Заключение на проект федерального закона N 390549-4 "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации" (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по бюджету и налогам от 5 марта 2007 г.
на проект федерального закона N 390549-4 "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и признании утратившими силу отдельных законодательных актов Российской Федерации"

Досье на проект федерального закона

Рассмотрев проект федерального закона N 390549-4 "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и признании утратившими силу отдельных законодательных актов Российской Федерации", Комитет Государственной Думы по бюджету и налогам отмечает.

В ходе подготовки законопроекта к рассмотрению в первом чтении в Комитет поступили отзывы от 28 регионов от исполнительных и законодательных органов власти субъектов Российской Федерации.

Указанный законопроект должен создать правовую основу для принципиально новой организации бюджетного процесса на всех его стадиях, повысить самостоятельность и ответственность всех уровней государственной власти, а также эффективность и прозрачность управления общественными финансами.

Основными новациями законопроекта являются:

- переход к среднесрочному планированию и формированию бюджетов бюджетной системы на трехлетний период;

- более тесная увязка бюджетного планирования с прогнозом социально-экономического развития, долгосрочными целевыми программами, исполнением публичных обязательств сектора государственного управления, выполнением государственных (муниципальных) заданий;

- упорядочение бюджетного процесса в части составления, рассмотрения, утверждения и исполнения показателей бюджетов бюджетной системы;

- уточнение и детализация полномочий участников бюджетного процесса;

- планирование бюджетных обязательств на основе разделения их на действующие и принимаемые обязательства;

- более тесная увязка бюджетной классификации и бюджетного процесса.

Принципиально позитивной новацией законопроекта является то, что весь процесс работы над бюджетом основан на новой методологии разработки, принятия и исполнения бюджета, предполагает переход к среднесрочному бюджетному планированию и к системе бюджетирования, ориентированного на результат (БОР).

Переход к среднесрочному финансовому планированию всех уровней бюджетной системы на практике означает, что федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов должны будут составляться и приниматься в режиме "скользящей трехлетки" с процедурой ежегодных изменений.

Что касается субъектов Федерации, то они получат возможность перейти к формированию финансовых планов на среднесрочную перспективу постепенно.

Смысл такого подхода, принятого сегодня в ряде стран мира, помимо того, что дает возможность планировать крупные проекты, выходящие за рамки года, состоит еще и в том, что планирование расходов должно происходить на основе разделения действующих и принимаемых обязательств.

В начале трехлетнего периода будет определяться расходная часть бюджетов исходя из принятых ранее обязательств.

По мере продвижения внутри трехлетнего цикла возникающий объем дополнительных средств может направляться на финансирование вновь принимаемых обязательств, регламентируемых законодательством или нормативными актами исполнительной власти.

С принятием технологии среднесрочного финансового планирования принципиально не должно возникать обязательств перед гражданами, которые бы федеральный бюджет, исходя из федерального законодательства, не исполнял. С этой целью из общего объема расходных обязательств выделена особая категория - публичные обязательства, подлежащие исполнению в силу закона или нормативного правового акта. В их составе особое место занимают публичные нормативные обязательства перед физическими лицами в законодательно или нормативно установленном размере.

Новацией законопроекта является положение, согласно которому в случае необходимости действие законодательных актов, не обеспеченных или не полностью обеспеченных источниками финансирования, должно приостанавливаться не законом о бюджете, а отдельными законодательными актами.

Комитет отмечает, наряду с наличием бесспорно положительных новаций законопроекта, необходимость уточнения ряда его положений в ходе рассмотрения.

1. Так, внесенный законопроект должен обеспечить завершение бюджетной реформы, истоки которой были обозначены в Концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004-2006 годах и Концепции повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в Российской Федерации в 2006-2008 годах.

Необходимо учитывать тот факт, что формирование и реализация этих концепций проходила на фоне проведения реформы федеративных отношений и местного самоуправления, системы социальной защиты населения, налоговой, пенсионной реформы, которые должны были стать основой реформирования бюджетного процесса.

Незавершенность в настоящее время этих реформ, безусловно, отразится на темпах внедрения новаций бюджетного процесса, обозначенных в законопроекте.

Необходимо учитывать, что с 1 января 2009 года в полной мере начнется реализация реформы местного самоуправления, в рамках которой все уровни муниципальных образований должны будут осуществлять управление муниципальными финансами в рамках Бюджетного кодекса (без учета переходных положений).

До настоящего времени таких предпосылок не создано ни бюджетным, ни налоговым законодательством.

Так, в основу формирования бюджетов всех уровней бюджетной системы заложены нормативы распределения доходов по уровням бюджетной системы, сложившиеся на начало 2007 года, а расходные полномочия - на начало 2005 года.

Нормативы распределения неналоговых доходов между уровнями бюджетной системы носят только уточняющий характер и, по существу, не изменяют их.

