Постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 15 февраля 2011 г. N 11АП-14134/2010.

Постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 15 февраля 2011 г. N 11АП-14134/2010

15 февраля 2011 г.

Дело N А72-6427/2010

г. Самара

Резолютивная часть постановления объявлена 14 февраля 2011 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 15 февраля 2011 года.

Одиннадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Филипповой Е.Г., судей Поповой Е.Г., Драгоценновой И.С., при ведении протокола судебного заседания Балясовой Е.А., с участием:

от комитета по управлению городским имуществом и земельными ресурсами мэрии города Ульяновска - представитель не явился, извещен надлежащим образом,

от Управления Федеральной антимонопольной службы по Ульяновской области - представитель не явился, извещено надлежащим образом,

от третьего лица: муниципального автономного учреждения "Городская специализированная похоронная служба города Ульяновска" - представитель не явился, извещено надлежащим образом,

рассмотрев в открытом судебном заседании 14 февраля 2011 года апелляционную жалобу комитета по управлению городским имуществом и земельными ресурсами мэрии города Ульяновска

на решение Арбитражного суда Ульяновской области от 11 ноября 2010 года по делу N А72-6427/2010, судья Ипполитова И.В., принятое по заявлению комитета по управлению городским имуществом и земельными ресурсами мэрии города Ульяновска, г.Ульяновск, к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Ульяновской области, г.Ульяновск, третье лицо: муниципальное автономное учреждение "Городская специализированная похоронная служба города Ульяновска", ИНН 7325089100, ОГРН 1107325000243, г.Ульяновск,

о признании незаконным решения от 14 июля 2010 года по делу N 6506/04-2010 и предписания от 14 июля 2010 года N 20,

УСТАНОВИЛ:

Комитет по управлению городским имуществом и земельными ресурсами мэрии города Ульяновска (далее - комитет, заявитель) обратился в Арбитражный суд Ульяновской области с заявлением о признании незаконным решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Ульяновской области (далее - УФАС по Ульяновской области, антимонопольный орган) от 14 июля 2010 года по делу N 6506/04-2010 и предписания от 14 июля 2010 года N 20.

Определением суда от 10 августа 2010 года к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено муниципальное автономное учреждение "Городская специализированная похоронная служба города Ульяновска" (далее - МАУ "Городская специализированная похоронная служба города Ульяновска").

Решением суда от 11 ноября 2010 года заявление комитета оставлено без удовлетворения на том основании, что оспариваемое решение антимонопольного органа соответствует законодательству и не нарушает прав и законных интересов заявителя.

В апелляционной жалобе комитет по управлению городским имуществом и земельными ресурсами мэрии города Ульяновска просит решение суда отменить, принять по делу новый судебный акт, ссылаясь на нарушение норм материального права, несоответствие выводов суда, изложенных в решении, обстоятельствам дела.

На основании ч.5 ст.158 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в судебном заседании 19 января 2011 года рассмотрение дела было отложено на 16 час 00 мин 14 февраля 2011 года в связи с необходимостью дополнительного исследования доказательств по делу, непредставлением УФАС по Ульяновской области отзыва на апелляционную жалобу и неявкой представителя антимонопольного органа в судебное заседание.

В отзыве, поступившем в арбитражный апелляционный суд 20 января 2011 года, УФАС по Ульяновской области просит решение суда без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Дело рассмотрено в соответствии с требованиями ст.156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в отсутствие представителей лиц, участвующих в деле, надлежащим образом извещенных о времени и месте судебного разбирательства.

Проверив материалы дела, арбитражный апелляционный суд не находит оснований для отмены или изменения обжалуемого судебного акта.

Как следует из материалов дела, постановлением главы города Ульяновска от 30 июня 2008 года N 4706 в реестр муниципальной собственности включены имущественные комплексы кладбищ, находящихся в муниципальной казне.

Постановлением главы города Ульяновска 22 декабря 2009 года N 10077 создано МАУ "Городская специализированная похоронная служба г.Ульяновска". Пунктом 2 этого постановления комитету по управлению городским имуществом мэрии г.Ульяновска постановлено выступить учредителем автономного учреждения; обеспечить государственную регистрацию автономного учреждения; определить перечень имущества, в том числе недвижимого и особо ценного движимого имущества, находящегося в муниципальной собственности, необходимого для осуществления автономным учреждением основной деятельности, предусмотренной уставом. Закрепить указанное имущество за автономным учреждением на праве оперативного управления.

