Проблемы правового статуса намывных территорий (О.К. Тикк, "Закон", N 1, январь 2007 г.)

Проблемы правового статуса намывных территорий

Современный уровень развития производства требует поиска ресурсов, альтернативных природным. Для нужд строительства в качестве таких аналогов широко используются искусственные территории. Особое значение такие территории имеют для градостроительства в прибрежных поселениях. Ограниченность естественной сухопутной территории поселения в условиях стремительного экономического развития приводит к дефициту земель, которые могут быть использованы для строительства. Одним из вариантов решения этой проблемы становится создание искусственных территорий в акватории водных объектов, прилегающих к поселению.

Общее представление о намывной территории

В общем приближении намыв территории представляет собой процесс нанесения гидромеханическим способом естественного либо техногенного грунта на участки дна водного объекта, в результате которого создается искусственный участок суши. Намыв грунта осуществляется таким образом, чтобы добиться его максимальной консолидации, - тогда искусственно созданная территория по своим физическим свойствам приближается к естественным территориям.

В правовом аспекте создание намывной территории - не менее сложный процесс. Это связано не только с необходимостью получения целого комплекса разрешительной документации, но также и с весьма неоднозначным имущественно-правовым статусом искусственной территории.

При создании намывной территории используется два природных ресурса: земля и вода. Поэтому рассмотрение проблем, обозначенных в теме настоящего исследования, необходимо начать с уяснения некоторых особенностей имущественно-правового статуса водных объектов и земель, покрытых водой.

Особенности имущественно-правового статуса земель водного фонда и
водных объектов

Согласно п. 3 ст. 5 Водного кодекса РФ 2006 г. поверхностные водные объекты*(1) состоят из поверхностных вод и покрытых ими земель в пределах береговой линии. Водный кодекс РФ 2006 г. также, как и Водный кодекс РФ 1995 г., рассматривает поверхностные воды и земли, которые они покрывают, в качестве единого объекта.

Следует отметить, что новый Водный кодекс РФ закрепляет важный юридический признак поверхностного водного объекта - его границы, совпадающие с береговой линией, положение которой определяется в соответствии с п. 4 ст. 5 Кодекса. Согласно ст. 7 Водного кодекса РФ 1995 г. к землям, входящим в состав водного объекта, относились земли, покрытые или сопряженные с поверхностными водами: дно и берега водного объекта. В связи с этим в литературе неоднократно обращалось внимание на отсутствие в водном законодательстве четких критериев для определения границ водного объекта.

Земельный кодекс РФ (ЗК РФ) относит земли, занятые водными объектами, земли водоохранных зон водных объектов, а также земли, выделяемые для установления полос отвода и зон охраны водозаборов, гидротехнических сооружений и иных водохозяйственных сооружений, объектов, к категории земель водного фонда (п. 1 ст. 102). В силу п. 4 ст. 102 ЗК РФ порядок использования и охраны земель водного фонда определяется ЗК РФ и водным законодательством.

В соответствии со ст. 5 Водного кодекса РФ 1995 г. отношения по поводу земель, возникавшие при использовании и охране водных объектов, регулировались водным законодательством Российской Федерации в той мере, в какой это необходимо для рационального использования и охраны водных объектов. То есть отношения по поводу земель водного фонда регулируются водным законодательством только в той мере, в какой это необходимо для рационального использования и охраны водных объектов.

Водный кодекс РФ 2006 г. не содержит специальных правил, посвященных разграничению предмета регулирования земельного и водного законодательства. Согласно п. 1 ст. 4 Водного кодекса РФ 2006 г. водное законодательство регулирует водные отношения: отношения по использованию и охране водных объектов. Поскольку Водный кодекс РФ 2006 г. рассматривает земли, покрытые поверхностными водными объектами, как единое целое с самим водным объектом, приоритет регулирования отношений по использованию земель водного фонда должен отдаваться нормам водного законодательства, если ЗК РФ не устанавливает на этот счет специальных правил. Данное решение представляется обоснованным и потому, что использование земель водного фонда, покрытых поверхностными водами, как правило, всегда связано с использованием самих поверхностных вод. Это и предопределяет критерии для разграничения предмета правового регулирования.

