Лицензирование телерадиовещания при переходе к цифровым технологиям (А.В. Белоусов, "Закон", N 2, февраль 2007 г.)

Лицензирование телерадиовещания при переходе к цифровым технологиям

В сфере телерадиовещания наступило время больших перемен. Цифровизация - слово, которое сейчас на слуху - означает переход телерадиовещания на цифровые методы обработки и передачи телерадиосигнала. Процесс цифровизации затронул большинство развитых стран мира, и прежде всего США и страны Западной Европы. Россия также не осталась в стороне от этого процесса.

По итогам работы второй сессии Региональной конференции радиосвязи, проходившей в мае-июне 2006 г. в Женеве, Администрацией связи России*(1) был принят и установлен срок перехода на цифровые стандарты телерадиовещания - не позднее 2015 г. В настоящее время деятельность по реформированию сферы телерадиовещания координирует Правительственная комиссия по развитию телерадиовещания под председательством первого заместителя Председателя Правительства РФ Д.А. Медведева.*(2) Проблема изменения действующего законодательства о лицензировании телерадиовещания в связи с переходом к цифровому вещанию занимает ключевое место в деятельности Правительственной комиссии. В рамках комиссии создана рабочая подгруппа по совершенствованию нормативно-правовой базы в области регулирования телерадиовещания, занимающаяся в том числе разработкой порядка лицензирования деятельности вещателей и операторов связи, обеспечивающих распространение теле- и радиопрограмм.

Лицензирование является основным инструментом государственного регулирования в сфере телерадиовещания в большинстве стран мира. Насколько обоснованно применение лицензионных процедур в данной сфере? Ведь лицензирование неизбежно предполагает установление административных барьеров для участников рынка. Однако именно в области телерадиовещания применение лицензирования признается оправданным большинством специалистов.*(3) На Западе процедуры лицензирования телерадиовещания действуют практически во всех странах. Это обусловлено прежде всего особым значением телерадиовещания в жизни общества. Телевидение и радио являются не только основным источником информации для большинства населения, но и важнейшим средством формирования общественного мнения, культурного и нравственного воспитания граждан. Кроме того, большое значение имеет ограниченность радиочастотного спектра, распределение и предоставление прав на использование которого осуществляется, в том числе, с помощью лицензионных процедур. В странах Европейского союза радиоволны считаются общественным благом, а правительства играют роль защитников этого общего блага.*(4) Часть 1 ст. 10 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г. гласит: "Каждый человек имеет право на свободу выражения своего мнения. Это право включает свободу придерживаться своего мнения, получать и распространять информацию и идеи без вмешательства со стороны государственных органов и независимо от государственных границ. Эта статья не препятствует государствам вводить лицензирование радиовещательных, телевизионных или кинематографических предприятий".*(5)

Есть все основания утверждать, что и с переходом на цифровое вещание лицензирование не утратит своего значения, но, что практически неизбежно, претерпит существенные изменения.

Рассмотрим действующий порядок лицензирования в сфере телерадиовещания, а также отметим основные проблемы, возникающие на практике при применении лицензионных процедур.

Телерадиовещание можно рассматривать как комплексный процесс, включающий в себя распространение теле- и радиопрограмм с использованием сетей электросвязи ("телерадиовещание" в узком смысле этого слова), а также деятельность по приему, обработке, хранению, передаче и доставке сигналов телевизионных каналов и радиоканалов ("услуги связи для целей телерадиовещания"). Участники этого процесса - вещатель*(6) и оператор связи*(7) - должны получить две лицензии: лицензию на телерадиовещание (вещатель) и лицензию на оказание услуг связи для целей телерадиовещания (оператор связи). Следует оговориться, что собственно вещание и деятельность по оказанию услуг связи - разные виды деятельности, хотя и тесно связанные друг с другом. Очевидно, что связь обеспечивает вещание. Однако нормативное регулирование лицензирования телерадиовещания в России изначально отличалось смешением этих двух отдельных видов деятельности.

Лицензирование вещания предусмотрено ст. 31 Закона от 27.12.1991 "О средствах массовой информации"*(8) (ред. от 16.10.2006) (далее - Закон о СМИ). Лицензирование услуг связи в настоящее время установлено ст. 29 Федерального закона от 07.07.2003 "О связи"*(9) (ред. от 29.12.2006) (далее - Закон о связи). С момента принятия постановления Правительства РФ от 07.12.1994 N 1359 "О лицензировании телевизионного вещания, радиовещания и деятельности по связи в области телевизионного и радиовещания в Российской Федерации"*(10) две вышеуказанные сферы лицензирования неразрывно связаны друг с другом.