При этом, сохраняя распределение неналоговых доходов между уровнями бюджетной системы, законопроект не учитывает, например, изменения земельного законодательства в 2006 году в части передачи муниципальными районами полномочий по распоряжению земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, поселениям. Очевидно, что эти изменения требуют зачисления 50 процентов средств от продажи земельных участков, расположенных в границах поселений, в бюджеты муниципальных районов, а 50 процентов в бюджеты поселений, исключая бюджеты субъектов.

В целях стимулирования деятельности субъектов по исполнению переданного им полномочия по управлению лесами ряд законодательных органов субъектов высказывается о необходимости зачислений лесных податей в бюджет субъекта.

Обсуждая законы 95-ФЗ, 131-ФЗ и 122-ФЗ Государственная Дума рекомендовала Правительству провести мониторинг обеспечения расходных обязательств субъектов Российской Федерации и местных образований.

До настоящего времени не существует выверенного реестра расходных полномочий федерального бюджета, бюджетов субъектов, муниципальных образований.

Необходимо напомнить, что при внесении изменений в Бюджетный кодекс в августе 2004 года распределение доходов по уровням бюджетной системы было осуществлено с учетом передачи расходных полномочий с муниципального на федеральный и региональный уровни, начиная с 2006 года, в размере около 400 млрд. рублей.

При этом в 2004-2006 годах на муниципальный уровень были переданы дополнительные расходные полномочия без соответствующей корректировки распределения доходов по уровням бюджетной системы, методики формирования межбюджетных отношений. За этот период значительно возросла централизация средств на федеральном уровне и увеличился объем финансовой помощи регионам из федерального бюджета.

Одновременно были предоставлены льготы по земельному налогу, для федеральных и региональных государственных учреждений, что привело к сокращению доходной базы бюджетов муниципальных образований.

Необходимость уточнения распределения доходов по уровням бюджетной системы обусловлена еще и тем, что в конце 2006 года в связи с принятием Федерального закона N 258-ФЗ произошла передача дополнительных расходных полномочий бюджетам субъектов и местным бюджетам. Это - полномочия субъектов Российской Федерации по охране водных биологических ресурсов во внутренних водных объектах, осуществлению контроля качества образования, лицензированию и государственная аккредитация образовательных учреждений, надзору и контролю за соблюдением законодательства Российской Федерации в области образования, осуществлению контроля за соответствием качества оказываемой медицинской помощи, лицензированию медицинской деятельности организаций муниципальной и частной систем здравоохранения, фармацевтической деятельности, деятельности, связанной с оборотом наркотических средств и психотропных веществ, и другие.

Реализация переданных в рамках этого закона органам местного самоуправления полномочий по составлению протоколов и рассмотрению дел об административных правонарушениях вряд ли будет успешной в условиях зачисления 50 процентов штрафов за административные правонарушения в области налогов и сборов в федеральный бюджет.

Таким образом, по мнению Комитета, основная проблема бюджетной системы России - несбалансированность бюджетов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований - консервируется, как минимум на ближайшие три года. Не решая вопросы сбалансированности 80 процентов дотационных бюджетов субъектов и 90 процентов местных бюджетов, невозможно ориентировать региональные власти на внедрение технологий БОР и среднесрочного планирования расходов, которые являются основной новацией Кодекса.

Это подтверждается в заключениях профильных комитетов Государственной Думы и заключениях законодательных органов субъектов Российской Федерации.

Наряду с реформой местного самоуправления требует также уточнения реализация пенсионной реформы и решения проблемы сбалансированности Пенсионного фонда, что, безусловно, скажется на принципах формирования финансовой помощи бюджетам Государственных внебюджетных фондов.

2. Во внесенном законопроекте не нашло отражение поручение Правительству, изложенное в Бюджетном послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию "О бюджетной политике в 2007 году" о продолжении политики аккумулирования "конъюнктурных" доходов бюджета в Стабилизационном фонде и проведении четкого разделения между средствами, которые резервируются в Стабилизационном фонде с целью минимизации отрицательных последствий падения цен на нефть (резервная часть), и ресурсами, формируемыми сверх этого объема (фонд будущих поколений).

Комитет считает целесообразным рекомендовать Правительству при дальнейшем рассмотрении законопроекта внести поправку по реализации этого поручения и законодательно определить уровень "нефтяных" доходов, направляемых на цели бюджетных расходов от объема ВВП.

3. В законопроекте не предполагается утверждение в первом чтении показателей валового внутреннего продукта и предельного уровня инфляции, которые являются ключевыми индикаторами основных макроэкономических показателей.

Считаем целесообразным восстановить утверждение этих показателей в качестве утверждаемых в первом чтении, в противном случае обсуждение прогноза социально-экономического развития становится формальным, тем более что практика показывает высокую степень неточности прогноза именно этих показателей за ряд лет.

