Заключение на проект федерального закона N 343698-4 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях сохранения народонаселения Российской Федерации"

Заключение Правового управления Аппарата Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 12 декабря 2006 г. N вн. 2.2-1/4417
по проекту федерального закона N 343698-4 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях сохранения народонаселения Российской Федерации", внесенному депутатами Государственной Думы С.Ю. Глазьевым, А.М. Бабаковым, И.Н. Харченко и другими
(первое чтение)

1. Предлагаемые законопроектом (пункты 1, 2 и 4 статьи 1) изменения в Федеральный закон от 19 мая 1995 года N 81-ФЗ "О государственных пособиях гражданам, имеющим детей" направлены на изъятие из полномочий ведения субъекта Российской Федерации решения вопроса социальной поддержки семей, имеющих детей, поскольку установление размера ежемесячного пособия на ребенка, порядка его назначения и выплаты предлагается отнести к полномочиям Российской Федерации.

Однако данные изменения в указанный Федеральный закон должны осуществляться с одновременным внесением соответствующих изменений в подпункт 24 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", в котором вопрос социальной поддержки семей, имеющих детей, отнесен к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации, осуществляемым этими органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации. В соответствии с пунктом 4 статьи 26.3 названного Федерального закона перечень полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемых за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации, не может быть изменен иначе как путем внесения изменений в пункт 2 статьи 26.3.

Законопроектом (пункт 3 статьи 1) предлагается увеличить размер ежемесячного пособия на период отпуска по уходу за ребенком и установить его в размере 4500 рублей в месяц. Однако следует учитывать, что Федеральным законом "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части государственной поддержки граждан, имеющих детей" вместо указанного вида государственного пособия с 1 января 2007 года введен новый вид государственного пособия - пособие по уходу за ребенком, размер которого для лиц, находящихся в отпуске по уходу за ребенком до достижения им возраста полутора лет, будет зависеть от среднего заработка, а не выплачивать в твердой сумме, как это предусматривается в законопроекте.

2. Статью 2 законопроекта необходимо скорректировать с проектом федерального закона N 349449-4 "О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей" (далее - законопроект N 349449-4).

Второе предложение статьи 2 законопроекта в отношении лиц, имеющих право на получение государственного сертификата на материнский (семейный) капитал, необходимо согласовать с частями 1 и 2 статьи 3 и частью 1 статьи 5 законопроекта N 349449-4. Предусмотренное указанной статьей законопроекта положение об использовании сертификата с момента рождения ребенка не согласуется со статьями 2 и 7 законопроекта N 349449-4, согласно которым, во-первых, государственный сертификат на материнский (семейный) капитал является только документом, подтверждающим право на дополнительные меры государственной поддержки (абзац 4 статьи 2 законопроекта N 349449-4), и не может быть использован в качестве, например, оплаты при приобретении жилья; во-вторых, распоряжение материнским (семейным) капиталом осуществляется лицами, получившими этот сертификат, не ранее чем по истечении трех лет со дня рождения (усыновления) второго (третьего или последующего) ребенка (часть 1 статьи 7 законопроекта N 349499-4), а не с момента рождения ребенка, как это указано в статье 2 законопроекта. Кроме того, использование материнского (семейного) капитала в качестве оплаты медицинских услуг для ребенка и матери, а также образовательных услуг для матери проектом федерального закона не предусматривается.

Слова "государственный материнский сертификат" следует заменить словами "государственный сертификат на материнский (семейный) капитал", что будет соответствовать терминологии вышеназванного законопроекта N 349449-4.

3. Статьей 1 законопроекта предлагается осуществлять выплату ежемесячного пособия на ребенка в размере прожиточного минимума за счет средств Фонда социального страхования Российской Федерации, а также увеличить размер ежемесячного пособия на период отпуска по уходу за ребенком до достижения им возраста полутора лет.

Выплата ежемесячного пособия на ребенка, за исключением случая, предусмотренного абзацем третьим статьи 4 Федерального закона от 19.05.1995 N 81-ФЗ "О государственных пособиях гражданам, имеющим детей", осуществляется за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации в размере и порядке, установленном законами и иными нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации.

В соответствии со статьей 2 проекта федерального закона N 335240-4 "О бюджете Фонда социального страхования Российской Федерации на 2007 год" доходы бюджета Фонда на 2007 год формируются за счет налогов, страховых взносов и иных поступлений, к которым, в том числе, относятся средства федерального бюджета, передаваемые бюджету Фонда социального страхования на цели, определенные названным законопроектом.

Принимая во внимание отсутствие в законопроекте указаний, за счет каких именно средств Фонда социального страхования будет осуществляться финансирование выплаты ежемесячного пособия на ребенка, а также то, что статья 8 законопроекта предполагает вступление его в силу с 1 января 2007 года, можно ожидать, что изменение источника финансирования выплаты указанного государственного пособия приведет к необходимости выделения для этих целей в 2007 году средств как из федерального бюджета, так и из бюджета Фонда социального страхования.

