Постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 30 марта 2011 г. N 02АП-1405/11

г. Киров

30 марта 2011 г.

Дело N А28-9843/2010

Резолютивная часть постановления объявлена 30 марта 2011 года.

Полный текст постановления изготовлен 30 марта 2011 года.

Второй арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Перминовой Г.Г.,

судей Караваевой А.В., Лысовой Т.В.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Новоселовой Е.В.,

при участии в судебном заседании:

представителя заявителя Кузнецовой А.М., действующей на основании доверенности от 11.01.2011,

представителя ответчика Малых С.А., действующего на основании доверенности от 25.12.2010,

представителя общества с ограниченной ответственностью "РосТранс 2" директора Шевченко И.П. (т. 1 л.д. 152),

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Кировской области

на решение Арбитражного суда Кировской области от 02.02.2011 по делу N А28-9843/2010, принятое судом в составе судьи Кононова П.И.,

по заявлению Управления Федеральной антимонопольной службы по Кировской области

к администрации муниципального образования "Город Киров"

третьи лица: общество с ограниченной ответственностью "РосТранс 2", индивидуальный предприниматель Свинин Евгений Анатольевич

о признании недействительным постановления в части,

установил:

Управление Федеральной антимонопольной службы по Кировской области (далее - заявитель, Управление, УФАС, антимонопольный орган) обратилось в Арбитражный суд Кировской области с заявлением, с учетом уточнения требований в суде первой инстанции, о признании недействительным постановления администрации города Кирова (далее - Администрация, ответчик) от 15.10.2009 N 4439-П "О внесении изменений в распоряжение главы администрации города Кирова от 27.10.2005 N 5562", которым был утвержден в новой редакции Реестр городских маршрутов пассажирского транспорта, в части исключения из данного реестра автобусного маршрута N 4, маршрутов N 28, N 71, N 75, обслуживаемых автобусами малой вместимости.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены общество с ограниченной ответственностью "РосТранс 2" (далее - ООО "РосТранс 2"), индивидуальный предприниматель Свинин Евгений Анатольевич (далее - ИП Свинин Е.А., вместе - третьи лица).

Решением Арбитражного суда Кировской области от 02.02.2011 в удовлетворении требования Управления отказано.

Заявитель с принятым решением суда не согласен, обратился во Второй арбитражный апелляционный суд с жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить, принять новый судебный акт об удовлетворении заявленного требования.

По мнению Управления, суд первой инстанции при принятии решения не применил нормы Правил перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 14.02.2009 N 112, и Положения об обеспечении безопасности перевозок пассажиров автобусами, утвержденного Приказом Минтранса Российской Федерации от 08.01.1997 N 2, из содержания которых следует, что перевозки могут осуществляться не только автобусами, предназначенными для перевозки пассажиров с числом мест для сидения более 8, но и транспортными средствами категории "М1", которые используются для перевозки пассажиров и имеют не более 8 мест для сидения.

Заявитель полагает, что, предусмотрев в Реестре в новой редакции маршруты перевозок только автобусами, Администрация исключила возможность осуществления деятельности перевозчиков транспортными средствами категории "М1", к которым относятся и таксомоторы, что свидетельствует о противоречии оспариваемого ненормативного правового акта статье 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон N135-ФЗ, Закон о защите конкуренции).

Антимонопольный орган не согласен с выводом суда первой инстанции о том, что внесенные оспариваемым постановлением изменения в ранее утвержденный реестр маршрутов городского пассажирского транспорта, в том числе исключение из него автобусного маршрута N 4 и маршрутов, обслуживаемых маршрутными таксомоторами, сами по себе не влияют на определение круга юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, которые потенциально могут осуществлять деятельность по перевозке пассажиров по вновь утвержденной маршрутной сети, и считает, что данный вывод противоречит пункту 4 статьи 17 Закона N 135-ФЗ, так как исключение из Реестра таксомоторов сократило число хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, на товарном рынке.

В обоснование апелляционной жалобы Управление также ссылается на представленные в материалы дела доказательства, свидетельствующие о том, что население города поддерживает сохранение маршрута N 4 и маршрутов, обслуживаемых таксомоторами.