В отличие от Водного кодекса РФ 1995 г. (ст. 32) новый Кодекс специально не упоминает о том, что предметом права собственности на водные объекты выступает водный объект в целом. Физическое единство двух разнородных по своей природе объектов (воды и земли) определяет их общее назначение как водного объекта. В случае разделения этих объектов утрачивается их общее назначение, и прекращается существование водного объекта. Следовательно, земли в пределах береговой линии, покрытые поверхностными водами, входят в состав поверхностного водного объекта как сложной вещи (ст. 134 ГК РФ) и являются предметом права собственности на водный объект в целом. Поверхностные воды и земли, составляющие водный объект, не могут использоваться отдельно друг от друга без нарушения их физической связи. Поэтому водный объект следует признать также неделимой в части земли и поверхностных вод вещью (ст. 133 ГК РФ).

Водный кодекс РФ 2006 г. вслед за Кодексом 1995 г. закрепляет принцип исключительной федеральной собственности на поверхностные водные объекты. В соответствии со ст. 34 Водного кодекса РФ 1995 г. в Российской Федерации устанавливается федеральная собственность на водные объекты; лишь обособленные вводные объекты могут находиться в собственности субъектов Российской Федерации, муниципальной и частной собственности. Водный кодекс РФ 2006 г. предусматривает, что в собственности субъектов Российской Федерации, муниципальной или частной собственности могут находиться только два вида поверхностных водных объектов: пруды и обводненные карьеры.

Нормы, определяющие виды и формы собственности на поверхностные водные объекты, применимы и к землям в пределах береговой линии. В ст. 214 ГК РФ закреплено правило о принадлежности природных ресурсов к государственной собственности. Принимая во внимание предусмотренный водным законодательством принцип исключительной федеральной собственности на объекты водного фонда, следует признать, что земли, входящие в состав сложной вещи - поверхностного водного объекта, по общему правилу также находятся в федеральной собственности.

При регулировании отношений собственности водное законодательство учитывает физические особенности объектов. В частности, в ст. 31 Водного кодекса РФ 1995 г. было установлено, что понятие владения неприменимо во всей полноте к водным объектам, поскольку сосредоточенная в них вода находится в состоянии непрерывного движения и водообмена. В развитие этого положения Кодексом установлено правило, что изменение русла реки или иное изменение положения водного объекта не влечет изменения формы и вида собственности на водный объект, если иное не следует из данного Кодекса. Водный кодекс РФ 2006 г. на этот счет ограничился лишь нормой о том, что естественное изменение русла реки не влечет за собой прекращение права собственности Российской Федерации на этот объект.

Какие последствия для отношений собственности влечет естественное либо искусственное изменение границ поверхностных водных объектов? В случае естественного или искусственного изменения границы поверхностных вод являются ли земли в пределах прежней береговой линии, утратившие постоянную физическую связь с водой, частью сложной вещи - поверхностного водного объекта, а также предметом исключительной федеральной собственности? При каких обстоятельствах земли, фактически покрытые поверхностными водами, становятся самостоятельным объектом гражданских прав?

В отличие от Водного кодекса РФ 1995 г. новый Водный кодекс РФ не устанавливает специального правила о сохранении права собственности Российской Федерации в случае искусственного изменения русла реки, а также в случае искусственного либо естественного изменения границ иных водных объектов. Вывод о сохранении такого права следует из правила об исключительной федеральной собственности на поверхностные водные объекты (кроме прудов и обводненных карьеров). Конечно, данное условие действует, если сохраняется сам водный объект.

Земли водного фонда входят в состав водного объекта в силу естественной постоянной связи с поверхностными водами. При создании намывной территории земли, ранее входившие в состав водного объекта, лишаются естественной постоянной связи с поверхностными водами. Такие земли больше не являются частью водного объекта и не могут рассматриваться в качестве объекта исключительной федеральной собственности. Однако утрата землей физической связи с водой не влечет прекращения права собственности Российской Федерации на эти земли, а также их принадлежности к категории земель водного фонда, хотя является основанием для их перевода в другую категорию земель.*(2) В связи с этим появляются предпосылки для корректировки границ водного объекта и водоохранных зон, проведения мероприятий по формированию земельных участков из земель, ранее входивших в состав водного объекта, как самостоятельных объектов гражданских прав и т.п.

