Пути и формы совершенствования правового обеспечения деятельности иностранных кредитных организаций на территории Российской Федерации (Е.В. Бережинская, "Законодательство и экономика", N 2 февраль 2007 г.)

Пути и формы совершенствования правового обеспечения деятельности
иностранных кредитных организаций на территории Российской Федерации

Совершенствование правового регулирования банковской деятельности в России находится в прямой зависимости от сохранения положительной динамики развития российской экономики, которая в свою очередь зависит от инвестиционного климата, условий деятельности на финансовом рынке Российской Федерации, а также результатов реструктуризации банковской системы. Главный путь в решении экономических проблем и повышении эффективности проводимых реформ многие исследователи видят в консолидации банковского капитала за счет поглощения крупными надежными банками более мелких и неустойчивых, что соответствует общемировой тенденции. Правительство страны и Банк России неоднократно высказывали свою заинтересованность в укрупнении кредитных организаций с целью обеспечения большей надежности расчетной системы, поддержания порядка и стабильности на финансовых рынках, а также повышения конкурентоспособности с аналогичными зарубежными структурами в условиях либерализации банковской деятельности. Последняя задача особенно актуальна в условиях, когда в России после вступления в ВТО, по мнению некоторых экспертов, увеличится доля иностранного капитала в совокупном банковском капитале страны и деятельность иностранных кредитных организаций на ее территории примет иные формы и более широкие масштабы.

Консолидация банковского капитала в России - процесс объективный и в целом позитивный. Вместе с тем, несмотря на сходство с аналогичными тенденциями в развитых странах, этот процесс, по всей видимости, будет характеризоваться рядом специфических черт, среди которых можно выделить следующие:

- неразвитость фондового рынка и традиции двойной бухгалтерии обусловят по преимуществу скрытый характер преобразования собственности, что значительно затруднит реформирование соответствующей законодательной базы;

- в случае дальнейшего обострения проблем банковского сектора Банк России, вероятно, будет вынужден установить преференциальный режим для банков, поглощающих неплатежеспособные кредитные организации, что противоречит сложившейся международно-правовой практике;

- открытие доступа иностранным банкам на российский рынок предполагает аналогичный доступ российских банков в банковские системы других государств, но можно сказать, что ни один российский банк в действительности не способен конкурировать с аналогичными иностранными структурами не только за границей, но и в самой России;

- сложность правового регулирования заключается в том, что степень регулирования отдельных сегментов финансового рынка в России неодинакова.

Направления и методы совершенствования законодательной базы регулирования банковской деятельности в России должны учитывать опыт других стран бывшего социалистического лагеря (стран с переходной экономикой), в частности Польши, Венгрии и Чехии. Анализ показывает, что степень участия иностранного капитала в банковском секторе напрямую зависит от его доли во всей экономике страны. Интерес банковского капитала развитых стран к увеличению своего присутствия в странах с переходной экономикой обусловлен в немалой степени и высокой доходностью (до 20% и выше)*(1). Таким образом, вывод, который можно сделать на основании данных фактов, состоит в том, что привлечение иностранного капитала и расширение деятельности иностранных кредитных организаций на территории Российской Федерации должно соответствовать целям экономической и правовой политики страны, направленной на усиление ее положения в мировом сообществе. Например, на сегодняшний момент в экономике России существует проблема "недофинансирования" отечественными кредитными организациями реального сектора экономики. Таким образом, важно законодательно стимулировать долгосрочные вложения кредитными организациями в промышленность и сельское хозяйство, для чего необходимо привлечь и иностранный капитал. Можно, постепенно открывая национальный рынок банковских услуг, направить иностранные инвестиции прежде всего на финансирование реального сектора экономики России и, в свою очередь, принять законы, регулирующие в этом направлении деятельность иностранных кредитных организаций на территории Российской Федерации. По такому пути шло реформирование банковского сектора в новых индустриальных странах (Тайвань, Сингапур, Южная Корея и др.), а в последнее время в Китае.