Следует отметить, что нормативный акт общего характера, посвященный вопросам лицензирования, - Федеральный закон от 08.08.2001 "О лицензировании отдельных видов деятельности"*(11) (далее - Закон о лицензировании) - не распространяется на деятельность в области связи и на использование радиочастот для осуществления телерадиовещания. В связи с некорректной формулировкой в п. 2 ст. 1 Закона о лицензировании в свое время на страницах специальной литературы разгорелся любопытный спор по поводу того, подлежит ли вещание лицензированию в принципе.*(12) Дело в том, что согласно п. 2 ст. 1 данного Закона его действие не распространяется на использование орбитально-частотных ресурсов и радиочастот для осуществления телевизионного вещания и радиовещания (в том числе вещания дополнительной информации). Строго говоря, здесь идет речь не о телерадиовещании, а об ином виде деятельности, который скорее напоминает деятельность операторов связи (при этом деятельность в области связи указывается в п. 2 ст. 1 отдельно). В соответствии с п. 2 ст. 18 Закона лицензирование видов деятельности, не указанных в Законе о лицензировании, прекращается со дня его вступления в силу. Конечно, на практике эта ситуация не получила развития, и лицензирование вещания шло своим чередом.

Согласно ст. 31 Закона о СМИ лицензия на вещание дает ее держателю право, используя технические средства эфирного, проводного или кабельного телерадиовещания, в том числе находящиеся в его собственности, осуществлять с соблюдением лицензионных условий распространение продукции средств массовой информации, зарегистрированных в соответствии с законом. Порядок лицензирования вещания установлен Положением о лицензировании телевизионного вещания и радиовещания в Российской Федерации (ред. от 03.10.2002) (далее - Положение о лицензировании вещания), утвержденным постановлением Правительства РФ от 07.12.1994 N 1359, и Положением о проведении конкурса на получение права на наземное эфирное телерадиовещание, а также на разработку и освоение нового радиочастотного канала для целей телерадиовещания (ред. от 05.08.2000, с изм. от 23.02.2001) (далее - Положение о проведении конкурса на получение права на наземное эфирное телерадиовещание), утвержденным постановлением Правительства РФ от 26.06.1999 N 698.*(13) Лицензирующим органом в настоящее время является Федеральная служба по надзору за соблюдением законодательства в сфере массовых коммуникаций и охране культурного наследия (далее - Росохранкультура), находящаяся в ведении Министерства культуры и массовых коммуникаций (п. 2, 5.2.1 Положения о Росохранкультуре (ред. от 14.12.2006), утвержденного постановлением Правительства РФ от 17.06.2004 N 301 ).*(14)

Действующее законодательство предусматривает два порядка выдачи лицензии на вещание:

1) в общем порядке, предусмотренном Положением о лицензировании вещания;

2) по итогам конкурса, проводимого в соответствии с Положением о проведении конкурса на получение права на наземное эфирное телерадиовещание.

Процедура выдачи лицензии в общем порядке урегулирована достаточно скупо. Перечень документов, представляемых соискателем лицензии на вещание, указан в п. 5 Положения о лицензировании вещания. Среди необходимых документов стоит выделить сведения об основных технико-экономических показателях средств подготовки и формирования телевизионных и радиопрограмм, а также подтверждение права аренды (использования) оборудования (в случае предполагаемого использования оборудования, принадлежащего другому лицу). Решение о выдаче лицензии или отказе в ее выдаче принимается в 30-дневный срок (п. 6 Положения о лицензировании вещания). Срок, на который выдается лицензия: от 3 до 5 лет, если меньший срок не указан в заявлении на получение лицензии (п. 9).

Важным является положение, установленное п. 13 Положения о лицензировании вещания, согласно которому ни одно юридическое лицо не может получить лицензии на осуществление теле- и (или) радиовещания более чем по двум каналам вещания на одну и ту же территорию, если зоны обслуживания совпадают полностью или более чем на две трети и если действующим законодательством Российской Федерации не предусмотрено иное. По всей видимости, эта норма направлена на защиту конкуренции на рынке телерадиовещания, поскольку радиочастотный спектр является ограниченным ресурсом.