Земли, входящие в состав водного объекта, обладают некоторыми юридическими признаками, в частности принадлежностью к категории земель водного фонда. В обычном состоянии земли, входящие в состав водного объекта, выступая частью сложной вещи, не рассматриваются как самостоятельные объекты гражданских прав. Допустимость формирования земельных участков из земель, ранее входивших в состав водного объекта, но утративших постоянную физическую связь с водой, вряд ли вызывает сомнения. Однако возможность и последствия выделения земельных участков как самостоятельных объектов из состава водного объекта при наличии физической связи с водой не столь однозначны.

На первый взгляд при включении земли в понятие водного объекта законодательство ставит акцент именно на постоянной физической связи земли с поверхностными водами. Это, казалось бы, и предрекает вывод о невозможности выделения из водного объекта самостоятельного земельного участка без предварительного нарушения его физической связи с водой.

Вместе с тем необходимо учитывать, что помимо физической составляющей связь земли и водного объекта имеет и юридический аспект. В первую очередь, это принадлежность земли к категории земель водного фонда. Рассмотрим ситуацию, когда в результате изменения русла реки поверхностные воды покрывают прибрежные земельные участки, относящиеся, например, к категории земель поселений. Если руководствоваться физическим критерием, следовало бы признать, что в указанном случае земельные участки перестали существовать как самостоятельные объекты, став частью водного объекта. Однако земельный участок сохранил все юридические характеристики самостоятельного объекта гражданских прав: утвержденные границы, кадастровый номер и, что важно, принадлежность к категории земель поселений (пока не осуществлен его перевод в категорию земель водного фонда). Единственное произошедшее изменение - физическое нахождение на участке поверхностных вод, что может быть устранено посредством проведения специальных инженерных мероприятий. Поэтому нельзя признать данный участок прекратившим свое существование как самостоятельный объект гражданских прав.

Следует сказать, что для вещей как объектов гражданских прав физические свойства имеют порой весьма условное юридическое значение. В литературе неоднократно отмечалось, что включенные законодателем в понятие недвижимого имущества такие физические признаки, как прочная связь с землей, невозможность перемещения без несоразмерного ущерба его назначению, на практике не являются универсальными критериями для отграничения такого имущества от движимых вещей. Поэтому наряду с техническими признаками специалисты предлагают использовать юридические. Другой пример - разделение земельного участка. Фактически разделение земельного участка не влечет прекращения физической связи его частей. Однако в результате придания частям участка индивидуализирующих юридических признаков (утвержденных и описанных границ, кадастрового номера) образуются новые земельные участки, выступающие самостоятельными по отношению друг к другу объектами гражданских прав.

Учитывая предыдущие выводы, необходимо признать, что формирование из земель, входящих в состав водного объекта, самостоятельного земельного участка и перевод его из категории земель водного фонда в иную категорию земель влечет, во-первых, возникновение нового объекта гражданских прав, во-вторых, выделение участка из состава водного объекта. В связи с этим на такой земельный участок, имеющий физическую связь с водой, не распространяется правило об исключительной федеральной собственности, и он может быть отчужден в порядке, предусмотренном земельным законодательством.

Целесообразно обратить внимание, что Федеральный закон от 21.12.2004 N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" в числе оснований для перевода земель водного фонда или земельных участков из состава таких земель в другую категорию наряду с прекращением существования водных объектов либо изменением их границ, т.е. прекращением физической связи воды и земли, называет:

1) создание особо охраняемых природных территорий;

2) установление или изменение черты поселений;

3) размещение объектов государственного или муниципального значения при отсутствии иных вариантов размещения этих объектов.

Следовательно, возможен перевод земель водного фонда в иную категорию земель до физического изменения границ водного объекта.

Какие выводы с учетом вышеизложенного можно сделать в рамках темы настоящего исследования?

