Адвокатура и власть: неравное партнерство (Н. Соколов, "эж-ЮРИСТ", N 5, февраль 2007 г.)

Адвокатура и власть: неравное партнерство

Адвокатура, будучи институтом гражданского общества, не входит в систему органов государственной власти и органов местного самоуправления. Однако задачи, которые возложены на нее ФЗ "Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации", определяют особый характер ее взаимоотношений с государством. Автор анализирует наиболее острые проблемы таких взаимоотношений: функционирование квалификационных комиссий, создание государственных юридических бюро, оказание бесплатной юридической помощи гражданам.

Действуя на основе таких принципов, как законность, независимость, самоуправление, корпоративность и равноправие адвокатов, адвокатская корпорация выполняет конституционную функцию обеспечения граждан доступной и квалифицированной юридической помощью. В свою очередь, на государственные органы возложена задача обеспечения доступности данной помощи.

Независимость адвокатуры
закреплена законом

ФЗ "Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации" содержит отдельную статью, регламентирующую отношения адвокатуры и государства. В ней содержатся конкретные требования, обязывающие органы государственной власти обеспечить гарантии независимости адвокатуры, осуществлять финансирование деятельности адвокатов, оказывающих помощь гражданам РФ бесплатно в случаях, предусмотренных законодательством, а также при необходимости выделять адвокатским образованиям служебные помещения и средства связи.

Закрепленная Законом независимость адвокатуры от власти, статус самостоятельного и самоуправляемого профессионального сообщества предполагают партнерские отношения с властью - это общепризнанная практика.

Например, в п. 25 Основных принципов, касающихся роли юристов, принятых VIII Конгрессом ООН по предупреждению преступности и обращению с правонарушителями 1990 г. в Гаване, указано, что профессиональные ассоциации юристов сотрудничают с правительством с целью обеспечить гражданам реальный и равный доступ к юридическому обслуживанию, а юристам - возможность без неправомерного вмешательства консультировать и оказывать помощь клиентам в соответствии с законом и признанными профессиональными стандартами и этическими нормами.

Работа квалификационных
комиссий

Одним из направлений взаимодействия органов Росрегистрации с адвокатскими палатами является участие представителей госорганов в работе квалификационных комиссий. По имеющимся данным, в настоящее время в составе указанных комиссий работают 4 руководителя Главных управлений Росрегистрации, 53 заместителя руководителя, 55 руководителей отделов по контролю в сфере адвокатуры и 25 других сотрудников.

В составах квалификационных комиссий адвокатских палат Сахалинской и Тульской областей, Ханты-Мансийского автономного округа органы Росрегистрации представлены сотрудниками неруководящего звена. На наш взгляд, это несколько снижает эффективность совместной работы. В ходе проведенного ФПА анкетирования выяснилось - большинство руководителей адвокатских палат хотели бы видеть в числе членов квалификационных комиссий именно руководящих работников, что способствует не только повышению авторитета этих важнейших контрольных органов, но и продуктивности взаимодействия адвокатуры с государственными органами.

Взаимодействие
с органами Росрегистрации

Взаимодействие адвокатских палат субъектов РФ и территориальных органов Росрегистрации остро необходимо и в работе с жалобами граждан и юридических лиц на действия (бездействие) адвокатов. Только в прошлом году в органы Росрегистрации и адвокатские палаты поступило около 9 тысяч таких обращений. Одни из них носят формальный характер, другие требуют более пристального изучения, проверки фактов, изложенных в жалобе.

Обобщив практику рассмотрения жалоб, ФПА РФ обратилась в Управление по надзору в сфере адвокатуры и нотариата с предложением подготовить совместное письмо о порядке рассмотрения некоторых проблемных вопросов, которые наиболее часто встречаются в жалобах граждан и юридических лиц на действия (бездействие) адвокатов. К сожалению, это предложение осталось без внимания. Между тем потребность в подобном письме имеется. Оно не только помогло бы более продуктивно строить работу по жалобам в самих адвокатских палатах, но и значительно облегчило бы труд сотрудников органов Росрегистрации.

Ежегодно десятки тысяч адвокатов исполняют поручения об участии в качестве защитников по назначению, однако не всегда своевременно получают за это оплату.

Важным направлением взаимодействия является фактическое обеспечение независимости адвокатуры, соблюдения адвокатской тайны, защиты адвоката, членов его семьи и их имущества. К сожалению, инициаторами информирования об этих нарушениях правомочных органов обычно выступают сами адвокаты либо адвокатские палаты, хотя и органы Росрегистрации могли бы оказать существенную помощь в предупреждении этих нарушений.

Имеющаяся статистика свидетельствует о том, что ежегодно органами дознания и предварительного следствия допускается около 500 нарушений профессиональных прав адвокатов, в том числе 150 случаев нарушений адвокатской тайны. Из 330 поданных в правоохранительные судебные органы жалоб на допущенные нарушения прав адвокатов удовлетворена только половина. При более тесном взаимодействии адвокатских образований с органами Росрегистрации статистика могла бы иметь и более позитивную динамику.

Несмотря на то что примеры такого взаимодействия единичны, они впечатляют. Например, настойчивость и принципиальная позиция руководителя Главного управления Федеральной регистрационной службы по Омской области В. Будылки позволила добиться возбуждения уголовного дела в отношении сотрудников милиции по факту избиения адвоката В. Бадера. Уголовное дело направлено в суд.

Бесплатная юридическая помощь гражданам РФ

В соответствии с Указом Президента РФ от 09.03.2004 N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" Федеральная регистрационная служба является органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, что, как представляется, предполагает следующее. Контролирующие функции Росрегистрации распространяются не только на адвокатов, адвокатские образования и адвокатские палаты, а также на органы государственной власти, организации и учреждения, которые в силу законодательства Российской Федерации вовлечены в сферу адвокатской деятельности и адвокатуры.

