Заключение на проект федерального закона N 384664-4 "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации" (в части совершенствования механизмов разрешения корпоративных конфликтов) (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по собственности от 22 марта 2007 г. N 3.9-91/2
по проекту федерального закона N 384664-4 "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации (в части совершенствования механизмов разрешения корпоративных конфликтов)", внесенному Правительством Российской Федерации (первое чтение)

Досье на проект федерального закона

Комитет Государственной Думы по собственности рассмотрел указанный проект федерального закона и по его существу отмечает следующее.

Действующее в настоящее время законодательство позволяет оставляет возможность недобросовестным субъектам предпринимательской деятельности внешне законными или полукриминальными средствами осуществлять так называемые корпоративные захваты. По экспертным оценкам объем спорных активов в 2005 году составил около 200 миллиардов рублей, а это фактически стоимость захваченных, и захватываемых предприятий.

Продолжающиеся незаконные захваты предприятий дестабилизируют работу как самих таких предприятий, так и работу целых отраслей народного хозяйства России, отрицательно влияют на стабильность имущественного оборота в целом и снижают инвестиционную привлекательность российской экономики.

Правоприменительная практика обнаружила необходимость осуществления ряда законодательных мер, направленных на противодействие корпоративным захватам, снижение количества корпоративных конфликтов, защиту прав и законных интересов акционеров и инвесторов.

В этих условиях объективно существует потребность существенного совершенствования законодательства с целью предотвращения корпоративных конфликтов и противодействия так называемым "недружественным поглощениям".

С этой целью законопроект предусматривает внесение в ряд законов комплекс взаимоувязанных поправок. Указанные изменения затрагивают Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации, Налоговый кодекс Российской Федерации, Трудовой кодекс Российской Федерации, в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, в Федеральный закон "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей", в Федеральный закон "Об акционерных обществах", в Федеральный закон "Об обществах с ограниченной ответственностью", в Федеральный закон "О производственных кооперативах", в Федеральный закон "О сельскохозяйственной кооперации", в Федеральный закон "О рынке ценных бумаг" и в Федеральный закон "О защите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг".

Такие изменения направлены на совершенствование действующего процессуального законодательства, а также законодательства, регулирующего правовое положение хозяйственных товариществ и обществ, в части урегулирования так называемых "корпоративных споров". Основными идеями законопроекта являются обеспечение непротиворечивости судебных актов, принимаемых при рассмотрении корпоративных споров; предоставление лицам, участвующим в "корпоративном споре", права и законные интересы которых могут быть нарушены, широких возможностей вступления в дело и получение информации, повышение уровня реальной доступности правосудия по корпоративным спорам.

Законопроект вносит существенные изменения в Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации (АПК РФ). В частности, предлагается установить исключительную подсудность всех дел по спорам акционеров или участников, связанным с деятельностью хозяйственных товариществ и обществ, включая дела по искам к держателям реестров (регистраторам) акционерных обществ. Все подобные споры должны рассматриваться арбитражным судом по месту нахождения соответствующего юридического лица.

Законопроект устанавливает правила обязательного соединения в одно производство тесно связанных между собой требований, вытекающих из корпоративных отношений, а также ряда иных механизмов, направленных на стечение дел, вытекающих из одного "корпоративного спора", к юрисдикции арбитражного суда по месту нахождения юридического лица.

Предусматривается обязательное оперативное извещение юридического лица, в отношении которого возник "корпоративный спор", обо всех существенных фактах судебного производства (принятие иска к производству, принятие судебного акта и т.д.). В свою очередь такие юридические лица будут обязаны обеспечить своим акционерам (участникам, членам) доступ к указанной информации по судебному делу.

Законопроектом предлагается установить специальный порядок обжалования определений, принимаемых арбитражным судом в ходе рассмотрения дела по "корпоративному спору": сокращенный срок обжалования; в вышестоящие инстанции направляется лишь часть материалов дела, непосредственно относящихся к обжалуемому определению.

Законопроектом предлагается ввести нормы о сокращенных сроках исковой давности по искам о признании недействительными актов государственной регистрации юридических лиц, в том числе при их реорганизации, или внесения изменений в учредительные документы.

Комитет в целом поддерживает концепцию законопроекта. Вместе с тем, по мнению Комитета, отдельные положения законопроекта требуют определенной доработки.