Реформирование законодательной базы, регулирующей деятельность иностранных кредитных организаций в России, существенно осложняет тот факт, что кредитная система страны в период 1993-2000 гг. приобрела ярко выраженный долларизированный характер.

В настоящий момент можно говорить о возможной конкуренции между долларом и евро, которая в конечном счете приведет к конкуренции между банковской системой США и банковской системой ЕС в целом. Данное обстоятельство весьма выгодно для России, в связи с чем со своей стороны ей следует на законодательном уровне стимулировать переход к европейским стандартам.

Переход к евро достаточно закономерен: по данным комиссии Европейского союза, в 80-90-е гг. XX в. в американских долларах осуществлялось свыше 50% мировых торговых сделок, хотя доля США в мировом экспорте составляла в конце века примерно 15%. Таким образом, сложность правового обеспечения деятельности иностранных кредитных организаций, действующих на территории Российской Федерации, обусловлена также трансформацией самой банковской системы России в условиях возрастающей конкуренции между долларом и евро.

Расширение деятельности иностранных кредитных организаций в России будет иметь не только возможные отрицательные, но и положительные следствия, к которым можно отнести следующие:

- повысится транспарентность функционирования деятельности банковской системы в целом, что соответствует общей тенденции в государственном регулировании экономической деятельности и позволит расширить клиентскую базу. Состояние российской банковской системы пока таково, что, по данным Председателя ЦБ РФ С. Игнатьева на 1 апреля 2004 г. из 638 коммерческих банков, которые проверил ЦБ РФ, у 136 были выявлены признаки фиктивного капитала*(2);

- использование рекомендаций зарубежных банков и применение их методик по изучению финансовых рынков и конкурентных стратегий позволит повысить конкурентоспособность российских банков, что приведет к улучшению качества банковского обслуживания для населения и бизнеса;

- расширится использование информационных и коммуникационных технологий в банковском секторе, в частности, интернет-технологий (e-banking, private banking и др.). Вместе с тем за последние 5 лет в России произошел значительный рост такого вида преступлений, как неправомерный доступ к компьютерной информации. Сумма причиненного материального ущерба в 2003 г. составила сумму, более чем в 14 раз превышающую значение аналогичного показателя за 1999 г.*(3) Это, как отмечалось выше, является следствием недостаточности правового регулирования в данной сфере;

- на основе заимствования зарубежного опыта деятельности крупных банков можно будет усовершенствовать механизм кредитования реального сектора экономики, в частности промышленности, и форм участия банков в финансово-промышленных группах. До настоящего времени сохраняются разрывы между объемом потенциального спроса на кредитные ресурсы со стороны предприятий нефинансового сектора и реальными объемами кредитования. По состоянию на 1 сентября 2003 г. объем кредитов сроком выше одного года, выданных банками нефинансовым предприятиям, составил свыше 22,4 млрд долл. США. Между тем ежегодная потребность нефтяной, газовой отраслей, электроэнергетики, автопрома и сфере малого бизнеса превышает 33 млрд долл. США*(4);

- процесс перехода крупнейших российских компаний на обслуживание в банки с иностранным участием, действующие на территории Российской Федерации, позволит уменьшить отток капитала за границу, который до последнего времени, по данным ЦБ РФ значительно превышал приток иностранного капитала в страну*(5);

- вероятно, произойдет значительное снижение банковских рисков вследствие оптимизации системы банковского надзора, внедрения мониторинга рисков и эффективной системы управления в соответствии с международными стандартами, так как высокие экономические и политические риски в настоящее время являются одним из факторов препятствующих увеличению масштабов присутствия иностранного капитала в России;

- опыт иностранных кредитных организаций позволит повысить эффективность процедур возврата долгов по банковским кредитам и укрепить институт залога, что потребует соответствующих изменений законодательства, направленного на защиту прав кредиторов;

- создание более благоприятной экономической среды позволит развить сферы ипотечного кредитования, кредитования малого и среднего бизнеса;

- следует ожидать повышение профессионального уровня российских банковских служащих и в целом привнесение накопленной культуры "банковского бизнеса".

