Актуальные проблемы ипотеки сельскохозяйственных угодий (С.И. Герасин, "Закон", N 1, январь 2007 г.)

Актуальные проблемы ипотеки сельскохозяйственных угодий

В рамках приоритетного национального проекта по развитию агропромышленного комплекса предусмотрен ряд мер поддержки сельских товаропроизводителей. Одной из таких мер является субсидирование процентных ставок по кредитам.

Возможность получения сельскохозяйственными товаропроизводителями кредитов в значительной мере зависит от того, насколько они могут их обеспечить. Таким образом, получение государственной финансовой поддержки сельскими товаропроизводителями зависит не только от готовности государства финансировать часть затрат по кредитам, но и от готовности банков такие кредиты выдавать. В этой связи существенно возрастает роль института ипотеки земель сельскохозяйственного назначения. Целью данной статьи является выявление факторов, сдерживающих развитие ипотечного кредитования под залог сельскохозяйственных угодий, а также анализ отдельных положений ряда законопроектов, направленных на регулирование особенностей ипотеки земель сельскохозяйственного назначения.

Предмет ипотеки

В процессе приватизации сельскохозяйственных угодий в первой половине 1990-х гг. эти земли были переданы в собственность физических лиц - членов колхозов и совхозов, работников объектов социальной сферы и некоторых иных категорий граждан. Физические лица должны были распорядиться полученной землей - сдать ее в аренду, передать в уставный капитал сельскохозяйственной организации, выделить земельный участок в счет земельной доли и т.д. На процессы распоряжения собственниками землей большое влияние оказали региональные власти. Например, в Орловской области практически все земельные доли были сданы в аренду, а в Московской области - внесены в уставный капитал юридических лиц. По официальным данным (по состоянию на 1 января 2005 г.), 89,5% земель сельскохозяйственного назначения принадлежат гражданам - собственникам земельных долей.*(1) Соответственно в собственности юридических лиц находится лишь 10,5% земель сельскохозяйственного назначения (включая земли под зданиями, строениями и сооружениями). Значительное количество сельскохозяйственных угодий, находящихся в собственности граждан, используется сельскохозяйственными коммерческими организациями по договорам аренды. Часто земельные участки, переданные в процессе приватизации в собственность физических лиц, используются вообще без каких бы то ни было правовых оснований, что связано с трудностями оформления договоров аренды.*(2)

Чем более широкий перечень имущества может служить предметом ипотеки, тем больше возможностей имеют участники рынка получить кредиты под обеспечение таким имуществом. В связи с этим важным является рассмотрение вопроса, какие виды прав могли бы в принципе служить предметом залога.

В первую очередь согласно ныне действующему законодательству РФ предметом залога могут служить сами земельные участки, т.е. залогом обременяется право собственности. Как видно из официальных данных Государственного (национального) доклада о состоянии и использовании земель в РФ, в подавляющем большинстве случаев сельскохозяйственные коммерческие организации не являются собственниками земельных участков и, следовательно, не могут их заложить. Таким образом, одной из причин низких объемов ипотечного кредитования под залог сельскохозяйственных угодий можно считать то, что сельскохозяйственные коммерческие организации, как правило, не имеют в собственности сельскохозяйственных угодий.

Сособственники земельных участков, находящихся в общей долевой собственности, также, очевидно, не могут воспользоваться благами ипотечного кредитования. Трудно представить себе такое обязательство, которое захотели бы обеспечить ипотекой земельного участка одновременно все его сособственники.

Во-вторых, действующее законодательство позволяет обременять ипотекой право аренды земельных участков.

В действующем законодательстве содержится множество не вполне соответствующих друг другу норм относительно залога права аренды.

В соответствии с п. 3 ст. 335 ГК РФ залог права аренды не допускается без согласия ее собственника или лица, имеющего на нее право хозяйственного ведения, если законом или договором запрещено отчуждение этого права без согласия указанных лиц.

Согласно п. 1.1 ст. 62 Федерального закона "Об ипотеке (залоге недвижимости)" арендатор земельного участка вправе отдать арендные права земельного участка в залог в пределах срока договора аренды земельного участка с согласия собственника земельного участка.

В силу п. 8 ст. 9 Федерального закона "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" в пределах срока действия договора аренды при передаче арендатором арендных прав земельного участка в залог согласия участников долевой собственности на это не требуется, если договором аренды земельного участка не предусмотрено иное.

