать инициативу руководителя, что будет значительно увеличивать сроки исполнения его распоряжений и предложений, поскольку руководитель будет принимать по отдельным вопросам окончательные решения только после рассмотрения заключений наблюдательного совета АУ.

АУ может быть создано путем его учреждения или путем изменения типа существующего государственного или муниципального учреждения посредством внесения изменений в учредительные документы (последнее является новой процедурой в гражданском праве и, как указывает законодатель, не является реорганизацией). Но для создания АУ в сфере здравоохранения в настоящее время возможен только первый путь, в законопроекте имеется прямой запрет на изменения типа государственных и муниципальных учреждений здравоохранения. Опыт создания и функционирования АУ в других отраслях может быть использован при решении вопроса об изменении правового статуса учреждений здравоохранения.

Источники:

1. Акопян А.С. Организационно-правовые формы медицинских организаций и платные медицинские услуги в государственных учреждениях здравоохранения // Экономика здравоохранения. - 2004. - N 5-6 (84).

2. Акопян А.С. Реорганизации стационарной медицинской помощи - направление реформирования здравоохранения Дис. Док. мед. наук. М., 1998.

3. Баткибетов С., Гребешкова Л., Дежина И , Золотарева А., Китова Г., Костина Е., Кузнецова Т., Рождественская И., Синельников-Мурылев С., Шишкин С. Повышение эффективности бюджетного финансирования государственных учреждений и управления государственными предприятиями. Т. 1. Совершенствование системы управления и финансирования бюджетных учреждений. - М.: 2003.

4. Бирлидис Г.В. Научное обоснование организационно-правового обеспечения реформирования здравоохранения на территориальном уровне. Дис. Док.мед.наук. Краснодар, 2001.

5. Волкова Н.С. Модернизация здравоохранения и совершенствование статуса его учреждений // Журнал российского права. - 2006.- N 4.

6. Лозовский А.В. Тихомиров А.В. Способы совершенствования хозяйственного положения учреждений здравоохранения. // Главный врач: хозяйство и право. - 2004. - N 2.

7. Райс Джеймс А. Смешанная экономика в здравоохранении: проблемы и перспективы. - М.: "Остожье", 1996.

8. Стародубов В.И., Тихомиров А.В. Учреждение: pro et contra // Главный врач: хозяйство и право. - 2004. - N 1 (пилотный номер).

9. Шамшурина Н.Г. Автономная некоммерческая организация и развитие экономических отношений в здравоохранении // Здравоохранение.- 2005. - N 3.

10. Экономика здравоохранения: Учебное пособие // Под ред. И.М. Шеймана. - М.: ТЕИС, 2001.

11. Заключение Московской Государственной Юридической Академии на законопроекты "Об автономных учреждениях" и "О государственных (муниципальных) автономных некоммерческих организациях".

Анализ проведен в рамках проекта Европейского содружества "Поддержка развития системы учреждений первичной медико-санитарной помощи на государственном и муниципальном уровнях в РФ"

Е.А. Щербина,

соискатель кафедры основ законодательства в здравоохранении ММА

им. И.М. Сеченова

О.Ю. Александрова,

доктор медицинских наук, профессор кафедры основ законодательства в

здравоохранении ММА им. И.М. Сеченова

О.Н. Лебединец,

кандидат юридических наук, доцент кафедры гражданского права и

процесса Московского университета МВД

"Менеджер здравоохранения", N 1, январь 2007 г.