В отличие от других стран с переходной экономикой иностранные кредитные организации занимают в России незначительный сегмент рынка (менее 8%). При этом они ограничиваются созданием собственных дочерних банков, воздерживаясь от прямых инвестиций в отечественные банки. По мнению, заместителя начальника Инспекции по контролю за ЦБ РФ и кредитно-финансовыми учреждениями О.Р. Исакова, потенциальный интерес западных инвесторов к приобретению уже существующих российских банков выглядит сомнительным, так как даже крупнейшие банки (кроме Сбербанка России) занимают незначительные индивидуальные доли на финансовом рынке - не выше 5-7%. Таким образом, в России более вероятно создание мощного банка "с нуля", что могут сделать западные банки, обладающие крупными финансовыми возможностями и опытом работы в России*(6). В целом, по данным Банка России, на начало 2005 г. в стране действовало 128 кредитных организаций с иностранным капиталом, из которых 34 - со 100%-процентным иностранным капиталом. Только три банка, контролируемые нерезидентами (Международный Московский Банк, Raiffeisenbank Austria и Citibank), по размерам активов входят в число 20 крупнейших российских банков.

Такое положение иностранных кредитных организаций в российском банковском секторе является следствием изначально заложенного банковским законодательством неравноправия условий деятельности кредитных организаций с российским и иностранным капиталом. Данные различия необходимо постепенно устранить, все банки в будущем должны действовать в одинаковых правовых условиях. Учитывая слабость российской банковской системы, должен быть предусмотрен переходный период, за время которого данные различия будут постепенно устраняться без ущерба для национальной банковской системы. В рамках данного переходного периода необходимо:

- стимулировать развитие российской промышленности;

- преодолеть "проблему доверия" со стороны вкладчиков;

- упростить законодательную процедуру слияния и поглощения кредитных организаций;

- уменьшить процент долларизации российской экономики;

- способствовать внедрению новых технологий российскими кредитными организациями и т.д.

До тех пор, пока банковская система России не станет более устойчивой и конкурентоспособной, необходимо сдерживать процесс открытия национального рынка банковских услуг для иностранных кредитных организаций, в противном случае есть риск потерять контроль над важнейшими областями экономики. При этом нужно иметь в виду, что иностранные кредитные организации на территории других государств не занимаются благотворительной деятельностью, а преследуют свои финансовые цели. Реальная практика подтверждает данное утверждение. По данным исследования Всемирного банка, проведенного в 2002 г., иностранные банки не прилагают усилия для внедрения новых банковских продуктов и услуг, не стремятся к установлению более низких процентных ставок по кредитам в сравнении с резидентами. При этом они часто получают контроль над финансовыми потоками в национальной экономике. Необходимость в сохранении регулирования доступа иностранного капитала подтверждается практикой стран - членов ВТО: сейчас 110 стран сохраняют ограничения на доступ иностранного капитала на рынок банковских услуг.

В России в начале XXI столетия предприняты серьезные шаги по совершенствованию законодательной базы в сфере регулирования деятельности иностранного капитала. В частности, был принят ряд законодательных актов, соответствующих международным правовым стандартам. Это Федеральные законы от 23 декабря 2003 г. N 177-ФЗ "О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации"*(7), от 30 декабря 2004 г. N 218-ФЗ "О кредитных историях"*(8), от 29 июля 2004 г. N 96-ФЗ "О выплатах Банка России по вкладом физических лиц в признанных банкротами банках, не участвующих в системе страхования вкладов физических лиц в банках Российской Федерации"*(9); внесены серьезные коррективы в нормативные правовые акты, регулирующие вопросы валютного регулирования, в том числе принят новый Федеральный закон от 10 декабря 2003 г. N 173-ФЗ "О валютном регулировании и валютном контроле"*(10) и т.д. Вместе с тем сохраняется ряд пробелов в законодательстве, регулирующем деятельность иностранных кредитных организаций на территории Российской Федерации. Для их устранения необходимо: уточнить юридический статус иностранных кредитных организаций, действующих на территории России; определиться с возможными формами присутствия иностранного банковского капитала; уйти от существующих "декларативных" норм в отношении филиалов иностранных кредитных организаций, определить порядок открытия, а также режим регулирования их деятельности в рамках банковской системы; снять с кредитных организаций публично-правовые функции (противодействие отмыванию нелегальных доходов, валютный контроль); уменьшить объем отчетности, предоставляемой в ЦБ РФ и т.д. Следует отметить, что законы в России часто принимаются с огромным отставанием от реальной ситуации, складывающейся на финансовом рынке и в банковской системе.