Согласно п. 5 ст. 22 Земельного кодекса РФ арендатор земельного участка, за исключением резидентов особых экономических зон - арендаторов земельных участков, вправе передать свои права и обязанности по договору аренды земельного участка третьему лицу, в том числе отдать арендные права земельного участка в залог в пределах срока договора аренды земельного участка без согласия собственника земельного участка при условии его уведомления, если договором аренды земельного участка не предусмотрено иное.

Из приведенных выше положений законов удачными следует признать формулировки Гражданского кодекса РФ и ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения", которые, по существу, полностью соответствуют друг другу. Принципиально такая же позиция (право аренды можно обременять ипотекой без согласия собственника, если договором аренды не установлено иное) закреплена и в Земельном кодексе РФ: особенностью формулировки ЗК РФ является учет специфики особых экономических зон, а также необходимость уведомлять собственника об обременении права аренды ипотекой. Норма ФЗ "Об ипотеке (залоге недвижимости)" вступает в противоречие с упомянутыми выше нормами Земельного кодекса РФ и ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения".

Мы полагаем, требование об обязательном уведомлении собственника об обременении права аренды ипотекой является излишним, и в этом отношении формулировки ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" и Гражданского кодекса РФ более удачны. Поясним свою позицию. Дело в том, что вне зависимости от того, будет ли собственник земельного участка уведомлен об обременении права аренды ипотекой или не будет уведомлен, он не сможет повлиять на это решение, так как он не вправе запретить осуществить такое обременение (если иное не предусмотрено договором аренды). Однако если требование об обязательном уведомлении будет сохранено, то в случае нарушения этой нормы договор ипотеки может быть признан недействительным, что крайне подрывает надежность этого способа обеспечения обязательств. На практике это может породить множество проблем.

В связи с этим предлагается нормы ФЗ "Об ипотеке (залоге недвижимости)" привести в соответствие с нормами ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения".

В-третьих, действующее законодательство позволяет обременять ипотекой долю в праве общей собственности. Согласно п. 2 ст. 7 ФЗ "Об ипотеке (залоге недвижимости)" участник общей долевой собственности может заложить свою долю в праве на общее имущество без согласия других собственников. Нужно пояснить, что в случае неисполнения основного обязательства (например, невозврата кредита) взыскание обращается именно на долю в праве, и приобретатель доли становится сособственником, как бы занимая правовое положение прежнего собственника.

Однако из правила, предусмотренного п. 2 ст. 7 ФЗ "Об ипотеке (залоге недвижимости)", для сельскохозяйственных угодий сделано неоправданное исключение. Статьей 12 ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" ограничены возможности по распоряжению долями в праве общей собственности на земельные участки сельскохозяйственного назначения ("земельными долями"). Так, без выделения земельного участка в счет земельной доли такой участник долевой собственности по своему усмотрению вправе завещать свою земельную долю, внести ее в уставный (складочный) капитал сельскохозяйственной организации, использующей земельный участок, находящийся в долевой собственности, или передать свою земельную долю в доверительное управление либо продать или подарить ее другому участнику долевой собственности, а также сельскохозяйственной организации или гражданину - члену крестьянского (фермерского) хозяйства, использующим земельный участок, находящийся в долевой собственности. Участник долевой собственности вправе распорядиться земельной долей по своему усмотрению иным образом только после выделения земельного участка в счет земельной доли. Таким образом, участник долевой собственности не имеет права заложить принадлежащую ему долю в праве. Это может оказывать особенно сильное негативное влияние на развитие ипотечного кредитования, учитывая, что существенная часть сельскохозяйственных угодий в России находится именно в общей собственности. Эта норма лишает сособственников земельных участков, в совокупности составляющих 89,5% площади всех земель сельскохозяйственного назначения в России, возможности воспользоваться услугами ипотечного кредитования.

Считаем необходимым подчеркнуть, что либерализация оборота долей в праве собственности ("земельных долей") не будет вредить существующим арендным и прочим отношениям. Как известно, смена собственника земельного участка в целом либо изменение состава сособственников (когда несколько земельных долей перешли от одного лица к другому) не влияет на арендные отношения. Существующий договор аренды земельного участка не прекращается в связи с продажей земельного участка, равно как и в связи с обременением его ипотекой. Как срок договора аренды, так и его условия сохраняются прежними. Единственное изменение заключается в перемене стороны договора. Если до продажи земельного участка арендодателем являлась одна организация, то после продажи арендодателем будет уже являться другая, и именно последняя будет получать арендные платежи.