Распоряжением комитета по управлению городским имуществом мэрии города Ульяновска от 19 января 2010 года N 25 учреждено МАУ "Городская специализированная похоронная служба г.Ульяновска" и утвержден устав МАУ "Городская специализированная похоронная служба г.Ульяновска". Согласно уставу муниципального автономного учреждения "Городская специализированная похоронная служба" - автономное учреждение является некоммерческой организацией и специализированной службой по вопросам погребения и похоронного дела в г.Ульяновске.

Распоряжением комитета по управлению городским имуществом мэрии г.Ульяновска от 05 февраля 2010 года N 71 в оперативное управление МАУ "Городская специализированная похоронная служба г.Ульяновска" переданы 24 кладбища.

Актами от 05 февраля 2010 года передачи и авизо оформлена передача кладбищ г.Ульяновска в оперативное управление МАУ "Городская специализированная похоронная служба".

Ульяновской Городской Думой 24 марта 2010 года вынесено решение N 19 "Об утверждении структуры мэрии г.Ульяновска", которым комитет по управлению городским имуществом мэрии города Ульяновска реорганизован в форме присоединения к нему комитета по управлению земельными ресурсами и землеустройству мэрии г.Ульяновска. Наименование комитета по управлению городским имуществом мэрии города Ульяновска после его реорганизации изменено на "комитет по управлению городским имуществом и земельными ресурсами мэрии города Ульяновска".

Мэрией города Ульяновска 24 мая 2010 года вынесено распоряжение N 4 о внесении в устав МАУ "Городская специализированная похоронная служба" изменений, касающихся замены учредителя учреждения комитета по управлению городским имуществом и земельными ресурсами мэрии города Ульяновска на комитет дорожного хозяйства, благоустройства и транспорта мэрии города Ульяновска. В Единый государственный реестр юридических лиц 16 июля 2010 года внесена запись о внесении изменений в сведения об учредителе МАУ "Городская специализированная похоронная служба г.Ульяновска". В соответствии с изменениями учредителем указан комитет дорожного хозяйства, благоустройства и транспорта мэрии города Ульяновска.

УФАС по Ульяновской области 14 июля 2010 года вынесено решение по делу N 6506/04-2010 о признании действий комитета по управлению городским имуществом и земельными ресурсами мэрии города Ульяновска по наделению полномочиями органов местного самоуправления по вопросам похоронного дела МАУ "Городская специализированная похоронная служба" нарушением ч.3 ст.15 Федерального закона от 26 июля 2006 года N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Федеральный закон N 135-ФЗ, Закон защите конкуренции).

На основании данного решения УФАС по Ульяновской области выдало комитету по управлению городским имуществом и земельными ресурсами мэрии города Ульяновска предписание от 14 июля 2010 года N 20, в котором потребовало в срок до 28 августа 2010 года прекратить нарушение ч.3 ст.15 Федерального закона N 135-ФЗ, выразившееся в наделении полномочиями органов местного самоуправления по вопросам похоронного дела МАУ "Городская специализированная похоронная служба", изъять из оперативного управления МАУ "Городская специализированная похоронная служба" кладбища г. Ульяновска.

Частью 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции установлен запрет на совмещение функций федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, иных органов власти, органов местного самоуправления и функций хозяйствующих субъектов, за исключением случаев, установленных федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, а также наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами указанных органов, в том числе функциями и правами органов государственного контроля и надзора, если иное не установлено Федеральным законом "О государственной корпорации по атомной энергии "Росатом".

Статьей 25 Федерального закона от 12 января 1996 года N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле" (далее - Закон о погребении) предусмотрено, что организация похоронного дела осуществляется органами местного самоуправления. Погребение умершего и оказание услуг по погребению осуществляются специализированными службами по вопросам похоронного дела, создаваемыми органами местного самоуправления.

В соответствии со ст.17 Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления поселений, муниципальных районов и городских округов могут создавать муниципальные предприятия и учреждения. Данным Федеральным законом организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения отнесены к вопросам местного значения городского округа.

Согласно п.14 ст.37 Устава города Ульяновска, утвержденного решением Ульяновской Городской Думы от 14 декабря 2005 года N 202, (действовавшему на дату создания учреждения), к полномочиям администрации города Ульяновска (мэрии города) относится организация похоронного дела, ритуальных услуг, строительство, реконструкция и содержание мест захоронения.