А. Земельный участок, образованный в границах намывной территории, утративший физическую связь с водой, после его перевода из состава земель водного фонда в другую категорию не является частью водного объекта и не подпадает под действие правила об исключительной федеральной собственности.

Б. Намывная территория может создаваться также на земельном участке, хотя и сохранившем физическую связь с водой, но не являющемся частью водного объекта и предметом исключительной федеральной собственности, в случае его формирования и перевода из состава земель водного фонда в другую категорию земель. Это позволяет привлекать частный капитал для создания намывных территорий на условиях предоставления земельных участков, выделенных из водного объекта, до проведения работ по намыву.

Намывная территория: земельный участок или сооружение?

С одной стороны, намывная территория - часть земной поверхности, с другой - это искусственный объект, продукт деятельности человека. Поэтому намывная территория может рассматриваться либо как земельный участок, либо как сооружение. В связи с этим необходимо решить вопрос: является ли намыв территории мероприятием по благоустройству земельного участка, входившего или не входившего в состав водного объекта, либо строительством гидротехнического сооружения?

На первый взгляд в пользу признания намывной территории гидротехническим сооружением говорит то, что намывная территория - искусственный объект, хотя и обладающий естественными свойствами земельного участка. Для намыва территории, как правило, используются специальные средства, обеспечивающие устойчивость грунта (дамбы и т.п.). Широко распространены гидротехнические сооружения, технология создания которых в принципе не отличается от намыва территорий, например земляные намывные дамбы.

Вместе с тем однозначно судить о характере искусственно создаваемых намывных территорий нельзя. Действительно, технология намыва территорий и гидротехнических сооружений может быть аналогичной. Однако следует учитывать, что характер и назначение указанных искусственных объектов будет неодинаковым.

Действующее законодательство не дает четких критериев для отнесения тех или иных вещей к объектам недвижимости. Большинство рассуждений по поводу признаков объекта недвижимости, встречающихся в юридической литературе, имеет своим отправным моментом общий критерий, указанный в ст. 130 ГК РФ: прочная связь с землей, при которой перемещение объекта невозможно без несоразмерного ущерба их назначению. Данный вопрос, казалось бы, легко разрешим в случаях, когда закон непосредственно называет объекты, являющиеся недвижимостью. Однако и здесь возникает проблема квалификации, когда те или иные предметы материального мира "примеряются" к понятию объекта, указанного в законе. Для решения проблемы признаков недвижимости юридической наукой и правоприменительной практикой предлагаются дополнительные признаки недвижимых вещей, в частности юридическая связь объекта с землей и т.п.

Однако справедливо также ставить вопрос о критериях самостоятельности искусственных неотделимых улучшений, созданных на земельном участке, по отношению к самому участку.

Сооружение, созданное на земельном участке посредством намыва или отсыпки грунта, имеет собственное назначение (защита территории от наводнения, обслуживание производства и т.п.), отличное от общего назначения земельного участка, определяемого категорией земель, разрешенным использованием (п. 8 ст. 1 ЗК РФ), а также назначением, указанным в акте о предоставлении участка (ст. 269 ГК РФ). Кроме того, данный объект также выполняет самостоятельную функцию. Поэтому подобные сооружения не могут признаваться искусственным неотделимым улучшением земельного участка, составляющим с ним единую вещь. Сооружение и земельный участок являются самостоятельными вещами, хотя и связанными принципом единства судьбы (подп. 5 п. 1 ст. 1 ЗК РФ).

Создание намывной территории также предполагает придание земельному участку неотделимых улучшений. Как правило, намыв грунта проводится при инженерной подготовке территории для последующего строительства. После завершения работ по намыву грунта и достижения необходимых показателей его консолидации созданная территория используется для размещения зданий, строений, сооружений. Таким образом, целью намыва является улучшение земельного участка: приспособление земель, покрытых водой, т.е. придание землям таких неотделимых улучшений, при которых они утрачивают физическую связь с водой и приобретают устойчивые свойства участка суши.