Следует отметить также, что содержащаяся в п. 1 ст. 12 ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" правовая норма может практически парализовать земельный рынок во многих случаях, так как этой нормой количество потенциальных покупателей существенно ограничивается. Нужно иметь в виду, что большинство сельскохозяйственных организаций, которые фактически используют такую землю, юридически не являются "сельскохозяйственными организациями, использующими земельные участки, находящиеся в долевой собственности", так как они в большинстве своем не имеют ни действительных договоров аренды, соответствующих нормам ГК РФ, ни иных правовых оснований по использованию этих земель.

В связи с вышеуказанными соображениями полагаем, что должна быть разрешена не только ипотека земельных участков, но и ипотека долей в праве общей собственности. Если бы гражданам такая возможность была предоставлена, то можно было бы ожидать, что сособственники земельных долей стали бы использовать такие ипотечные кредиты для улучшения своих жилищных условий (что соответствует целям приоритетного национального проекта "Доступное и комфортно жилье - гражданам России"), для общего улучшения условий жизни и для развития личных подсобных хозяйств.

Мы полагаем, что снятие существующих ограничений на оборот "земельных долей" (в том числе на обременение ипотекой), установленных ст. 12 ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения", позволит постепенно создать множество потенциальных объектов для обременения ипотекой (и, следовательно, множество потенциальных возможностей привлечь ипотечные кредиты). Для достижения этой цели предлагается внести поправки в ФЗ "Об ипотеке (залоге недвижимости)" (п. 2 ст. 62) и в ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" (п. 1 ст. 12). При этом нельзя забывать, что отмены существующих ограничений на обременение ипотекой земельных долей недостаточно для их вовлечения в систему ипотечного кредитования. Нужно, чтобы права на все земельные участки, находящиеся в общей долевой собственности, были зарегистрированы в Едином государственном реестре прав.

Обязательство, обеспечиваемое ипотекой. Потенциальные
залогодержатели

Согласно ст. 2 ФЗ "Об ипотеке (залоге недвижимости)" ипотека может быть установлена в обеспечение обязательства по кредитному договору, по договору займа или иного обязательства, в том числе обязательства, основанного на купле-продаже, аренде, подряде, другом договоре, причинении вреда, если иное не предусмотрено федеральным законом. Ныне действующее законодательство позволяет обеспечивать ипотекой любые законные требования, что соответствует международной практике. Например, какие-либо ограничения по виду обеспечиваемых требований отсутствуют, в частности, в законодательстве Бельгии,*(3) Германии,*(4) Испании.*(5)

Нужно отметить, что ранее в Государственную Думу вносились законопроекты, которыми планировалось ограничить круг потенциальных залогодержателей, а также перечень сделок, исполнение денежных обязательств по которым могло быть обеспечено ипотекой. Например, во внесенном в 2001 г. проекте федерального закона "Особенности ипотеки (залога) земельных участков сельскохозяйственного назначения" (регистрационный номер законопроекта 62215-3, внесен в Госдуму 22.02.2001) обременение земельного участка ипотекой предполагалось исключительно в пользу банков*(6) (ст. 6). Таким образом, предлагалось существенно сузить как круг потенциальных залогодержателей (только банки), так и круг сделок, обязательства по которым могут обеспечиваться ипотекой (только кредитные договоры).

Мы считаем такое сужение перечня сделок, исполнение обязательств по которым может быть обеспечено ипотекой, нежелательным по следующим причинам.

1. Зачастую собственник приобретаемой недвижимости финансирует свою покупку при помощи ипотеки, закладывая приобретаемую недвижимость продавцу до того момента, когда все платежи за приобретаемую недвижимость не будут выплачены. Представляется нецелесообразным запрещать такой механизм финансирования покупки земельных участков.

2. В некоторых случаях собственнику недвижимости проще или выгоднее не получать кредит, а получить заем от некредитной организации (например, от фондов поддержки сельского развития или от кредитных кооперативов). Таким образом, давая возможность некредитным организациям выдавать займы под залог сельскохозяйственных земель, мы расширяем источники финансирования сельского товаропроизводителя и увеличиваем конкуренцию на финансовых рынках, что в конечном итоге способствует снижению процентных ставок.

