О возврате к прогрессивной шкале (И.А. Николаев, "Финансовые и бухгалтерские консультации", N 3, март 2007 г.)

О возврате к прогрессивной шкале

Начало года ознаменовалось в том числе и инициативой депутатов вернуться к прогрессивной шкале налогообложения доходов физических лиц. Это была ожидаемая инициатива. Ведь 2007-й - это год выборов в Государственную Думу. Вот и предпринимаются действия, направленные на нужное формирование электоральных предпочтений. Однако анализ с точки зрения политической конъюнктуры представляется не очень продуктивным. Важна содержательная часть таких законопроектов с точки зрения экономики. А она тоже есть. Значит, будем анализировать экономику.

Итак, предлагается доходы до 60 000 руб. в год освободить от налога на доходы физических лиц, годовые доходы от 60 000 до 120 000 руб. облагать по ставке 10%, от 120 000 до 1200 000 руб. - по ставке 13%, от 1 200 000 до 3 600 000 руб. - по ставке 20%, а доход свыше 3 600 000 руб. в год - по ставке 30%.

В качестве обоснования необходимости введения прогрессивной шкалы налогообложения приводится довод о том, что данный подход позволит облегчить налоговое бремя беднейших слоев населения и увеличить налоговые поступления в бюджет за счет повышенного налогообложения сверхдоходов. Таким образом, по мнению авторов законопроекта, должна обеспечиваться социальная справедливость налогообложения. Наконец, данная мера будет стимулировать отечественное производство и потребление, так как позволит гражданам с небольшими доходами тратить больше средств на покупку доступных товаров. Должны несколько снизиться импорт и потребление дорогостоящих предметов роскоши зарубежного производства.

Почему переходили к "плоской" шкале

Для оценки целесообразности введения прогрессивной шкалы подоходного налогообложения физических лиц целесообразно вспомнить мотивы и результаты перехода к нынешней 13-процентной "плоской" шкале. Такая шкала была введена в действие с 1 января 2001 г. До этого в течение многих лет мы безуспешно пытались сделать так, чтобы прогрессивная шкала работала. Меняли ставки, меняли диапазоны по доходам. Ничего хорошего из этого не получалось. Очень показательными в этом отношении являются данные об уклонении от уплаты подоходного налога (табл. 1).

Прогрессивная шкала подоходного налогообложения, действовавшая в те же годы, отнюдь не гарантировала, что богатые будут больше платить. Если доля уплаты налогов самыми бедными составляла в 1995 г. 87,2%, то самые богатые платили лишь 19,1%. И хотя в 1996 г. последние стали платить чуть больше, очевидно, что бедные продолжали платить несоизмеримо больше по сравнению с богатыми. Попытки радикально улучшить ситуацию ни к чему не приводили. Во многом именно поэтому было принято решение перейти с 1 января 2001 г. к "плоской" 13-процентной шкале подоходного налогообложения. Таким образом, основания для введения новой шкалы были более чем убедительными.

Таблица 1. Уплата налогов различными по материальной обеспеченности
группами населения в 1995-1996 гг.

группы населения	доля уплаты, %
	1995 г.	1996 г.
С 1-й по 4-ю группу всего (с наименьшими доходами)	87,2	77,8
5-я	59,0	65,3
6-я	49,6	60,6
7-я	46,0	62,6
8-я	41,2	48,6
9-я	33,5	44,5
10-я (с наивысшими доходами)	19,1	26,9
Всего	38,1	44,6

Источник: расчеты компании "ФБК" по данным Бюро экономического анализа.

Особенный интерес представляет анализ фактических данных до и после введения 13-процентной ставки. Корректность такого анализа обеспечивается сравнением средней фактической ставки подоходного налога до и после реформы подоходного налогообложения в 2001 г.