Руководствуясь вышеуказанными положениями федеральных законов, комитет в целях решения вопросов местного значения (организации ритуальных услуг и содержания мест захоронения) учредил специализированное учреждение в организационно-правовой форме "муниципальное автономное учреждение" - МАУ "Городская специализированная похоронная служба".

Согласно ст.2 Федерального закона от 03 ноября 2006 года N 174-ФЗ "Об автономных учреждениях" автономным учреждением признается некоммерческая организация, созданная муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах.

В силу требований ст.15 Закона о защите конкуренции органам местного самоуправления запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев осуществления таких действий.

Частью 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции запрещено совмещение функций органов местного самоуправления и функций хозяйствующих субъектов.

Уставом МАУ "Городская специализированная похоронная служба" предусмотрено, что МАУ "Городская специализированная похоронная служба" является некоммерческой организацией и создано в целях реализации предусмотренных законодательством РФ полномочиями по осуществлению погребения умерших в соответствии с Законом о погребении и содержанию мест погребений. Предметом и основными целями деятельности автономного учреждения является осуществление полномочий органов городского самоуправления по вопросам похоронного дела, комплексное удовлетворение общественных потребностей населения в ритуальных услугах, создание и содержание мест погребения, определения порядка их деятельности (п. 2.2 устава).

Согласно уставу автономное учреждение осуществляет следующие виды деятельности: содержание мест захоронения, определение, инвентаризация и учет мест захоронений на кладбищах; прием заказов и заключение договоров на организацию похорон; рытью могил, захоронение и перезахоронение: оказание сервисных услуг при погребении; транспортировка тел умерших; организация похоронных ломов; эксплуатация холодильных камер для предпохоронного сохранения тел умерших; услуги по организации и проведению похорон; снятие и установка надгробных сооружений; изготовление и реставрация памятников и др. надгробных сооружений, их реализация: изготовление гробов, в т.ч. цинковых и их реализация; изготовление ритуальных изделий из металла, из дерева и их реализация; изготовление искусственных цветов, венков и других ритуальных аксессуаров, их реализация; изготовление швейных ритуальных принадлежностей и их реализация: реализация ритуальных товаров и принадлежностей; оказание услуг по проведению поминальных ритуалов; оказание услуг по бальзамированию и посмертному макияжу: заключение прижизненного договора на оказание ритуальных услуг; оказание автотранспортных услуг населению и организациям; организация торговли продовольственными и промышленными товарами: торгово-закупочная деятельность (оптово розничная торговля): услуги по уходу за могилами и земельными участками, выделенными под создание семейного захоронения.

Автономное учреждение по своему усмотрению вправе выполнять работы, оказывать услуги, относящиеся в его основной деятельности, для граждан и юридических лиц за плату и на одинаковых при оказании однородных услуг условиях в порядке, установленном федеральными законами (п. 2.6 устава).

Доходы автономного учреждения поступают в его самостоятельное распоряжение и используются им для достижения целей, ради которых оно создано, если иное не предусмотрено законом (п. 1.13 устава).

Исходя из п.5 ст.4 Закона о защите конкуренции хозяйствующим субъектом является индивидуальный предприниматель, коммерческая организация, а также некоммерческая организация, осуществляющая деятельность, приносящую ей доход.

Согласно п.2, 4, 5 приказа Минфина РФ от 06 мая 1999 года N 32н "Об утверждении Положения по бухгалтерскому учету "Доходы организации" ПБУ 9/99" доходами организации признается увеличение экономических выгод в результате поступления активов (денежных средств, иного имущества) и (или) погашения обязательств, приводящее к увеличению капитала этой организации, за исключением вкладов участников (собственников имущества). Доходы организации в зависимости от их характера, условия получения и направление деятельности организации подразделяются на доходы от обычных видов деятельности и прочие доходы (п. 4). Доходами от обычных видов деятельности является выручка от продажи продукции и товаров, поступления, связанные с выполнением работ, оказанием услуг (п.5).

С учетом изложенного автономное учреждение является хозяйствующим субъектом.

Подтверждением данного обстоятельства являются также представленная МАУ "Городская специализированная похоронная служба г.Ульяновска" информация об объемах оказанных услуг за 2010 год по видам деятельности, установленным уставом учреждения, по состоянию на 31 мая 2010 года, бухгалтерский баланс на 31 марта 2010 года, отчет о прибылях и убытках за кв. 2010 года.