3. Существует ряд иных сделок, объемы финансирования по которым могут быть весьма существенными. И мы полагаем, что и здесь не должны быть закрыты возможности для обеспечения таких обязательств ипотекой.

Как можно увидеть из примеров, потенциальным залогодержателем может быть:

во-первых, любое физическое лицо (например, если продавец-гражданин продает свой земельный участок в рассрочку);

во-вторых, банк (если выдает кредит, обеспеченный ипотекой);

в-третьих, любое юридическое лицо (например, кредитный кооператив выдает заем под залог земельного участка).

Следует отметить, что в хозяйственной практике могут возникнуть различные ситуации, когда нужно будет надежно обеспечить исполнение денежного обязательства. Именно поэтому мы полагаем, что не следует сужать перечень обязательств, которые могут быть обеспечены ипотекой.

В ряде законопроектов предлагается не только ограничить перечень обеспечиваемых ипотекой требований лишь кредитными договорами, но и установить исчерпывающий перечень целей, на которые могут выдаваться кредиты под залог сельскохозяйственных угодий (см., напр.: п. 2 ст. 12 проекта федерального закона "Об особенностях ипотеки (залоге) земель сельскохозяйственного назначения").*(7) Такое ограничение представляется нецелесообразным, поскольку оно ограничивает возможности заинтересованных лиц по привлечению кредитов на развитие несельскохозяйственных направлений бизнеса, что вряд ли оправданно. В то же время представляется верным предусмотреть перечень целей, при выдаче кредитов на которые государство субсидирует процентную ставку. При этом процентная ставка по таким кредитам должна субсидироваться вне зависимости от того, обеспечен ли такой кредит ипотекой или нет.

Надежность залогового обеспечения

Предмет залога должен быть надежным. Безвозмездное изъятие государством земельных участков в случае неиспользования или ненадлежащего использования земельного участка для залогодержателя равносильно уничтожению предмета залога, так как залогодержатель при этом теряет возможность получить возмещение кредита из его стоимости. Поэтому возможность безвозмездного изъятия государством земельных участков в случае их неиспользования или использования с нарушением законодательства должна быть исключена.

Необходимо изменить редакцию подп. 3 п. 2 ст. 80 Земельного кодекса РФ, согласно которому фонд перераспределения земель формируется, в частности, за счет земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, поступающих в этот фонд при принудительном изъятии земельного участка. В сочетании со ст. 44 Земельного кодекса РФ и п. 3 ст. 6 ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" этот пункт позволяет сделать вывод, что земельный участок в результате изъятия не выставляется на торги, как это предусмотрено ст. 286 ГК РФ, поскольку в случае выставления земельного участка на торги он достается покупателю, предложившему наивысшую цену. Таким образом, подп. 3 п. 2 ст. 80 Земельного кодекса РФ противоречит ст. 286 ГК РФ. Одновременно следует конкретизировать соответствующие правовые нормы ГК РФ и ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения".

Норма подп. 3 п. 2 ст. 80 Земельного кодекса РФ существенно снижает привлекательность земельного участка как предмета залога. Кроме того, реализация на торгах предмета залога лицу, которое его намерено использовать, - более рациональное решение, чем зачисление земельного участка в фонд перераспределения. Мы считаем правильным, если собственнику будет выплачиваться стоимость его земельного участка за вычетом расходов на его реализацию и за вычетом суммы реального ущерба, который он нанес земле и иным объектам окружающей природной среды. Такой подход будет справедливым, а наказание правонарушителю - соразмерным причиненному им ущербу. Если из стоимости земельного участка причитались платежи третьим лицам (залог), то эти лица получают удовлетворение требований из средств, полученных на торгах.

Залогодержатель должен быть уверен в надежности записи в реестре прав на недвижимое имущество. Однако согласно действующему законодательству сделка по продаже земельного участка, совершенная с нарушением преимущественного права покупки, ничтожна (п. 4 ст. 8 ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения"). Это существенный риск для потенциального залогодержателя, так как он будет вынужден проверять, соблюдена ли процедура уведомления. В случае нарушения преимущественного права покупки лицо, чье право нарушено, должно иметь возможность в течение трех месяцев требовать в судебном порядке перевода на него прав и обязанностей покупателя.