Согласно названному Указу под функциями контроля и надзора понимается "осуществление действий по контролю и надзору за исполнением органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами и гражданами установленных Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами и другими нормативными правовыми актами общеобязательных правил поведения".

Данная норма исполняется несколько односторонне. Контроль за адвокатурой со стороны органов Росрегистрации осуществляется по полной программе, а за деятельностью органов государственной власти, которые в силу законодательства РФ вовлечены в сферу адвокатской деятельности, только после настоятельных обращений адвокатов о грубых нарушениях закона.

Общей задачей Федерального управления регистрационной службы и Федеральной палаты адвокатов является предоставление гражданам и организациям гарантированной законом квалифицированной юридической помощи. И если адвокаты должны гарантировать качество такой помощи, то государственные органы обязаны заботиться об обеспечении нормальных условий для ее предоставления и, в частности, оплачивать помощь адвокатов гражданам из государственной казны.

Последняя проблема стоит особенно остро. Ежегодно десятки тысяч адвокатов исполняют поручения об участии в качестве защитников по назначению, однако не всегда своевременно получают за это оплату. Проблема задолженности государственных структур перед адвокатами носит системный характер. Органы адвокатского самоуправления в лице советов адвокатских палат нередко информировали главные управления (управления) Федеральной регистрационной службы о складывающейся негативной ситуации с задолженностью. Однако органы Росрегистрации в основном оказывались безучастными к этим сигналам.

В соответствии с ФЗ "Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации" на адвокатов возложена обязанность оказания юридической помощи гражданам РФ бесплатно, в том числе в труднодоступных и малонаселенных местностях, а компенсацию расходов адвокатам за эту работу осуществляют субъекты РФ. Порядок оказания помощи гражданам России и компенсации понесенных расходов они обязаны определить путем издания региональных нормативных правовых актов.

Надо отдать должное тому, что в некоторых субъектах РФ органы Росрегистрации инициировали или приняли участие в подготовке проектов региональных нормативных актов об оказании юридической помощи бесплатно. К сожалению, далеко не все они отвечают требованиям федерального законодательства. В нормативных правовых актах 27 субъектов РФ заявленные цели предоставления гражданам юридической помощи бесплатно остались чисто декларативными. Они в основном дублируют текст ст. 26 Закона об адвокатской деятельности, но не содержат порядок получения юридической помощи бесплатно.

Вопрос оказания гражданам РФ юридической помощи бесплатно в 25 субъектах вообще не урегулирован, хотя федеральное законодательство по данному вопросу принято более четырех лет назад.

Однако Федеральная регистрационная служба еще не сказала своего веского слова по этому поводу, хотя, как представляется, это именно тот случай, где ее специалисты могли бы применить свои силы и вполне реализовать стремление к законотворческой деятельности и исполнению требований Указа Президента РФ от 09.03.2004 N 314.

Эксперимент по созданию
государственных юридических бюро

В связи с вышесказанным весьма странно воспринимается идея по проведению эксперимента, связанного с оказанием бесплатной помощи малоимущим гражданам силами сотрудников вновь создаваемых государственных юридических бюро. В 2006 г. на эксперимент было выделено 50 млн руб., а в 2007 г. эта сумма увеличена до 65 млн руб. - и это только на 10 субъектов РФ. Нетрудно подсчитать, что в масштабах всей России такая "помощь" обойдется казне почти в 6 млрд руб. Адвокатам, которые оказывают гражданам юридическую помощь в уголовном судопроизводстве по назначению по всей России, выплачивается несоизмеримо меньше.

Независимость адвокатуры от власти, статус самостоятельного и самоуправляемого профессионального сообщества предполагают партнерские отношения с властью.

Еще одна проблема, напрямую касающаяся вопроса обеспечения органами Росрегистрации условий для оказания гарантированной и квалифицированной помощи гражданам и организациям, - размещение адвокатских образований и арендная плата за арендуемые ими помещения. Многие адвокатские образования, годами занимавшие помещения при судах и муниципальных учреждениях, столкнулись с тем, что их попросту "выдавливают" оттуда путем взвинчивания арендной платы или прямыми постановлениями о выселении.

К сожалению, повсеместной поддержки со стороны органов Росрегистрации в этом вопросе адвокатские палаты не получили. Только руководители главных управлений по Нижегородской и Тульской областям поддержали ходатайства адвокатских палат о снижении или хотя бы сохранении ставок арендной платы, а в Астраханской и Омской областях оказали содействие адвокатским образованиям в получении служебных помещений.

Крайне сложная ситуация с пребыванием адвокатских образований в занимаемых помещениях сложилась в Хабаровском и Красноярском краях, Карачаево-Черкесской Республике и Пензенской области. Занимаемые ими помещения выставлены на аукцион, а адвокатским образованиям предложено освободить их. ФПА РФ направила соответствующие письма руководителям субъектов Российской Федерации и территориальных органов Росрегистрации, а также информировало Управление по надзору в сфере адвокатуры и нотариата. Реакция перечисленных органов Росрегистрации на наши обращения нам неизвестна. Вот такое "взаимодействие" пока складывается между ФПА РФ и Федеральной регистрационной службой.

Между тем совершенно очевидно, что при обоюдном стремлении делать общее дело, а именно обеспечивать условия для получения гражданами доступной юридической помощи, необходимо самое малое: это слышать и видеть друг друга. Тогда можно было бы решить многие проблемные вопросы, в том числе и по совершенствованию законодательства об адвокатской деятельности и адвокатуре.

Н. Соколов,

главный специалист

управления ФПА РФ

"эж-ЮРИСТ", N 5, февраль 2007 г.