МАУ "Городская специализированная похоронная служба г.Ульяновска" представило соглашение N 0035 о порядке и условиях предоставления субсидии от 29 апреля 2010 года, заключенное между ним и комитетом дорожного хозяйства, благоустройства транспорта мэрии г.Ульяновска. Согласно соглашению МАУ "Городская специализированная похоронная служба г.Ульяновска" предоставляются субсидии из средств местного бюджета в 2010 году и плановом периоде 2011 и 2012 гг на возмещение нормативных затрат на оказание услуг физическим и юридическим лицам, связанных с выполнением муниципального задания: выделение и регистрация земельных участков под захоронение (оформление заказов на захоронение, отведение земельного участка, регистрация захоронений), уборка территории кладбищ в зимнее и летнее время.

Согласно письменным пояснениям мэрии г.Ульяновска оформление заказов на захоронение, отвод земельных участков под захоронение, контроль за соблюдением порядка захоронений на кладбище, регистрация захоронений, ведении книги учета захоронений, контроль за соблюдением порядка изготовления и установка надмогильных сооружений, контроль за состоянием могил на кладбище, контроль за работой кладбища относится к уставной деятельности МАУдения "Городская специализированная похоронная служба г.Ульяновска", которое действует в соответствии с Правилами, утвержденными постановлением мэра г.Ульяновска N 2222 от 31 июля 2000 года.

В силу ст.25 Закона о погребении организация похоронного дела осуществляется органами местного самоуправления. Погребение и оказание услуг по погребению возложено на специализированные службы по вопросам похоронного дела, создаваемые органами местного самоуправления.

Системный анализ норм Закона о погребении свидетельствует о том, что, устанавливая гарантии, связанные с погребением умерших, в частности возлагая обязанность по осуществлению погребения умерших на специализированные службы, Закон о погребении не исключает возможности выполнения данной деятельности другими коммерческими организациями, право оказывать услуги по погребению имеют не только организации, имеющие статус специализированной службы по вопросам похоронного дела.

Как установлено Законом о погребении, общественные кладбища находятся в ведении органов местного самоуправления; порядок их деятельности определяется органами местного самоуправления (статья 18 Закона). Возможность передачи общественных кладбищ в ведение какого-либо хозяйствующего субъекта, в том числе и обладающего статусом специализированной службы, законом не предусмотрена.

Данный вывод содержится в постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 23 сентября 2008 года N 12027/07.

Исходя из изложенного, действия комитета по управлению городским имуществом по наделению полномочиями органов местного самоуправления по вопросам похоронного дела, осуществлению функций по отведению земельных участков и контролю за порядком захоронений, инвентаризации захоронений, ведению книг регистрации захоронений МАУ "Городская специализированная похоронная служба г.Ульяновска" создают преимущественные условия для деятельности автономного учреждения как хозяйствующего субъекта по отношению к другим хозяйствующим субъектам, осуществляющим свою деятельность на том же рынке услуг.

В данном случае, утвердив устав учреждения, комитет по управлению городским имуществом мэрии г.Ульяновска передал МАУ "Городская специализированная похоронная служба г.Ульяновска" полномочия органов городского самоуправления по вопросам похоронного дела (п.2.3 устава), то есть фактически предоставил право на осуществление разрешительно-согласовательной функции, что свидетельствует о наделении учреждения властно-распорядительными функциями.

По своей организационно-правовой формой МАУ "Городская специализированная похоронная служба г.Ульяновска" не является органом местного самоуправления, а городская специализированная похоронная служба не может быть наделена функциями и правами органов местного самоуправления.

При таких обстоятельствах суд первой инстанции сделал обоснованный вывод о наличии в действиях комитета нарушения ст.15 Федерального закона N 135-ФЗ, выразившегося в передаче администрацией г.Ульяновска МАУ "Городская специализированная похоронная служба г.Ульяновска" обязанностей по содержанию кладбищ и организации похоронного обслуживания и наделении предприятия функциями и правами органов местного самоуправления, что создало преимущественные условия для деятельности предприятия как хозяйствующего субъекта по отношению к другим хозяйствующим субъектам, осуществляющим свою деятельность на том же рынке услуг.

Возможность выдачи антимонопольным органом предписаний органам местного самоуправления регламентируется пунктом 3 части 1 статьи 23 Закона о защите конкуренции, согласно которому антимонопольный орган выдает органам местного самоуправления обязательные для исполнения предписания: об отмене или изменении актов, нарушающих антимонопольное законодательство; о прекращении или об изменении соглашений, нарушающих антимонопольное законодательство; о прекращении иных нарушений антимонопольного законодательства; о совершении действий, направленных на обеспечение конкуренции.