Поэтому намывной грунт является таким неотделимым улучшением земельного участка, которое составляет с ним единую вещь. Подобное улучшение в отличие от объектов недвижимости не имеет самостоятельных по отношению к земельному участку назначения и функций и представляет собой результат мероприятий по благоустройству участка. По аналогии здесь можно привести пример создания на земельном участке асфальтированной автомобильной дороги и нанесение на тот же участок асфальтового покрытия. Указанные действия могут иметь различный результат. В обоих примерах создается неотделимое улучшение земельного участка. Однако в первом случае строится сооружение - самостоятельный объект недвижимости, во втором - лишь изменяются качественные характеристики земельного участка: придаются улучшения, составляющие с ним единую вещь.

В связи с этим обоснованна позиция Комитета по земельным ресурсам и землеустройству Приморского края, который на протяжении нескольких лет указывал, что сфера действия земельного законодательства охватывает и искусственно созданные территории, образованные путем намыва, отсыпки грунта.*(3)

Приводит ли намыв территории к созданию новой вещи - нового земельного участка? От ответа на данный вопрос зависит распределение имущественных прав на намывную территорию, созданную с привлечением средств третьих лиц.

В некотором смысле здесь можно провести аналогию с реконструкцией зданий и сооружений. В соответствии с п. 14 ст. 1 Градостроительного кодекса РФ под реконструкцией понимается изменение параметров объектов капитального строительства, их частей (высоты, количества этажей, площади, показателей производственной мощности, объема) и качества инженерно-технического обеспечения. В ходе реконструкции здание или сооружение преобразуется и обретает качественно новые внешние и внутренние характеристики. Объекту реконструкции придаются существенные неотделимые улучшения.

В результате реконструкции параметры и качество объекта недвижимости могут измениться настолько, что создается новая недвижимая вещь. В этом случае в силу ст. 218 ГК РФ право собственности на результат реконструкции возникает у лица, которое для себя собственными или привлеченными силами и средствами произвело реконструкцию прежнего объекта недвижимости. Как правило, результат реконструкции поступает в собственность застройщика либо производится его раздел между застройщиком и собственником реконструированного здания. Распределение имущественных прав на результат реконструкции не опосредует отчуждения объекта реконструкции, поскольку в процессе реконструкции прекращает существование одна вещь и возникает другая.

Однако не всякое неотделимое улучшение влечет создание новой вещи. В результате улучшения может увеличиться стоимость вещи, измениться ее потребительские свойства, однако сама вещь сохранится в натуре. Так и при реконструкции объектов недвижимости не всегда можно говорить о создании новой вещи. Обычно для этого должно произойти существенное изменение параметров и качеств объекта (например, внешних границ объекта). В свою очередь, вряд ли можно говорить о создании нового здания при проведении его капитального ремонта или внутренней перепланировки безотносительно к величине стоимости этих мероприятий. Напротив, в результате надстройки, пристройки, т.е. изменения внешних границ объекта недвижимости, возникает новая вещь.

В соответствии с п. 2 ст. 6 ЗК РФ земельный участок как объект земельных отношений - часть поверхности земли (в том числе почвенный слой), границы которой описаны и удостоверены в установленном порядке. Согласно ст. 1 Федерального закона от 02.01.2000 N 28-ФЗ "О государственном земельном кадастре" земельный участок - часть поверхности земли (в том числе поверхностный почвенный слой), границы которой описаны и удостоверены в установленном порядке уполномоченным государственным органом, а также все, что находится над и под поверхностью земельного участка, если иное не предусмотрено федеральными законами о недрах, об использовании воздушного пространства и иными федеральными законами.

Земельный участок представляет собой сложную вещь. Физический состав такой сложной вещи неоднороден (почвенный слой, растительность и т.п.). Отчасти поэтому при определении земельного участка в законе используется общая фраза - "все, что находится над и под поверхностью земельного участка". Законодатель абстрагируется от большинства физических качеств земельного участка (характер грунта, наличие на участке объектов недвижимости, степень благоустройства и освоения участка и пр.). Поэтому физические свойства участка практически не имеют значения для его определения как объекта прав. Напротив, границы земельного участка являются его ведущим юридическим признаком. Поэтому изменение границ участка влечет возникновение новой вещи.