1. Статья 1 законопроекта предусматривает внесение существенных изменений в Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации. Отдельные положения статьи требуют доработки с целью устранения внутренних противоречий, неоднозначного толкования и приведения в соответствие с правоприменительной практикой:

1) Пункт 25 статьи 1 законопроекта (новая глава 28.1 АПК РФ) требует дополнения специальной статье, посвященной процессуальным особенностям рассмотрения дел по так называемым косвенным искам, в частности, следует определить процессуальный статус заявителей по такого рода искам, соотношение со статусом юридического лица, в интересах которого предъявлен косвенный иск;

2) Предлагаемая законопроектом новая статья 225.3 АПК РФ, посвященная обеспечительным мерам, требует дополнения нормами, устанавливающими минимальные уровни встречного обеспечения по искам неимущественного характера, широко распространенным в корпоративным спорам, в частности, по искам о признании недействительными решений органов управления юридического лица, сделок юридического лица и т.п., отнесение данного вопроса к дискретному усмотрению суда, рассматривающего соответствующее дело без минимально очерченных в законе порогов представляется недопустимым;

3) По мнению Комитета, требует дополнительного обсуждения и обоснования предложение о том, чтобы иски и заявления по корпоративному спору, связанному с признанием недействительным выпуска эмиссионных ценных бумаг, в том числе с признанием недействительными актов государственных органов о государственной регистрации выпуска эмиссионных ценных бумаг и отчета об итогах выпуска ценных бумаг (новая часть 4.1 статьи 38 АПК РФ), принимались и рассматривались по месту нахождения соответствующего регистрирующего органа. Здесь следует иметь в виду, что не в полной мере может заработать заложенный законопроектом механизм централизации рассмотрения корпоративных споров, что может привести к противоречивым судебным решениям.

2. По всему тексту законопроекта в его материально-правовой части требует доработки нормы, посвященные сокращенным срокам исковой давности для обжалования решений органов управления юридического лица, сделок, для которых установлен особый порядок (крупные и заинтересованные сделки хозяйственных обществ), выпуски ценных бумаг, ненормативные правовые акты государственных регистрирующих органов, принимаемые в связи с государственной регистрацией юридических лиц и выпусков ценных бумаг. Необходимо указать на невозможность восстановления подобных сроков по их истечении либо существенно сузить круг случаев, когда такое восстановление возможно, допустить возможность применения подобных сроков по инициативе суда, имея в виду, что общие положения Гражданского кодекса Российской Федерации допускают установление на уровне федерального закона для специальных сроков исковой давности, каковыми и являются указанные сроки, особых правил их исчисления, восстановления и запретов на восстановление, правил применения исковой давности не по заявлению стороны в споре (пункт 2 статьи 197, статьи 199, 205, 207 Гражданского кодекса Российской Федерации). Предлагаемое решение может быть компенсировано дополнением законопроекта в его процессуальной части специальными нормами, обязывающими суды рассматривать такого рода дела лишь по прошествии определенного периода времени после публикации информации о принятии искового заявления к производству, что сделает возможным для заинтересованных лиц присоединиться к корпоративному спору и эффективно защитить свои права в рамках сокращенного срока исковой давности.

3. Пункт 2 статьи 5 (новая статья 25.1 Федерального закона "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей") законопроекта, устанавливающая особенности признания недействительными отдельных решений регистрирующего органа, требует доработки.

Так, представляется целесообразным законодательно описать механизмы "исцеления" юридического лица, созданного с теми или иными нарушениями, если подобные нарушения обнаруживаются за рамками сроков на обжалование юридических фактов, лежащих в основании создания юридического лица. При этом следовало бы провести в жизнь принцип исключительности такого средства защиты, как принудительная ликвидация юридического лица, при создании которого были допущены те или иные формальные нарушения: указанное средство правовой защиты следует допускать лишь тогда, когда прочие средства правовой защиты оказываются неэффективными.

4. Пункт 1 статьи 6 законопроекта (новые абзацы второй и третий пункта 4 статьи 44 Федерального закона "Об акционерных обществах"), предусматривает солидарную ответственность юридического лица и регистратора за причиненные акционеру убытки, возникшие из невозможности осуществить права, закрепленные ценными бумагами, в связи с ненадлежащим исполнением порядка поддержания системы ведения и составления реестра акционеров, если не будет доказано, что надлежащее исполнение оказалось невозможным вследствие непреодолимой силы или умысла акционера.