4. По сравнению с действующим порядком в законопроекте предлагается уже в первом чтении утверждать не только общий объем бюджетных ассигнований федерального бюджета, но и объем финансирования публичных нормативных обязательств до вида расходов, общий объем межбюджетных трансфертов на очередной финансовый год, а также условно утверждаемые расходы не менее 5 процентов общего объема расходов на плановый период (два последующих года).

Особое внимание следует обратить на то, что публичные нормативные обязательства в первом чтении предлагается утверждать до вида расходов. Такое детальное утверждение этих расходов уже в первом чтении, по мнению Комитета, является преждевременным, так как в составе материалов, представляемых одновременно с проектом бюджета отсутствует перечень публичных нормативных обязательств и расчеты обосновывающие эти ассигнования.

Этот вывод также обусловлен еще и тем, что на ближайшую перспективу основным направлением бюджетной политики будут вложения в человеческий капитал. Расходы, обусловленные "социальными" законами, и связанные с социальной составляющей федерального бюджета, должны находиться под контролем Парламента на стадии его рассмотрения в Думе.

Предлагаемый в законопроекте порядок утверждения публичных нормативных обязательств, очевидно, станет целесообразным только в условиях формирования достаточно полного перечня этих обязательств и отработанной методики их прогнозирования. Тем более, что по предварительным оценкам объем этих обязательств, отражающих в основном социальные обязательства перед физическими лицами, может составить порядка 1 200 млрд. рублей.

В силу изложенного считаем, что предоставление в законопроекте права руководителю финансового органа в ходе исполнения бюджета увеличивать своим решением финансирование публичных нормативных обязательств в рамках сводной бюджетной росписи в пределах 5 процентов от общего объема бюджетных ассигнований в случае недостаточности средств для их исполнения, без внесения изменений в закон о бюджете, также преждевременно.

Комитет считает целесообразным в ходе рассмотрения законопроекта рассмотреть вопрос об утверждении в первом чтении только общей суммы публичных нормативных обязательств, а окончательное распределение их до вида расходов сделать предметом второго чтения.

В законопроекте должен быть сформирован механизм оценки финансовой емкости действующих, принимаемых и отменяемых расходных обязательств, в том числе публичных, и соответствия их целям социально-экономической политики.

5. В законопроекте не нашло отражение основное направление реформирования бюджетного процесса - повышение результативности и эффективности бюджетных расходов, переход к планированию, ориентированному на результат. Такими результатами должны стать, например, показатели по снижению смертности и заболеваемости, количество выпускаемых студентов, количество квартир, предоставленных военнослужащим и другие.

В связи с этим считаем целесообразным включить в законопроект показатели, характеризующие использование бюджетных ассигнований и нормы, определяющие эффективность реализации бюджетных программ.

В состав документов, предоставляемых одновременно с проектом бюджета, необходимо включить информацию о достигнутых и проектируемых результатах.

6. Существенные изменения в законопроекте вносятся в вопросы формирования, исполнения и контроля за инвестиционными расходами.

Из состава показателей, утверждаемых в законе о бюджете, исключено утверждение расходов на финансирование Федеральной адресной инвестиционной программы.

Основные новации в этом вопросе сводятся к следующему.

В соответствии с законопроектом, основанием на осуществление бюджетных инвестиций в объекты капитального строительства государственной (муниципальной) собственности в закон (решение) о бюджете должны служить утвержденные Правительством долгосрочные целевые программы или иные нормативные акты.

Осуществление поддержки строительства объектов регионального или муниципального значения из федерального бюджета возможно в виде субсидий нижестоящим бюджетам только при условии наличия у них аналогичных долгосрочных программ.

В качестве основного документа для планирования, утверждения и осуществления бюджетных инвестиций из федерального бюджета предлагается ввести в Бюджетный кодекс понятие "федеральная адресная инвестиционная программа" (ФАИП).

Согласно законопроекту бюджетные инвестиции в объекты капитального строительства из федерального бюджета должны осуществляться в соответствии с федеральной адресной инвестиционной программой, формирование и ведение которой будет осуществляться в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

Законопроектом не введено формальных требований к ФАИП. Комитет по бюджету и налогам разделяет мнение профильного Комитета о том, что статья 179.1 законопроекта "Федеральная адресная инвестиционная программа" не устанавливает ни конкретного содержания ФАИП, ни сроков ее подготовки и реализации, ни требований к содержанию, которые должны быть подробно установлены именно Бюджетным кодексом.

С учетом изложенного, считаем целесообразным, при рассмотрении законопроекта уточнить положения этой статьи.

В законопроекте также предлагаются различные подходы к отражению в составе бюджета и бюджетной росписи объектов капитального строительства в зависимости от величины их сметной стоимости.