Представляется, что действующим Положением о лицензировании вещания недостаточно урегулированы такие необходимые лицензионные процедуры, как переоформление, пролонгация, приостановление и аннулирование лицензий на вещание, на что неоднократно обращалось внимание в литературе.*(15) Так, Положение о лицензировании телерадиовещания не содержит понятия "переоформление лицензии", хотя оно и используется в Положении "О порядке взимания платы за выдачу и переоформление лицензий на телевизионное вещание и радиовещание в РФ".*(16) На практике постоянно возникают ситуации, когда необходимо внести изменения в данные лицензиата (организационно-правовая форма, наименование, местонахождение и т.п.) или в отдельные лицензионные условия, но при этом нецелесообразно проходить процедуру получения лицензии заново. По поводу пролонгации действия лицензии в Положении о лицензировании вещания предусмотрено, что лицензирующий орган при рассмотрении заявления о пролонгации учитывает мнение потребителей о качестве вещания и передаваемых программ (п. 9). При этом условия и порядок учета мнения потребителей не прописаны. В настоящее время вопросы переоформления и пролонгации действия лицензии на вещание остаются на усмотрение лицензирующего органа.

На сегодняшний день стало очевидным, что действующее Положение о лицензировании вещания устарело и создает многочисленные сложности для вещателей на практике. Необходимо либо подробно урегулировать вопросы лицензирования вещания в отдельном законе о телерадиовещании, либо разработать и принять новое положение о лицензировании. И если идея принятия самостоятельного закона, по всей видимости, отложена на неопределенный срок, то над новым положением в настоящее время работают профильные правительственные ведомства и прежде всего Росохранкультура.

В соответствии с п. 8 Положения о лицензировании вещания лицензирующий орган может проводить открытый конкурс на получение лицензии на теле- и (или) радиовещание. Возможность рассмотрения заявок на получение лицензии на вещание на конкурсной основе предусмотрена также Законом о СМИ (ст. 31). Однако право фактически превратилось в обязанность государственного органа проводить конкурс на получение лицензии в определенных случаях с принятием постановления Правительства РФ от 26.06.1999 N 698, которым было утверждено Положение о проведении конкурса на получение права на наземное эфирное телерадиовещание. Согласно п. 1 данного постановления лицензирование наземного эфирного телерадиовещания в столицах субъектов РФ и в городах с численностью населения свыше 200 тысяч человек осуществляется на конкурсной основе с взиманием единовременной платы за получение права на наземное эфирное телерадиовещание. Обращаем внимание на то, что речь идет лишь о наземном эфирном вещании (телерадиовещании, осуществляемом с использованием наземных телерадиопередающих станций), тогда как существуют также спутниковое непосредственное телерадиовещание и кабельное телерадиовещание. В контексте нашей работы, посвященной лицензированию телерадиовещания при переходе на цифровые стандарты, особое значение имеет именно порядок выдачи лицензий на наземное эфирное телерадиовещание, поскольку для цифрового вещания в масштабах всей страны предполагается использовать наземные телерадиопередающие станции (основной признак наземного эфирного вещания).

Решение о проведении конкурса принимает Министерство культуры и массовых коммуникаций РФ (далее - Минкультуры). Функции по организации, проведению и подведению итогов конкурса осуществляет специально созданный орган - Федеральная конкурсная комиссия по телерадиовещанию (далее - ФКК). Постоянно действующий состав ФКК утверждается приказом министра культуры и массовых коммуникаций РФ в количестве 9 человек (п. 1.1 Положения об ФКК, утвержденного приказом Минкультуры от 22.07.2004 N 22).*(17) При проведении конкурса на право оформления лицензии на наземное эфирное телерадиовещание в субъекте РФ состав ФКК увеличивается до 12 человек за счет представителей соответствующего субъекта РФ. В отношении региональной части ФКК предусмотрены определенные правила ее формирования (п. 1.4 Положения об ФКК), тогда как постоянный состав ФКК определяется Минкультуры по собственному усмотрению. Таким образом, ФКК не обладает самостоятельным статусом и находится в прямом ведомственном подчинении Минкультуры, что, как представляется, не соответствует целям создания и функциям конкурсной комиссии, основной гарантией деятельности которого должна быть независимость. В качестве положительного момента следует отметить то, что в настоящее время в состав ФКК входят видные представители сферы масс-медиа.*(18)

Информационное сообщение о дате и условиях проведения конкурса публикуется в средствах массовой информации не позднее чем за 60 дней до даты его проведения (п. 6 Положения о проведении конкурса на получение права на наземное эфирное телерадиовещание). Среди прочего информационное сообщение должно включать в себя данные о радиочастотном канале, выделяемом для организации наземного эфирного телерадиовещания, и условиях его применения, а также размер единовременной платы за получение права на наземное эфирное телерадиовещание, определенный ФКК.