Несмотря на принятые меры по совершенствованию национального законодательства, в России по прежнему сохраняются высокие риски в сфере банковской деятельности, что в свою очередь "отпугивает" потенциальных инвесторов. Так, в 2003 г. 6,7% от общего числа лиц, привлеченных к ответственности за преступления совершенные в банковской системе, были руководители банков*(11). Банковская сфера, по мнению экспертов, продолжает оставаться одной из наиболее криминогенных в России, и количество выявленных преступлений совершаемых в данной сфере постоянно возрастает (с 40 592 в 1995 г. до 68 652 в 2003 г.)*(12). По данным международного научного журнала "Право и политика", по-прежнему сохраняется крайне высокий уровень коррумпированности органов государственной власти и местного самоуправления*(13), что негативно отражается на перспективах развития экономики. Затрудняет деятельность иностранных кредитных организаций на территории страны постоянное перераспределение собственности путем приватизации, криминальных и иных переделов.

В целом правовая основа банковской деятельности, с одной стороны, излишне детализирует отдельные направления ее деятельности, а с другой - в ней имеются значительные пробелы и противоречия.

Таким образом, в целях привлечения иностранных кредитных организаций для их деятельности на территории России, для совершенствования банковской системы страны надлежит осуществить следующее:

- переориентировать деятельность регулирующих органов с жестко-административной модели контроля (предусматривающей значительный объем отчетности, не влияющей на эффективность функционирования кредитных организаций), на создание благоприятных правовых и экономических условий для развития финансово устойчивых банков, независимо от размера их уставного капитала. Это, в свою очередь, требует: предоставить банкам больше самостоятельности; принять срочные и действенные меры по сокращению объема отчетности, предоставляемой в территориальные управления Банка России; широко внедрять информационные технологии; пересмотреть (в сторону сокращения) нормативов, регулирующих деятельность коммерческих банков; отменить (уменьшить) отчисления в фонд обязательных резервов, либо установить порядок начисления процентов на депонируемые в ЦБ РФ суммы из расчета как минимум ставки рефинансирования (международный уровень отчислений в фонд обязательных резервов колеблется в пределах 0,45 - 2,5%); внедрить систему "одного окна" (т.е. установить единый регистрирующих орган для кредитных организаций, так как на настоящий момент согласно нормам Закона о Банке России и Федерального закона от 8 августа 2001 г. N 129-ФЗ "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей"*(14) регистрирующим органом для кредитных организаций одновременно является Банк России и Министерство финансов РФ); уменьшить налогооблагаемую базу банков по налогу на прибыль, на сумму кредитов (инвестиций) в реальный сектор экономики; не форсировать переход на международные стандарты финансовой отчетности, в связи с неготовностью к этому ни Банка России, ни коммерческих банков в регионах, а также отсутствием для этого методического и программного обеспечения и т.д.;

- выработать на государственном уровне конкретную позицию по вопросу присутствия иностранного капитала в банковской системе России;

- установить равные условия для функционирования кредитных организаций на территории России;

- создать благоприятный инвестиционный климат в стране, в частности принять закон, регулирующий деятельность иностранных инвестиций в банковской системе России, так как согласно ст. 1 Федерального закона от 9 июля 1999 г. N 160-ФЗ "Об иностранных инвестициях в Российской Федерации"*(15) данный нормативный правовой акт не распространяется на отношения, связанные с вложением иностранного капитала в банки и иные кредитные организации;