Среднюю фактическую ставку подоходного налога будем исчислять как частное от деления суммы поступлений от подоходного налога в консолидированный бюджет РФ на величину налогооблагаемой базы по подоходному налогу. С учетом того, что в соответствии с российским налоговым законодательством обложению подлежат все денежные доходы населения, за исключением социальных трансфертов (пенсии, пособия, социальная помощь, стипендии и др.), фактическая налогооблагаемая база определяется как разница между величиной номинальных денежных доходов населения и объемами социальных трансфертов. В разделе "Денежные доходы" наряду с заработной платой, доходами от собственности и доходами от предпринимательской деятельности учтена скрытая заработная плата. Эффективная (средняя фактическая) ставка отражает масштабы скрытой заработной платы. Результаты расчетов представлены в табл. 2.

Представленные в табл. 2 данные свидетельствуют о том, что при переходе к налогообложению по единой 13-процентной ставке в 2001 г. средняя фактическая ставка подоходного налога выросла с 5,4% до 6%.

Таблица 2

показатель	годы
	1998	1999	2000	2001
Денежные доходы населения - всего (млрд руб.)	1730,7	2811,1	3742,3	4966,3
Социальные трансферты (млрд руб.)	222,8 (13,1%)	382,3 (13,6%)	501,5 (13,4%)	744,9 (15%)
Денежные доходы населения за вычетом социальных трансфертов (млрд руб.)	1507,9	2428,8	3240,8	4221,4
Поступления от подоходного налога в консолидированный бюджет (млрд руб.)	71,4	117,7	174,1	256,7
Средняя фактическая ставка подоходного налога	0,047 (4,7%)	0,048 (4,8%)	0,054 (5,4%)	0,06 (6%)

Источник: документы Минтрудсоцразвития России, Госкомстата России, МНС России (2002 г.), расчеты компании "ФБК".

Справедливости ради необходимо отметить, что рост соответствующего показателя отражал и общую тенденцию к повышению собираемости подоходного налога, характерную для тех лет.

Общий объем поступаемого в бюджетную систему подоходного налога вырос в 2001 г. на 47%. В 2002 г. объем увеличился еще на 40%. В дальнейшем этот показатель несколько снизился, а в 2006 г. вновь был отмечен рост поступлений налога на доходы физических лиц - на 32%. Суммарный объем налога составил 929,8 млрд руб.

Очевидно, что рост собираемости в 2006 г. не был связан с изменением величины ставки, введением прогрессивной шкалы, так как ничего такого попросту не происходило.

Причина была другой: более жесткое администрирование. Как известно, в регионах довольно эффективно поработали комиссии, созданные при местных органах власти для выяснения причин низкой официально декларируемой многими предприятиями средней заработной платы, которую получают их работники.

Даже после перехода к 13-процентной ставке в 2001 г. уровень собираемости подоходного налога по-прежнему оставался недопустимо низким. В 2001 г. достижение фактической ставки 6% означало, что в консолидированный бюджет Российской Федерации поступило менее половины (6 : 13 = 0,46) положенной суммы.

Таким образом, переход к единой ставке налогообложения доходов населения безусловно сыграл позитивную роль в выводе экономики страны из тени. Однако практический опыт последних лет уже показал, что применение даже этой радикальной меры не является достаточным. Требуется кропотливая работа по восстановлению доверия граждан к государству, а также дополнительные меры комплексного характера.

Почему не сегодня

И сегодня средняя фактическая ставка не превышает 10%. Это значит, что, несмотря на положительную динамику, "плоская" шкала подоходного налогообложения пока не реализовала в полной мере тот потенциал, который был в ней заложен. Возврат к прогрессивной шкале в этих условиях чреват возвратом всего негативного, что содержит в себе такая система: ростом теневой экономики, повышением дефицитности местных бюджетов, увеличением социального расслоения населения (как это ни покажется странным) и т.д.

Что касается возможного облегчения налогового бремени для беднейших слоев населения, то справедливее, наверное, было бы не вводить нулевую ставку, а сделать так, чтобы таких доходов, таких зарплат (получается менее 5000 руб. в месяц) вообще не было.