К полномочиям ФКК относятся: определение условий конкурса на основе предложений Минкультуры; определение размера единовременной платы, рассмотрение заявлений соискателей; определение победителей и оформление итогов конкурса (п. 3.1-3.4 Положения об ФКК).

Существенным недостатком действующего порядка проведения конкурса является отсутствие точных оснований и методики расчета для определения размера единовременной платы за получение права на наземное эфирное телерадиовещание. Согласно п. 6 Положения о проведении конкурса на получение права на наземное эфирное телерадиовещание размер единовременной платы устанавливается с учетом покрытия расходов на проведение конкурса, обеспечение работы конкурсной комиссии, а также на разработку нового радиочастотного канала, координацию и согласование возможности использования частот для целей телерадиовещания. На практике размер единовременной платы определяется исходя из количества населения и возможностей рекламного рынка соответствующего города, на территории которого предполагается осуществлять вещание.*(19)

Но главная проблема действующего конкурсного порядка заключается в отсутствии четких критериев определения победителя конкурса. Положение о проведении конкурса на получение права на наземное эфирное телерадиовещание гласит: победителем конкурса признается участник, предоставивший по совокупности лучшие концепцию вещания и ее технико-экономическое обоснование (п. 13). Дополнительные критерии определения победителя содержатся в Регламенте ФКК (с изм. от 23.09.2005), утвержденном приказом Минкультуры от 30.07.2004 N 27*(20) (п. 2.12 Регламента). Среди них, наряду с достаточно определенными критериями, такими как понесенные затраты на приобретение технического оборудования, необходимого для организации процесса вещания, соответствие оборудования экологическим нормам, присутствуют критерии, носящие исключительно оценочный характер: необходимость поддержки социально значимых теле- и радиопроектов, оригинальность заявленной концепции вещания. На проблему отсутствия четких критериев для определения победителя конкурса давно обратили внимание специалисты в области масс-медиа. Так, в рамках научно-практического проекта Центра "Право и средства массовой информации" "Программа помощи независимым российским " теле- и радиовещателям путем формирования благоприятных для них законодательных основ системы правового регулирования лицензирования электронных СМИ", осуществлявшегося в 2000 г., были разработаны и подробно описаны критерии для определения победителей в конкурсе.*(21) Некоторые из предложенных критериев были восприняты нормотворческим органом и в видоизмененной форме вошли в Регламент ФКК. Тем не менее можно констатировать, что в настоящее время проблема установления критериев для определения победителя в конкурсе на частоту не решена, на что сетуют в том числе руководители федеральных органов власти и члены ФКК.*(22)

- Сама суть открытого конкурса предполагает гласность процедур его проведения. Положением о проведении конкурса на получение права на наземное эфирное телерадиовещание, помимо публикации сообщения о проведении конкурса, предусмотрена публикация информации о составе его участников и итогах конкурса в средствах массовой информации (п. 10). В остальном процедура проведения конкурса отличается закрытостью. С протоколом о результатах конкурса, подписываемым победителем и членами ФКК, не могут ознакомиться даже проигравшие участники.

Отмеченные выше недостатки, и прежде всего отсутствие четких критериев определения победителя и закрытость конкурсных процедур, открывают возможность для злоупотреблений и отрицательно сказываются на стабильности рынка телерадиовещания в целом.

По итогам конкурса уполномоченные лицензирующие органы в установленном порядке выдают его победителю лицензию на право телерадиовещания и лицензию на право деятельности в области связи для целей телерадиовещания (п. 16 Положения о проведении конкурса на получение права на наземное эфирное телерадиовещание). Здесь мы переходим к установленному действующим законодательством порядку лицензирования услуг связи для целей телерадиовещания.