Переуступка предмета ипотеки

Адъюнкт-профессор Университета г. Сиэтла (штат Вашингтон) Рене Джиоварелли*(8) отмечает, что в США лицо, заложившее недвижимость, может свободно передавать ее. По ее мнению, правила ипотеки, запрещающие передачу предмета залога, неэффективны, так как они неоправданно ограничивают отчуждение. Решения судов США (а также Великобритании) обычно отражают четкую политику государства в пользу свободного отчуждения земли. Ограничения отчуждения, которые встречаются в договорах о передаче имущества, практически всегда признаются судами недействительными.*(9) В то же время в ипотечном соглашении может быть записано условие, требующее от должника ускорить выплату долга, если залогодатель намерен передать заложенный земельный участок третьему лицу без согласия залогодержателя. Такое условие в договоре ипотечного кредитования, разрешающее кредитору требовать полного погашения остатка задолженности в случае продажи заемщиком заложенной собственности, называется due-on-sale clause. Обычно стороны соглашаются на том, что залогодатель выплатит долг и передаст третьему лицу недвижимость, свободную от ипотечного долга.

Согласно действующему российскому законодательству имущество, заложенное по договору об ипотеке, может быть отчуждено залогодателем другому лицу путем продажи, дарения, обмена, внесения его в качестве вклада в имущество хозяйственного товарищества или общества либо паевого взноса в имущество производственного кооператива или иным способом лишь с согласия залогодержателя, если иное не предусмотрено договором об ипотеке.

Лицо, которое приобрело заложенное по договору об ипотеке имущество в результате его отчуждения или в порядке универсального правопреемства, в том числе в результате реорганизации юридического лица или в порядке наследования, становится на место залогодателя и несет все обязанности последнего по договору об ипотеке, включая и те, которые не были надлежаще выполнены первоначальным залогодателем.

В США, ФРГ и многих других странах разрешается отчуждение заложенного недвижимого имущества без согласия залогодержателя. В этом есть большой практический смысл. Если организация приобрела в кредит земельный участок и заложила его, но затем не способна выплатить кредит, то эта организация попросту продает земельный участок по рыночной цене за вычетом размера задолженности перед банком. Покупатель приобретает заложенный земельный участок по этой низкой цене, при этом он должен еще выплатить банку остаток кредита. Таким образом, собственники заложенных земельных участков могут свободно оперировать своими активами и действовать так, как им диктует производственная и финансовая ситуация.

Вместе с тем рынок сельскохозяйственных земель в России неразвит, процедура земельного оборота сложна. В этих условиях для банка имеет большое значение личность должника. Банк заинтересован прежде всего не в возврате кредита путем обращения взыскания на земельный участок, а в возврате кредита бесконфликтным путем получения платежей согласно установленному в договоре графику. В этой связи представляется все же верным сохранить существующую практику, когда отчуждение заложенного земельного участка допускается только с согласия залогодержателя.

Особенности заключения договора об ипотеке земель
сельскохозяйственного назначения

Особенности оборота сельскохозяйственных угодий урегулированы главой 2 "Особенности оборота земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения" ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения", а именно:

- собственно особенности оборота сельскохозяйственных угодий:*(10) особенности заключения договоров купли-продажи (ст. 8, п. 2 ст. 14), особенности заключения договоров аренды (ст. 9, 10, п. 2 ст. 14),

- особенности приватизации сельскохозяйственных угодий (ст. 10) и

- особенности принудительного прекращения прав на земельные участки, которые не могут принадлежать определенным лицам (ст. 11).

Как показывает анализ этих норм, действующее законодательство не устанавливает упрощенного порядка распоряжения земельными участками, принадлежащими большим группам сособственников. Как при заключении договора купли-продажи, так и при заключении договора аренды требуется получение подписей всех сособственников земли либо их представителей. Возможность проведения общего собрания сособственников земельного участка для выработки условий передачи земельного участка в аренду (п. 1.2 ст. 14) не изменяет существующей процедуры. Это полностью соответствует положениям Гражданского кодекса РФ.

Считая такую позицию законодателя верной, мы полагаем, что передача в залог земельного участка должна осуществляться исходя из тех же принципов, что и купля-продажа, т.е. с согласия всех сособственников или их представителей (в противном случае будет создан механизм, позволяющий распорядиться землей вопреки воле сособственника).

Согласно ныне действующему законодательству земельные участки могут быть обременены ипотекой только правообладателем (право собственности обременяется со