Предусматривая нулевую ставку, авторы законопроекта фактически соглашаются с тем, что сегодня в России могут быть зарплаты менее 5000 руб. в месяц. В таком случае это закон, который легализует очень низкие зарплаты. Какая уж тут социальная справедливость и забота о беднейших слоях населения! Все с точностью до наоборот.

Не выдерживает критики и тезис, что реанимация прогрессивной шкалы позволит увеличить налоговые поступления в бюджет. Средняя фактическая ставка с большой долей вероятности снизится.

Есть сомнения и в отношении утверждения, что данная мера будет стимулировать отечественное производство и потребление, поскольку позволит гражданам с небольшими доходами тратить больше средств на покупку доступных товаров. Непонятно, почему доступность ассоциируется обязательно с отечественным производством. Зачастую как раз все наоборот.

Ну и совсем наивно рассчитывать, что снизятся импорт и потребление дорогостоящих предметов роскоши зарубежного производства. Если богатые будут больше своих доходов попросту выводить из-под какого-либо налогообложения, то реально средств у них для приобретения предметов будет оставаться больше.

Дополнительные аргументы

Есть, заметим, и формального характера серьезные доводы против возврата к прогрессивной шкале подоходного налогообложения. С 2007 г. стала практически реализовываться идея о трехлетнем бюджетном планировании. Впервые в Государственную Думу будет вноситься проект бюджета на 2008-2010 гг. И проект этот уже готов. Идти в таких условиях на серьезные налоговые новации вряд ли оправданно.

Кроме того, при ответственном подходе о целесообразности и своевременности возврата к прогрессивной шкале подоходного налогообложения заставляет задуматься и то обстоятельство, что в 2007 г. в России проведут "налоговую амнистию". По существу, конечно, она таковой не является*(1). Но дело в другом. Данная инициатива и так имеет все шансы быть по-настоящему провальным мероприятием. Понимая это, заметим, чиновники Минфина России уже не раз заявляли, что целью кампании никто и не ставит задачу сбора дополнительных бюджетных доходов. Просто, мол, создаются комфортные условия для налогоплательщиков, делается шаг в укреплении доверия между бизнесом и властью. Однако трудно представить, что даже то скромное, на что рассчитывает Минфин России, будет достижимо в условиях возврата к прогрессивной шкале подоходного налогообложения.

И еще об одном. "Плоская" шкала подоходного налога - это упрощение налоговой системы, на которое пошли в свое время совершенно осознанно. В этом же русле были и другие налоговые реформы последних лет: переход к единому социальному налогу (ЕСН) и одному налогу на добычу полезных ископаемых (НДПИ). Есть еще резервы по упрощению. В этих условиях разворот в обратную сторону представляется не самым лучшим решением. Упрощение налоговой системы, как показывает мировой опыт (вспомним знаменитую налоговую реформу Р. Рейгана в США) и как уже показал собственный опыт, - это необходимо и перспективно. Введение же прогрессивной шкалы подоходного налогообложения, напротив, ведет к чрезмерному усложнению налоговой системы.

Общий вывод напрашивается следующий. Когда-нибудь мы скорее всего вернемся к прогрессивной шкале подоходного налогообложения. Но это тогда, когда не будет столь высокой доли теневой экономики; когда не на словах, а на деле возникнут доверительные отношения между бизнесом и государством; когда налоговое законопослушание станет нормой жизни. Сейчас всего этого пока нет. И в таких условиях разного рода эксперименты способны лишь ухудшить ситуацию и окончательно дискредитировать идею возврата к прогрессивной шкале.

И.А. Николаев,

директор департамента стратегического анализа компании "ФБК",

д-р экон. наук

"Финансовые и бухгалтерские консультации", N 3, март 2007 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Подробнее см.: Николаев И.А. Всего лишь упрощенное декларирование // ФБК. - 2007. - N 2. - Прим. ред.