Выплата ежемесячного пособия на период отпуска по уходу за ребенком до достижения им возраста полутора лет согласно статье 4 Федерального закона от 19.05.1995 N 81-ФЗ финансируется как из средств Фонда социального страхования, так и из средств федерального бюджета.

Статьей 9 законопроекта N 335240-4 "О бюджете Фонда социального страхования Российской Федерации на 2007 год" определен круг лиц, которым в 2007 году Фонд осуществляет финансирование расходов на выплату ежемесячного пособия по уходу за ребенком до достижения им возраста полутора лет в пределах средств, предусмотренных Федеральным законом "О федеральном бюджете на 2007 год" и перечисленных в Фонд.

Таким образом, увеличение размера названного государственного пособия также повлечет за собой увеличение размеров средств, выделяемых на эти цели в 2007 году как из федерального бюджета, так и из бюджета Фонда социального страхования.

В связи с вышеизложенным, следует учитывать положения пункта 3 статьи 83 Бюджетного кодекса Российской Федерации, согласно которому финансирование новых видов расходов бюджетов или увеличение финансирования существующих видов расходов бюджетов может осуществляться только с начала очередного финансового года при условии их включения в закон (решение) о бюджете, либо в текущем году после внесения соответствующих изменений в закон (решение) о бюджете при наличии соответствующих источников дополнительных поступлений в бюджет и (или) при сокращении расходов по отдельным статьям бюджета.

Вместе с тем, следует отметить, что в случае внесения, предусмотренных рассматриваемым законопроектом, изменений в статью 4 Федерального закона от 19.05.1995 N 81-ФЗ, данная статья будет содержать внутреннее противоречие, выражающееся в том, что абзацем вторым и пятым статьи 4 одновременно в качестве источников финансирования выплаты ежемесячного пособия на ребенка указаны средства Фонда социального страхования и средства бюджетов субъектов Российской Федерации без уточнения, в каких случаях и каким категориям получателей выплачивается данный вид государственного пособия.

Статьей 3 законопроекта предлагается дополнить Федеральный закон от 26.12.2005 N 189-ФЗ "О федеральном бюджете на 2006 год" новой статьей 124.1 о направлении доходов, поступающих в федеральный бюджет в 2006 году сверх утвержденной суммы расходов, на финансирование расходов, предусмотренных статьями 1 и 2 названного законопроекта.

Следует отметить, что положения статьи 124.1 противоречат пункту 1 статьи 83 Бюджетного кодекса Российской Федерации, в соответствии с которым в случае принятия федерального закона либо другого правового акта, предусматривающего увеличение финансирования по существующим видам расходов или введение новых видов расходов бюджетов, которые до принятия законодательного акта не финансировались ни одним бюджетом, указанный правовой акт должен содержать нормы, определяющие источники и порядок финансирования новых видов расходов бюджетов, в том числе в случае необходимости передачу финансовых ресурсов на новые виды расходов в бюджеты других уровней.

Согласно пункту 1 статьи 96.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации целью создания Стабилизационного фонда Российской Федерации является обеспечение сбалансированности федерального бюджета при условии снижения цены на нефть ниже базовой. Таким образом, предусмотренное статьей 6 законопроекта исключение нормы о снижении цены на нефть ниже базовой означает изменение целей создания Стабилизационного фонда, а также противоречит положениям статьи 96.3 Бюджетного кодекса Российской Федерации об использования средств Стабилизационного фонда.

Статьей 28 Закона Российской Федерации от 10.07.1992 N 3266-1 "Об образовании" определено, что финансирование федеральных государственных образовательных учреждений, установление федеральных нормативов финансирования образования обучающихся, воспитанников федеральных государственных образовательных учреждений, социальная поддержка различных категорий обучающихся, воспитанников и педагогических работников федеральных государственных образовательных учреждений, а также установление видов и норм материального обеспечения указанных воспитанников и педагогических работников относится к компетенции Российской Федерации в области образования и, следовательно, финансируется за счет средств федерального бюджета на основе федеральных нормативов.

В соответствии с пунктом 3 статьи 12 Закона Российской Федерации "Об образовании" образовательные учреждения могут быть государственными, муниципальными и частными. При этом, к государственным образовательным учреждениям, помимо вышеназванных федеральных, относятся также государственные образовательные учреждения, находящиеся в ведении субъекта Российской Федерации.

Статьей 6 рассматриваемого законопроекта предлагается отнести к компетенции Российской Федерации в области образования установление вместо предусмотренных Законом Российской Федерации "Об образовании" федеральных нормативов финансирования образования, единых государственных нормативов и осуществление на их основе финансирования государственных и муниципальных образовательных учреждений, а также оказание социальной поддержки обучающимся, воспитанникам и педагогическим работникам также государственных и муниципальных образовательных учреждений.