Данное положение нуждается в уточнении, поскольку законопроект необоснованно ограничивает ответственность перед акционером за убытки, возникшие только из невозможности осуществить права, закрепленные ценными бумагами, в связи с ненадлежащим исполнением порядка поддержания системы ведения и составления реестра акционеров, т.е. отсутствует ответственность перед акционером за убытки, возникшие вследствие иных нарушений, например, в случае утраты прав на ценную бумагу. Также вызывает возражение-норма, содержащая в последнем абзаце пункта I статьи 6 законопроекта, поскольку возникающие в данном случае обязательства не относятся к обязательствам, вытекающим из причинения вреда.

5. Статья 10 законопроекта (новая редакция статьи 26 Федерального закона "О рынке ценных бумаг") разграничивает и более точно определяет основания признания выпуска ценных бумаг несостоявшимся или недействительным, а также основания приостановления эмиссии ценных бумаг. При этом отдельные положения новой редакции статьи 26 требуют уточнения и изменения:

1) Новая редакция статьи 26 исключает из законодательства о рынке ценных бумаг определение понятия "недобросовестная эмиссия ценных бумаг", порождая тем самым коллизию со статьей 15.17. "Недобросовестная эмиссия ценных бумаг" Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, которая устанавливает ответственность за недобросовестную эмиссию ценных бумаг, выражающуюся согласно действующему законодательству в нарушении установленной процедуры эмиссии, а также со статьей 51 Федерального закона "О рынке ценных бумаг", в которой используется указанное понятие.

Необходимо указанные нормы привести в соответствие с новой редакцией статьи 26.

2) Пункт 3 новой редакции статьи 26 расширяет круг лиц, по искам которых выпуск ценных бумаг может быть по решению суда признан недействительным, добавляя в него "участника (акционера) эмитента и владельцев ценных бумаг того же вида (категории, типа) одного эмитента, что и размещаемые ценные бумаги".

При этом пунктом 5 статьи 51 Федерального закона "О рынке ценных бумаг" уже установлено, что "Выпуск ценных бумаг может быть признан недействительным по иску федерального органа исполнительной власти по рынку ценных бумаг, региональных отделений федерального органа исполнительной власти по рынку ценных бумаг, государственного регистрирующего органа, органа государственной налоговой службы, прокурора, а также по искам иных государственных органов, осуществляющих полномочия в сфере рынка ценных бумаг в соответствии с законодательством Российской Федерации.".

Таким образом, необходимо устранить противоречие между пунктом 3 новой редакции статьи 26 и пунктом 5 статьи 51 Федерального закона "О рынке ценных бумаг", установив единый круг лиц, имеющих право подавать соответствующие иски.

3) Пункт 6 новой редакции статьи 26 устанавливает, что "В случае выпуска (дополнительного выпуска) ценных бумаг свыше количества, предусмотренного решением о выпуске (дополнительном выпуске) ценных бумаг, эмитент обязан обеспечить выкуп и погашение ценных бумаг, размещенных свыше количества, пропорционально количеству имеющихся у владельцев ценных бумаг этого выпуска (дополнительного выпуска).". При этом в течение месяца указанные ценные бумаги должны быть выкуплены или погашены.

Согласно действующему законодательству указанные действия должны быть осуществлены в двухмесячный срок, что более разумно, поскольку эмитент "физически" не сможет осуществить выкуп и погашение в течение месяца с соблюдением всех необходимых процедур, включая проведение общего собрания.

4) Абзац второй действующей редакции статьи 26 Федерального закона "О рынке ценных бумаг" устанавливает, что "В случае обнаружения признаков недобросовестной эмиссии регистрирующим органом он обязан в течение семи дней сообщить об этом в федеральный орган исполнительной власти по рынку ценных бумаг (региональное отделение федерального органа исполнительной власти по рынку ценных бумаг).". Новая редакция статьи 26 такой обязанности не предусматривает.

6. Представляется целесообразным уточнить наименование законопроекта, заменив слово "механизмов" словом "порядка", что соответствует терминологии АПК РФ, совершенствованию которого посвящена значительная часть законопроекта.