- повысить правовую культуру населения, в частности преодоление правового нигилизма, особенно бурно развившегося в 1990-х годах, путем внедрения в образовательные учреждения дополнительных часов правового обучения учащихся, расширения сферы консалтинговых услуг физическим и юридическим лицам;

- усовершенствовать законодательные нормы, регулирующие вопросы банкротства кредитных организаций, установленные Федеральным законом от 25 февраля 1999 г. N 40-ФЗ "О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций"*(16), в том числе норма об очередности расчетов с кредиторами. Преднамеренное банкротство остается одним из наиболее популярных способов хищения собственности. Обвинительные приговоры по выявленным случаям криминального банкротства выносятся в единичных случаях, что, в свою очередь, требует внесения соответствующих изменений в Уголовный кодекс РФ*(17);

- усовершенствовать правовое регулирование проверки финансового состояния кредиторов. Следует сказать, что с апреля 2005 г. вступил в силу Федеральный закон от 30 декабря 2004 г. N 218-ФЗ "О кредитных историях"*(18), направленный в определенной степени на частичное решение данной проблемы;

- реформировать механизм возврата "проблемных" кредитов, в том числе в судебном порядке. Это потребует внести изменения в Гражданский процессуальный кодекс РФ*(19), а также в Федеральный закон от 21 июля 1997 г. N 118-ФЗ "О судебных приставах"*(20) и иные нормативные правовые акты РФ, регулирующие данный вопрос, так как на сегодняшний момент проблемы связанные с возвратом кредитных средств тормозят развитие рынка кредитования;

- реформировать процесс оформления эмиссии акций кредитными организациями, действующими в форме акционерных обществ, установленный Федеральным законом от 26 декабря 2005 г. N 208-ФЗ "Об акционерных обществах"*(21) и некоторые другие меры.

Таким образом, можно констатировать, что деятельность иностранных кредитных организаций на территории Российской Федерации носит внутренне противоречивый характер, тогда как основной целью правового обеспечения их деятельности должно являться создание условий для использования иностранного банковского капитала в интересах развития экономики страны.

Если в правовой системе России будут разрешены данные проблемы, это позволит достичь тех оптимистических показателей в развитии страны и банковской системы в частности, которые на сегодняшний момент выдвинуты Правительством и Президентом Российской Федерации.

Е.В. Бережинская

"Законодательство и экономика", N 2 февраль 2007 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Исаков О.Р. Состояние и перспективы развития банковского сектора России (правовой аспект) // Банковское право. 2004. N 2. С. 9.

*(2) О 15 съезде Ассоциации российских банков // Банковское право. 2004. N 2. С. 2.

*(3) Капинус О.С., Якоби С. Криминологическая характеристика преступлений в сфере коммерческой банковской деятельности и их детерминант // Закон и право. 2004. N 12. С. 45.

*(4) Исаков О.Р. Указ. соч. С. 6.

*(5) Ведомости. 2004. 13 янв.

*(6) Исаков О.Р. Указ. соч. С. 9.

*(7) СЗ РФ. 2003. N 52 (ч. I). Ст. 5029.

*(8) СЗ РФ. 2005. N 1 (ч. I). Ст. 44.

*(9) СЗ РФ. 2004. N 31. Ст. 3232.

*(10) СЗ РФ. 2003. N 50. Ст. 4859.

*(11) Капинус О.С., Якоби С. Указ. соч. С. 45.

*(12) Там же. С. 42.

*(13) http://www.law-and-politics.com/paper.shtml?a=5_2000&o=141012.

*(14) СЗ РФ. 2001. N 33 (ч. I). Ст. 3431.

*(15) СЗ РФ. 1999. N 28. Ст. 3493.

*(16) СЗ РФ. 1999. N 9. Ст. 1097.

*(17) СЗ РФ. 1996. N 25. Ст. 2954.

*(18) СЗ РФ. 2005. N 1 (ч. I). Ст. 44.

*(19) СЗ РФ. 2002. N 46. Ст. 4532.

*(20) СЗ РФ. 1997. N 30. Ст. 3590.

*(21) СЗ РФ. 1996. N 1. Ст. 1.