Представитель заявителя поддержал доводы апелляционной жалобы в судебном заседании суда апелляционной инстанции.

Администрация в отзыве на апелляционную жалобу и представитель в судебном заседании возражают против доводов УФАС, считают решение суда первой инстанции законным и обоснованным, просят оставить его без изменения, а апелляционную жалобу заявителя - без удовлетворения.

Представитель ООО "РосТранс 2" в судебном заседании апелляционного суда поддержал доводы письменного отзыва, в котором указано на обоснованность апелляционной жалобы, просит отменить решение суда первой инстанции, принять новый судебный акт об удовлетворении заявления антимонопольного органа.

ИП Свинин Евгений Анатольевич направил письменный отзыв, в котором поддерживает доводы, изложенные в апелляционной жалобе антимонопольного органа, просит решение суда первой инстанции отменить, провести судебное заседании без участия представителя.

В соответствии со статьей 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дело рассматривается в отсутствие представителя ИП Свинина Е.А.

Законность решения Арбитражного суда Кировской области проверена Вторым арбитражным апелляционным судом в порядке, установленном статьями 258, 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, распоряжением главы администрации г.Кирова от 27.10.2005 N 5562 был утвержден Реестр городских маршрутов пассажирского транспорта города Кирова, содержащий номера маршрутов пассажирского транспорта с описанием трассы каждого маршрута. В указанный Реестр были включены, в том числе обслуживаемые автобусами маршрут N 4, а также обслуживаемые маршрутными таксомоторами маршруты N 28, N 71, N 75.

28.09.2009 Кировским городским общественным собранием было принято решение рекомендовать органам местного самоуправления муниципального образования "Город Киров" рассмотреть возможность оптимизации маршрутов общественного транспорта и снижения доли подвижного состава малой и средней вместимости в пользу более вместительных и комфортабельных автобусов и троллейбусов.

12.10.2009 городской комиссией по рассмотрению изменений городских маршрутов общественного пассажирского транспорта на основе проведенного обследования городских маршрутов транспорта общего пользования было принято решение о согласовании проекта Реестра городских маршрутов пассажирского транспорта со сроком вступления в действие с 01.01.2010. Согласно указанному проекту из Реестра городских маршрутов пассажирского транспорта города Кирова были исключены автобусный маршрут N 4, а также все маршруты, обслуживаемые маршрутными таксомоторами, в том числе маршруты N 28, N 71, N 75.

15.10.2009 глава администрации г.Кирова на основании указанного решения городской комиссии по рассмотрению изменений городских маршрутов общественного пассажирского транспорта издал постановление N 4439-П "О внесении изменений в распоряжение главы администрации г. Кирова от 27.10.2005 N 5662", утвердившее новую редакцию Реестра городских маршрутов транспорта общего пользования, в которой отсутствовали автобусный маршрут N 4 и маршруты, обслуживаемые маршрутными таксомоторами, в том числе маршруты N 28, N 71, N 75.

06.10.2010 УФАС по Кировской области обратилось в Арбитражный суд Кировской области с заявлением о признании недействительным постановления администрации г. Кирова от 15.10.2009 N 4439-П "О внесении изменений в распоряжение главы администрации города Кирова от 27.10.2005 N 5562", которым был утвержден в новой редакции Реестр городских маршрутов пассажирского транспорта, в части исключения из данного реестра автобусного маршрута N 4, маршрутов N 28, N 71, N 75, обслуживаемых автобусами малой вместимости, в связи с его несоответствием части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ.