7. Представляется недостаточно обоснованными положения статьи 3 законопроекта (изменения, вносимые в Трудовой кодекс РФ) в части отнесения к подведомственности арбитражных судов рассмотрение индивидуальных трудовых споров работников, входящих в контрольные органы (ревизионные комиссии) или осуществляющих функции ревизора, с организацией (работодателем), поскольку в общем случае статус указанных лиц (в отличие от руководителя или членов исполнительного органа) не зависит от того, состоят или не состоят они в трудовых отношениях, с организацией (работодателем). Следует также отметить, что в представленной редакции положения статьи 3 законопроекта не согласуются с положениями статьи 3 Федерального закона "О мировых судьях в Российской Федерации", в соответствии с которыми к компетенции мирового судьи относятся все дела, возникающие из трудовых отношений, за исключением дел о восстановлении на работе и дел о разрешении коллективных трудовых споров, подсудных федеральным районным судам общей юрисдикции (статьи 23 и 24 ГПК РФ). Указанные положения законопроекта нуждаются в дополнительной проработке.

8. Комитет также отмечает, что само по себе совершенствование процессуальных норм рассмотрения "корпоративных споров" хотя и приведет к их сокращению, однако не способно надлежащим образом решить проблему так называемых "недружественных поглощений". Анализ корпоративных захватов показывает, что в значительной части такие захваты связаны с несовершенством положений законодательства, регулирующих учет прав на корпоративные ценные бумаги.

По нашему мнению, данный законопроект было бы целесообразно дополнить положениями, уточняющими правовое регулирование учетной системы рынка ценных бумаг - регистраторов и депозитариев, поскольку несовершенство учетной системы негативным образом отражается на гарантиях прав собственности на акции, а через это - на общей эффективности всего корпоративного законодательства. В связи с этим было бы целесообразно четко определить понятие и правовой статус реестра владельцев именных ценных бумаг, включая правовые нормы, направленные на предотвращение споров по поводу удержания или истребования реестра как имущественного объекта; устранить возможности фиктивной утраты реестра и противоправного "восстановления" реестра, приводящего к нарушению прав владельцев ценных бумаг; разработать судебную процедуру (сходную с вызывным производством), которая бы позволяла восстанавливать права на ценные бумаги в тех случаях, когда утрата реестра произошла по объективным причинам.

Следовало бы законодательно закрепить способы защиты прав владельцев ценных бумаг, права на которые учитываются записью на счете, при несанкционированном списании ценных бумаг со счета; уточнить особенности правового положения добросовестного приобретателя ценных бумаг, в том числе определить возможность, условия и порядок истребования ценных бумаг в случае списания их помимо воли владельца.

Необходимо более четко определить характер и объем ответственности регистратора и эмитента перед зарегистрированными лицами за нарушение порядка ведения реестра, в том числе за несанкционированное списание ценных бумаг со счета; допустить возможность проверки регистратором полномочий лица, обращающегося с распоряжением о списании ценных бумаг; предусмотреть обязательное страхование профессиональной ответственности регистратора.

Должен быть решен вопрос о судьбе ценных бумаг, связь с владельцами которых в течение длительного времени утрачена эмитентом (регистратором, депозитарием), чтобы, максимально соблюдая права собственников, избежать также и ущемления интересов эмитента.

Представляется целесообразным также внести поправки в уголовно-процессуальное и административное законодательство, которые, обеспечивая эффективное уголовное преследование или административное разбирательство в связи с правонарушениями по поводу ценных бумаг, вместе с тем исключали бы возможность изъятия на длительное время оригинальных документов по учету прав на ценные бумаги, чтобы не препятствовать обороту последних. Для этих целей предлагается законодательно оформить создание специальных резервных копий, имеющих доказательственное значение, предусмотрев при этом нормы об ответственности регистраторов и депозитариев за нарушение правил, обеспечивающих достоверность таких копий и их сохранность.

9. Законопроект нуждается в юридико-технической и лингвистической доработке.

Учитывая изложенное, Комитет по собственности рекомендует Государственной Думе принять указанный законопроект в первом чтении при условии доработки законопроекта ко второму чтению с учетом изложенных замечаний.

Председатель Комитета

В.С. Плескачевский