Применительно к созданию намывной территории не происходит изменения признаков земельного участка,*(4) характеризующих его как объект прав (остается поверхностныи слои земли (с измененным составом) и границы участка). Поэтому при распределении имущественных прав на намывную территорию следует говорить о порядке распределения прав на приспособленный для определенных целей, сохранившийся в натуре земельный участок. В процессе намыва территории для целей последующего строительства не образуется нового земельного участка.

Следовательно, третьи лица, осуществляющие работы по намыву территории по договору с собственником земельного участка, не приобретают право собственности на такую территорию в силу создания новой вещи (ст. 218 ГК РФ). Передача намывной территории в собственность лица, осуществившего работы по намыву, является отчуждением приспособленного земельного участка, а не распределением прав на новую вещь.

В этой части представляется сомнительным вывод, сделанный упомянутым выше Комитетом по земельным ресурсам и землеустройству Приморского края, о том, что субъектом права на искусственную территорию (земельный участок) в соответствии со ст. 218 ГК РФ является ее создатель при условии соблюдения им закона и иных правовых актов.*(5)

Определенное сходство с рассматриваемым вопросом имеют случаи приобретения права собственности приращением, которые исследовались в трудах отечественных дореволюционных юристов. Так, Д.И. Мейер описывает ситуацию, когда в результате увеличения прибрежного земельного участка от примывания земли (alluvio) "отдельные земляные частицы образуют из себя сплошную массу - поземельный участок, и тогда право собственности приписывается собственнику той дачи, к которой прирастает поземельный участок ...по приращению".*(6) Напротив, по мнению Д.И. Мейера, если к прибрежному поземельному участку прирастает полоса земли, оторванная силой воды от чужого участка, "как бы крепко ни пристал участок к чужой даче, все-таки право собственности по нему признается не изменившимся, пока оно не будет приобретено каким-либо другим способом ...на новом месте поземельный участок остается собственностью хозяина".*(7)

В заключение настоящего исследования хотелось бы отметить следующее. Имущественно-правовой статус намывных территорий нуждается в подробном закреплении в водном и земельном законодательстве. Существующая законодательная база не позволяет сделать однозначные выводы по ряду спорных проблем, возникающих в связи с образованием искусственных территорий. Намывные территории, не имеющие специального функционального назначения, самостоятельного по отношению к назначению земель, использованных при их создании, должны быть однозначно квалифицированы как неотделимые улучшения таких земель, составляющие с ними единую вещь. В иной ситуации, когда в процессе создания искусственной территории образуется объект, имеющий самостоятельное функциональное назначение по отношению к земельному участку, на котором он возведен, такая территория должна признаваться гидротехническим сооружением*(8) (например, намывная земляная дамба).

О.К. Тикк,

юрист

"Закон", N 1, январь 2007 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Принимая во внимание предмет настоящего исследования, далее будут рассматриваться вопросы, связанные со спецификой регулирования правового статуса поверхностных водных объектов.

*(2) Пункт 4 ст. 12 Федерального закона от 21.12.2004 N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую".

*(3) Письма Комитета по земельным ресурсам и землеустройству Приморского края от 24.05.2000 N 18/340(0312), от 23.05.2001 N 18/340(03-14), от 25.06.2004 N 18/324(03-14).

*(4) Тот же вывод справедлив и в случае намыва искусственной территории на землях, не сформированных как земельный участок, поскольку четкие юридические признаки "земель" как объекта прав закон не предусматривает.

*(5) Письмо Комитета по земельным ресурсам и землеустройству Приморского края от 25.06. 2004 N 18/324(03-14).

*(6) Мейер Д.И. Русское гражданское право. В 2-х ч. Ч. 2. М.: Статут, 1997. С. 83.

*(7) Там же. С. 85.

*(8) В этой части обоснованно мнение отдельных авторов, отмечающих, что земельный участок и прочно связанные с ним объекты недвижимости являются самостоятельными объектами гражданских прав, несмотря на закрепленный в законодательстве принцип единства их судьбы.