Принимая решение об отказе в удовлетворении заявленного требования, суда первой инстанции исходил из того, что постановление ответчика в оспариваемой части издано в пределах компетенции администрации г. Кирова и не противоречит положениям правовых норм, регулирующих вопросы организации транспортного обслуживания населения. Оспариваемый ненормативный правовой акт не регулирует гражданско-правовые отношения, возникающие на рынке оказания услуг по перевозке пассажиров, в том числе не содержит перечень хозяйствующих субъектов, осуществляющих деятельность на этом рынке, и не предусматривает какие-либо требования к ним. В этой связи внесенные постановлением администрации г. Кирова от 15.10.2009 N 4439-П изменения в Реестр маршрутов городского пассажирского транспорта, в том числе исключение из него автобусного маршрута N 4 и маршрутов, обслуживавшихся маршрутными таксомоторами, сами по себе не влияют на определение круга юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, которые потенциально могут осуществлять деятельность по перевозке пассажиров по вновь утвержденной маршрутной сети, а соответственно и на конкуренцию между ними. Круг указанных хозяйствующих субъектов определяется в порядке, установленном гражданским законодательством Российской Федерации, на основе результатов соответствующих конкурсов и заключаемых по их итогам договоров.

Исследовав материалы дела, изучив доводы апелляционной жалобы и отзывов на нее, заслушав представителей сторон и ООО "РосТранс 2", суд апелляционной инстанции не нашел оснований для отмены или изменения решения суда исходя из нижеследующего.

В соответствии с частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Подпунктом "а" пункта 6 части 1 статьи 23 Закона N 135-ФЗ предусмотрены полномочия антимонопольного органа по обращению в арбитражный суд с исками, заявлениями о нарушении антимонопольного законодательства, в том числе с исками, заявлениями о признании недействующими либо недействительными полностью или частично противоречащих антимонопольному законодательству, в том числе создающих необоснованные препятствия для осуществления предпринимательской деятельности, нормативных правовых актов или ненормативных актов федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, иных осуществляющих функции указанных органов или организаций, а также государственных внебюджетных фондов, Центрального банка Российской Федерации.

Согласно статье 6 Федерального закона "О безопасности дорожного движения" от 10.12.1995 N 196-ФЗ органы местного самоуправления в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации в пределах своей компетенции самостоятельно решают вопросы обеспечения безопасности дорожного движения.

В силу подпункта 7 пункта 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения городского округа относится создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах городского округа.

Таким образом, организационные и контролирующие функции в сфере транспортного обслуживания населения муниципального образования возложены на органы местного самоуправления. При этом формы, в которых органы местного самоуправления осуществляют создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организацию транспортного обслуживания населения, законодателем не определены.

В соответствии с частями 1, 2 статьи 19 Федерального закона от 08.11.2007 N 259-ФЗ "Устав автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта" регулярные перевозки пассажиров и багажа осуществляются на основании публичного договора перевозки пассажира по маршруту регулярных перевозок, регулярные перевозки пассажиров и багажа относятся к перевозкам транспортом общего пользования.

Пунктом 9 статьи 2 названного Закона предусмотрено, что маршрут регулярных перевозок - предназначенный для осуществления перевозок пассажиров и багажа по расписаниям путь следования транспортных средств от начального остановочного пункта через промежуточные остановочные пункты до конечного остановочного пункта, которые определены в установленном порядке.

Решением Кировской городской Думы от 28.04.2004 N26/8 утверждены Правила пользования автобусами и троллейбусами в городе Кирове, в соответствии с пунктом 1.4 которого маршрутную сеть городского пассажирского транспорта (реестр городских маршрутов) утверждает глава администрации города Кирова.

Пунктом 3.2 Положения об организации обслуживания населения пассажирским транспортом в городе Кирове, утвержденного Решением Кировской городской Думы от 28.04.2004 N26/7, предусмотрено, что Администрация города при организации пассажирских перевозок формирует, утверждает постановлением администрации города реестр городских маршрутов, утверждает городские маршруты общественного транспорта, их паспорта и графики движения по ним, изучает потребность населения города в транспортных услугах, принимает меры по удовлетворению спроса населения в транспортном обслуживании (систематически организует обследование пассажиропотока на маршрутах и на основе результатов обследования открывает новые, изменяет или закрывает действующие маршруты, внося соответствующие изменения в реестр городских маршрутов).