Таким образом, внесение указанных изменений предполагает предоставление физическим лицам дополнительных гарантий за счет средств федерального бюджета и изменение финансовых обязательств государства, что повлечет за собой расходы федерального бюджета в 2007 году.

Изменения, вносимые в соответствии со статьей 7 законопроекта в ряд статей федерального закона от 22.08.2004 N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" также предусматривают предоставление физическим лицам дополнительных гарантий за счет средств федерального бюджета и изменение финансовых обязательств государства.

4. Статьей 2 законопроекта предлагается ввести в обращение новый вид ценных бумаг - именную не обращаемую ценную бумагу - государственный материнский сертификат номинальной стоимостью 250 тысяч рублей. В этой связи следует отметить, что согласно статье 143 Гражданского кодекса Российской Федерации к ценным бумагам относятся государственная облигация, облигация, вексель, чек, депозитный и сберегательный сертификаты, банковская сберегательная книжка на предъявителя, коносамент, акция, приватизационные ценные бумаги и другие документы, которые законами о ценных бумагах или в установленном ими порядке отнесены к числу ценных бумаг. Однако рассматриваемый законопроект не относится к числу законов о ценных бумагах и по этой причине не может включать положения, подобные положениям статьи 2.

Согласно абзацу третьему части 2 статьи 133 Трудового кодекса Российской Федерации (далее - ТК РФ) минимальный размер оплаты труда обеспечивается организациями, финансируемыми из бюджетов субъектов Российской Федерации, за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации. Пунктом 1 статьи 5 проекта указанный абзац (по тексту законопроекта - абзац четвертый статьи 133) предлагается изложить в новой редакции, согласно которой минимальный размер оплаты труда в государственных и муниципальных учреждениях будет обеспечиваться за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов. В этой связи следует иметь в виду, что под организациями в названной статье могут пониматься не только учреждения, но и унитарные предприятия, и в случае принятия предлагаемой редакции источник обеспечения минимального размера оплаты труда последними будет неясен. Кроме того, в абзацах втором и четвертом части 2 статьи 133 ТК РФ также говорится об организациях, которые обеспечивают минимальный размер оплаты труда за счет средств федерального бюджета и местных бюджетов, однако проектом указанные абзацы не изменяются, что порождает внутреннюю несогласованность.

5. В пункте 2 статьи 5 проекта неясно, с какой целью часть 4 статьи 143 ТК РФ, определяющая понятие "тарифный разряд", излагается в новой редакции, определяющей порядок установления тарифной системы оплаты труда работников государственных и муниципальных учреждений. Полагаем, что порядок установления тарифной системы оплаты для указанной категории лиц можно было определить путем дополнения данной статьи новой частью.

6. Статьей 7 законопроекта предлагается признать утратившими силу отдельные статьи Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 22.08.2004 года N 122-ФЗ). Таким образом, законопроектом предполагается восстановить прежние редакции законодательных актов Российской Федерации, действовавшие до 1 января 2005 года. Однако признаваемые утратившими силу изменения, внесенные Федеральным законом от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ, уже вступили в силу, поэтому предложенные изменения в виде утраты силы отдельных положений не позволяют достичь заявленной цели законопроекта о возвращении прежнего порядка правового регулирования, действовавшего до указанной даты.

Так, пунктом 6 статьи 7 законопроекта предлагается признать утратившей силу статью 123 Федерального закона от 22.08.2004 года N 122-ФЗ.

Статья 123 была посвящена внесению изменений в Федеральный закон от 24 июня 1999 года N 120-ФЗ "Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних". В частности, был изменен порядок образования комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав путем исключения из ряда статей указанного Федерального закона применительно к комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав слов "образованной органом местного самоуправления" (статьи 11, 15, 18, 26 - 28, 31 и 31.2). Это было связано с тем, что порядок образования этих комиссий и осуществления ими отдельных государственных полномочий относится к совместной компетенции Российской Федерации и ее субъектов; создание комиссий и организация их деятельности является полномочием органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (см. соответственно часть вторую статьи 11 Федерального закона "Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних", подпункт 24.1 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации").

Часть изменений касалась исключения положений о бесплатном предоставлении (или изменения порядка предоставления) несовершеннолетним, находящимся в учреждениях системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, питания, одежды, обуви, других предметов вещевого довольствия (пункт 1 статьи 123), социальных услуг учреждениями социального обслуживания (пункт 4 статьи 123), социальных, правовых и иных услуг учреждениями органов по делам молодежи (пункт 6 статьи 123).

В связи с изложенным, а также принимая во внимание порядок вступления в силу статьи 7 данного федерального закона с 1 января 2007 года, предложение о признании утратившей силу статьи 123 Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ и возвращении текста закона о безнадзорности несовершеннолетних к редакции, существовавшей до принятия Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ, не соответствует положениям федеральных законов "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Замечания юридико-технического характера переданы в Комитет в рабочем порядке.

Заместитель начальника управления

М.В. Деменков