Согласно предписанию N 20 от 14 июля 2010 года комитету по управлению городским имуществом и земельными ресурсами мэрии города Ульяновска предписано изъять из оперативного управления МАУ "Городская специализированная похоронная служба" кладбища г.Ульяновска.

Комитет по управлению городским имуществом и земельными ресурсами мэрии города Ульяновска по своему положению является органом, который ведает имуществом города Ульяновска и вправе изымать имущество из оперативного управления в установленном порядке.

На дату вынесения предписания N 20 от 14 июля 2010 года в Единый государственный реестр юридических лиц иного учредителя МАУ "Городская специализированная похоронная служба г.Ульяновска", кроме комитета по управлению городским имуществом и земельными ресурсами мэрии города Ульяновска, не было.

Тот факт, что с 16 июля 2010 года комитет по управлению городским имуществом и земельными ресурсами мэрии города Ульяновска не является учредителем МАУ "Городская специализированная похоронная служба г.Ульяновска", суд первой инстанции обоснованно не принял во внимание, поскольку данное обстоятельство не влияет на оценку законности оспариваемого предписания.

С учетом изложенного суд первой инстанции правомерно отказал в удовлетворении заявленных комитетом требований, признав оспариваемые решение и предписание антимонопольного органа соответствующими закону.

Доводы апелляционной жалобы о том, что в рассматриваемом случае властные функции органа местного самоуправления сохранены за органом местного самоуправления, а МАУ "Городская специализированная похоронная служба г.Ульяновска" переданы функции технического характера, которые органы местного самоуправления самостоятельно осуществлять не обязаны, не принимаются, поскольку опровергаются материалами дела. Как видно из материалов дела, указанному учреждению передано осуществление не только функций технического характера, но и предоставлены правомочия на выполнение разрешительно-согласовательной деятельности, что указывает на наделение МАУ "Городская специализированная похоронная служба г.Ульяновска" властно- распорядительными функциями, в том числе: отвод земельных участков под захоронение, контроль за соблюдением порядка захоронений на кладбище, регистрация захоронений, ведение книги учета захоронений.

Ссылка в апелляционной жалобе на непроведение исследования рынка ритуальных услуг в целях установления создания преимущественных условий для МАУ "Городская специализированная похоронная служба г.Ульяновска" перед другими хозяйствующими субъектами несостоятельна. Совмещение властно-распорядительных полномочий в сфере похоронного дела с осуществлением хозяйственной деятельности в этой же области создает преимущества для такого субъекта перед другими конкурентами. Для такого вывода проведение анализа и оценки состояния конкурентной среды на товарном рынке не требуется. Порядок проведения анализа и оценки состояния конкурентной среды на товарном рынке, утвержденный приказом ФАС России от 25 апреля 2006 года N 108, не предполагает проведение анализа состояния конкурентном среды по признакам нарушения статьи 15 Закона о защите конкуренции.-

Недопустимость передачи городских кладбищ в оперативное управление МАУ "Городская специализированная похоронная служба г.Ульяновска" вытекает из законодательства о погребении, которое предусматривает, что общественные кладбища находятся в ведении органом местного самоуправления. При этом возможность их передачи в ведение какого-либо хозяйствующего субъекта, в том числе специализированной службы, законом не предусмотрена.

Доводы, приведенные в апелляционной жалобе, являлись предметом рассмотрения в суде первой инстанции, им дана правильная оценка судом первой инстанции. Указанные доводы не опровергают обстоятельств, установленных судом первой инстанции при рассмотрении дела, и не могут поставить под сомнение правильность применения судом первой инстанции норм материального и процессуального права.

На основании изложенного решение суда от 11 ноября 2010 года следует оставить без изменения, а апелляционную жалобу заявителя - без удовлетворения.

Судебные расходы по уплате государственной пошлины за подачу апелляционной жалобы согласно статье 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации относятся на заявителя от 06 октября 2003 года, однако взысканию не подлежат в связи с освобождением государственных органов от её уплаты на основании подпункта 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации (введен Федеральным законом от 25 декабря 2008 года N 281-ФЗ).

Руководствуясь статьями 269-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Ульяновской области от 11 ноября 2010 года по делу N А72-6427/2010 оставить без изменения, апелляционную жалобу комитета по управлению городским имуществом и земельными ресурсами мэрии города Ульяновска - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в двухмесячный срок в Федеральный арбитражный суд Поволжского округа.

Председательствующий

Е.Г. Филиппова

Судьи

Е.Г. Попова И.С. Драгоценнова