В силу части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ органам местного самоуправления запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

Заявитель полагает, что постановление администрации города Кирова от 15.10.2009 N 4439-П "О внесении изменений в распоряжение главы администрации города Кирова от 27.10.2005 N 5562", которым был утвержден в новой редакции Реестр городских маршрутов пассажирского транспорта, в части исключения из данного реестра автобусного маршрута N 4, маршрутов N 28, N 71, N 75, обслуживаемых автобусами малой вместимости, принято в нарушение указанного антимонопольного запрета.

Вместе с тем, из вышеприведенных норм следует, что действующее законодательство не содержит запретов на изменение уполномоченным органом местного самоуправления однажды установленного перечня маршрутов, в том числе и на такое изменение, которое направлено на уменьшение количества маршрутов либо исключение из перечня отдельных маршрутов, которые обслуживаются определенным видом транспортных средств.

Из материалов дела усматривается, что принятие оспариваемого ненормативного акта представляет собой не произвольное внесение изменений в Реестр существующих маршрутов, имеющее своей целью ограничение конкуренции, а направлено на снижение доли подвижного состава малой и средней вместимости в пользу более вместительных и комфортабельных автобусов и троллейбусов, что объясняются необходимостью оказания гражданам-потребителям услуг по перевозке надлежащего качества.

Суд первой инстанции обоснованно указал, что оспариваемое постановление администрации г.Кирова утверждает перечень городских маршрутов транспорта общего пользования города Кирова, то есть определяет пути их следования по территории города Кирова и соответственно регулирует публичные отношения в области организации транспортного обслуживания населения города.

В силу пункта 2.5 Положения об организации обслуживания населения пассажирским транспортом в городе Кирове, утвержденного Решением Кировской городской Думы от 28.04.2004 N26/7, передача перевозчикам на обслуживание городских маршрутов пассажирского транспорта на конкурсной основе производится в соответствии с Положением о конкурсе, утвержденным Кировской городской Думой.

В пункте 1.6 Положения о конкурсе на обслуживание городских маршрутов пассажирского транспорта в городе Кирове, утвержденного решением Кировской городской Думы от 22.02.2006 N 50/1 (далее - Положение о конкурсе), указано, что участниками конкурса могут являться юридические лица и (или) индивидуальные предприниматели без образования юридического лица, претендующие на заключение договора с администрацией муниципального образования "Город Киров" на осуществление перевозки пассажиров транспортом общего пользования на территории города Кирова, соответствующие требованиям настоящего Положения и конкурсной документации.

В соответствии с пунктом 1.7 Положения о конкурсе на конкурс выставляются лоты - маршруты, утвержденные постановлением главы администрации города, включенные в реестр городских маршрутов, в случаях: окончания срока действия договора; досрочного прекращения действия договора на обслуживание маршрута по инициативе одной из сторон или по соглашению сторон; открытия нового городского маршрута. Лот может состоять из нескольких маршрутов.

Пунктом 5.5 Положения о конкурсе в качестве одного из требований к участникам конкурса установлено условие о наличии транспортных средств в количестве, необходимом для обслуживания маршрутов, в том числе наличие резерва подвижного состава при обслуживании маршрутов в размере не менее 5% от количества автобусов, предусмотренных расписанием (но не менее одного автобуса для каждого маршрута, входящего в лот).

Соответственно, любые хозяйствующие субъекты вправе в установленном порядке принять участие в конкурсе, результатом которого является заключение договора на осуществление перевозки пассажиров транспортом общего пользования на территории города Кирова.

В связи с чем апелляционный суд находит правомерным вывод суда первой инстанции о том, что сокращение количества хозяйствующих субъектов, на которое указывает Управление в обоснование заявленного требования, вызвано тем, что отдельные перевозчики не имеют в наличии вместительных пассажирских транспортных средств, наличие которых необходимо для организации перевозочного процесса в интересах населения муниципального образования и поэтому не может свидетельствовать о нарушении ответчиком части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Довод апелляционной жалобы о том, что при принятии оспариваемого ненормативного правового акта Администрация не учитывала интересов населения, что подтверждается имеющимися в материалах дела обращениями граждан в поддержку сохранения маршрута N 4 и маршрутов, обслуживаемых таксомоторами, отклоняется апелляционным судом с учетом следующего.