В законе о федеральном бюджете будут отражаться только объекты стоимостью свыше 10,0 млрд.рублей, включенные в ФАИП, а объекты стоимостью менее 10,0 млрд.рублей, будут отражаться в сводной бюджетной росписи федерального бюджета, утверждаемой приказом Минфина России по согласованию с главными распорядителями бюджетных средств.

В связи с тем, что количество таких объектов невелико, а количество объектов менее 10 млрд.рублей значительно, такой подход приведет к тому, что при рассмотрении бюджета значительная часть инвестиционных расходов не будет отражена в структуре федерального бюджета.

Очевидно, что на введение предлагаемого подхода необходим переходный период, в течение которого будут решены проблемы, связанные с разработкой новых долгосрочных программ, принятием необходимых нормативных документов по формированию требований к ФАИП.

В рамках инвестиционных расходов, по мнению Комитета, остается нерешенным вопрос, связанный с финансированием объектов незавершенного строительства в регионах. На эти цели из федерального бюджета выделялись средства, в том числе и из Федерального фонда регионального развития (ФРР), формирование которого предлагается прекратить с 2008 года.

Взамен этого механизма предлагается финансирование инвестиционных объектов регионов осуществлять в виде субсидии на софинансирование инвестиционных объектов субъектов Российской Федерации при условии включения их в региональную долгосрочную целевую программу, аналогичную федеральной. Порядок и условия предоставления таких субсидий будут регулироваться решениями Правительства.

Остается неясным, каким образом новый подход к софинансированию региональных и местных объектов может обеспечить целевой характер средств, выделяемых из федерального бюджета, поскольку если в настоящее время эта функция реализовывалась путем определения конкретных объектов, необходимых для реализации федеральных целевых программ, то в отношении субсидий такие возможности ограничены.

Этот вопрос особенно важен в условиях реализации национальных проектов, которые направлены, в том числе, и на приобретение нового оборудования для первичного звена учреждений здравоохранения и образования. Без определения четкого порядка передачи инвестиционных трансфертов, предоставляемых регионам на строительство или реконструкцию этих объектов, новое оборудование придется устанавливать в развалившиеся здания (это, в первую очередь касается дотационных регионов).

7. По мнению Комитета, положительным является включение в законопроект новой статьи, определяющей статус Инвестиционного фонда.

При этом еще при рассмотрении проекта федерального бюджета на 2006 год Государственная Дума рекомендовала Правительству до принятия решений об использовании средств Инвестиционного фонда на конкретный инвестиционный проект направлять в Государственную Думу информацию об указанном проекте, и одновременно был определен порядок рассмотрения этой информации в Государственной Думе.

Эти предложения не нашли отражения в представленном законопроекте. Комитет считает целесообразным в ходе рассмотрения законопроекта уточнить текст статьи 179.1 с учетом высказанных рекомендаций по рассмотрению инвестиционных проектов.

8. В законопроекте вводится новая статья, предусматривающая списание с государственного внутреннего долга Российской Федерации долговых обязательств, не предъявленных к погашению кредитором в течение срока исковой давности, установленного законодательством Российской Федерации в соответствии с нормативным актом Министерства финансов.

Такие же подходы по списанию аналогичных долгов устанавливаются для субъектов и для муниципальных образований. По мнению Комитета, решение таких вопросов должно находиться в компетенции федерального Правительства, высшего исполнительного органа субъекта Российской Федерации и местной администрации, а не финансового органа.

9. Переход к формированию бюджета на три года требует серьезного уточнения норм статей 199 и 205, определяющих процедуры рассмотрения федерального бюджета в первом и во втором чтениях.

Также необходимо уточнить положения статьи 213, регламентирующие процедуру внесения изменений в федеральный закон о федеральном бюджете, в части увеличения сроков рассмотрения такого законопроекта в Государственной Думе, прописав процедуру не только для планового периода, но и для текущего периода. При рассмотрении законопроекта в первом чтении нецелесообразно ограничивать доклад Правительства и Председателя Счетной палаты только состоянием поступления доходов и средств от заимствований в федеральный бюджет.

10. В законопроекте в ходе исполнения бюджета предоставляется право руководителю финансового органа без внесения изменений в закон о бюджете перераспределять бюджетные ассигнования между текущим финансовым годом и плановым периодом в пределах ассигнований предусмотренных законом о бюджете для главного распорядителя бюджетных средств. В связи с тем, что даже по виду расходов суммы бюджетных ассигнований могут измеряться миллиардами рублей, считаем целесообразным ввести ограничение по сумме возможного перемещения ассигнований.

Комитет по бюджету и налогам считает возможным рекомендовать Государственной Думе принять проект федерального закона "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и признании утратившими силу отдельных законодательных актов Российской Федерации" в первом чтении с учетом изложенных замечаний.

Председатель Комитета

Ю.В. Васильев