В силу частей 1, 2, 4 статьи 71 АПК РФ арбитражный суд оценивает доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании имеющихся в деле доказательств. Арбитражный суд оценивает относимость, допустимость, достоверность каждого доказательства в отдельности, а также достаточность и взаимную связь доказательств в их совокупности. Каждое доказательство подлежит оценке арбитражным судом наряду с другими доказательствами.

Суд первой инстанции, оценив все имеющиеся в деле доказательства, в том числе резолюцию Кировского городского общественного собрания от 28.09.2009, согласно которой принято решение рекомендовать органам местного самоуправления муниципального образования "Город Киров" рассмотреть возможность оптимизации маршрутов общественного транспорта и снижения доли подвижного состава малой и средней вместимости в пользу более вместительных и комфортабельных автобусов и троллейбусов, пришел к обоснованному выводу о том, что оспариваемое постановление в соответствии с требованиями статей 1 и 16 Федерального закона N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" отвечает приоритету публичных интересов при принятии решений, связанных с организацией транспортного обслуживания населения.

Изложенная в апелляционной жалобе УФАС ссылка на нормы Правил перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 14.02.2009 N 112, и Положения об обеспечении безопасности перевозок пассажиров автобусами, утвержденного Приказом Минтранса Российской Федерации от 08.01.1997 N 2, не может быть принята в обоснование противоречия постановления Администрации от 15.10.2009 N 4439-П "О внесении изменений в распоряжение главы администрации города Кирова от 27.10.2005 N 5562" части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, поскольку наличие регулятивных норм о возможности осуществления перевозок пассажиров транспортными средствами категории "М1", с количеством мест для сидения менее 8, не свидетельствует об обязанности органа местного самоуправления при осуществлении возложенных на него полномочий в сфере транспортного обслуживания населения предусматривать в реестре городских маршрутов возможность привлечения всех видов транспортных средств, определенных действующими нормативными правовыми актами.

Из Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" следует обязанность органа местного самоуправления создать условия для предоставления транспортных услуг населению и организовать транспортное обслуживание населения в границах городского округа с учетом особенностей конкретного муниципального образования. В рассматриваемом случае такая обязанность исполнена Администрацией, в том числе путем принятия постановления от 15.10.2009 N 4439-П "О внесении изменений в распоряжение главы администрации города Кирова от 27.10.2005 N 5562", проверив которое на соответствие части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ, суд первой инстанции не усмотрел нарушений соответствующего антимонопольного запрета.

Оснований для опровержения данного вывода у апелляционного суда не имеется.

В соответствии с частью 3 статьи 201 АПК РФ в случае, если арбитражный суд установит, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решения и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и не нарушают права и законные интересы заявителя, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования.

Придя к выводу о том, что постановление администрации г. Кирова от 15.10.2009 N 4439-П в оспариваемой части издано в пределах компетенции ответчика, не противоречит положениям правовых норм, регулирующих вопросы организации транспортного обслуживания населения, а также части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, суд первой инстанции обоснованно принял решение об отказе в удовлетворении заявленного Управлением требования.

Таким образом, доводы заявителя жалобы судом апелляционной инстанции рассмотрены и отклоняются как не опровергающие правильности выводов суда первой инстанции.

С учетом изложенного, решение суда первой инстанции следует оставить без изменения, а апелляционную жалобу антимонопольного органа - без удовлетворения.

Нарушений норм процессуального права, влекущих безусловную отмену судебного акта, судом апелляционной инстанции не установлено.

В соответствии с подпунктом 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового Кодекса Российской Федерации от уплаты государственной пошлины освобождаются государственные органы, органы местного самоуправления, выступающие по делам, рассматриваемым в арбитражных судах, в качестве истцов или ответчиков, в связи с чем, взыскание государственной пошлины по апелляционной жалобе не производится.

Руководствуясь статьями 258, 268, пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Второй арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ

решение Арбитражного суда Кировской области от 02.02.2011 по делу N А28-9843/2010 оставить без изменения, а апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Кировской области - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа в установленном порядке.

Председательствующий

Г.Г. Перминова

Судьи

А.В. Караваева Т.В. Лысова