Общие условия лицензирования услуг связи определены в Законе о связи (ст. 29-40). Из Перечня наименований услуг связи, вносимых в лицензии, утвержденного постановлением Правительства РФ от 18.02.2005 N 87,*(23) непосредственное отношение к телерадиовещанию имеют следующие виды услуг связи: услуги связи для целей кабельного вещания; услуги связи для целей эфирного вещания; услуги связи для целей проводного вещания. Тем же постановлением Правительства РФ утверждены лицензионные условия для каждого вида деятельности. Кроме того, сохраняет силу в части, не противоречащей Закону о связи, Положение о лицензировании деятельности в области связи в РФ (ред. от 03.10.2002) (далее - Положение о лицензировании услуг связи), утвержденное постановлением Правительства РФ от 05.06.1994 N 642.*(24)

Лицензирующим органом в области оказания услуг связи является Федеральная служба по надзору в сфере связи (далее - Россвязьнадзор) в соответствии с п. 5.4 Положения о Россвязьнадзоре (ред. от 23.04.2005), утвержденного постановлением Правительства РФ от 30.06.2004 N 318.*(25) Россвязьнадзор находится в ведении Министерства информационных технологий и связи РФ (далее - Мининформсвязи) согласно п. 2 Положения о Россвязьнадзоре.

Перечень документов, представляемых соискателем лицензии на услуги связи, установлен ст. 30 Закона о связи. Там же предусмотрены особенности для услуг связи, при оказании которых предполагается использование радиочастотного спектра, в том числе для целей телерадиовещания. В этом случае соискатель лицензии должен дополнительно представить описание сети связи, средств связи, с использованием которых будут оказываться услуги связи, а также план и экономическое обоснование развития сети связи (п. 3 ст. 30). Кроме того, должно быть представлено решение государственной комиссии по радиочастотам о выделении полосы радиочастот (п. 4 ст. 30). Положением о лицензировании услуг связи предусматривается также предоставление заключения органов по использованию и контролю за радиочастотами о возможности использования частотных присвоений, данных о мощности передающих устройств, а в случае предполагаемого использования оборудования, принадлежащего другому лицу, - документов, подтверждающих право аренды (использования) этого оборудования.

Особые споры на практике вызывает положение абзаца 2 п. 4 ст. 30 Закона о связи, согласно которому соискатель лицензии на оказание услуг связи для целей телерадиовещания должен представить нотариально заверенную копию лицензии на вещание. До недавнего времени лицензирующий орган был склонен трактовать эту норму таким образом, что соискатель лицензии на услуги связи должен иметь на момент подачи документов лицензию на вещание. Ситуация несколько прояснилась с принятием лицензионных условий осуществления деятельности в области оказания услуг связи для целей кабельного, эфирного и проводного вещания (утверждены упоминавшимся выше постановлением Правительства РФ от 18.02.2005 N 87), в которых предусмотрено наличие у лицензиата лицензии (лицензий) на вещание или договоров с лицензиатами-вещателями. Как отмечалось выше, деятельность по телерадиовещанию и деятельность оператора связи, обеспечивающего доставку программы до потребителя, - совершенно разные сферы деятельности. Незаконно требовать от оператора связи наличия лицензии на вещание, поскольку распространение приобретенных или собственных теле- и радиопрограмм вполне может не входить в его планы. Возникающие до сих пор на практике конфликты и недопонимание между лицензирующим органом и операторами связи во многом обусловлены тем, что при вещании программ в аналоговом стандарте существует жесткая привязка: одна радиочастота - одна программа. Вещатели обязаны получать лицензии на вещание в привязке к конкретной частоте на жестко закрепленную территорию. Указанная же в лицензии на вещание частота закрепляется в лицензии на услуги связи для целей телерадиовещания, выдаваемой оператору связи (во многих случаях одно и то же лицо).

Смешение деятельности по телерадиовещанию и деятельности по оказанию услуг связи для целей телерадиовещания происходит также по причине отсутствия четкого понятийного аппарата в данных сферах, закрепленного нормативно. Так, в законодательстве до сих пор отсутствуют понятия "телерадиовещание" (приведено лишь косвенно в ст. 2 Закона о СМИ), "трансляция", "ретрансляция".*(26) До недавнего времени не было определено понятие "вещатель", что позволяло некоторым специалистам усматривать наличие принципиального спора между ведомствами по поводу статуса вещателя.*(27) Между тем понятие "вещатель" и некоторые другие понятия, необходимые для сферы телерадиовещания, закреплены в Европейской конвенции по трансграничному телевидению.*(28) Так, под вещателем в ней понимается юридическое или физическое лицо, которое производит программы, формирует их и транслирует или передает третьему лицу для трансляции. Сейчас в направлении унификации понятийного аппарата произошли положительные сдвиги. Постановлением Правительства РФ от 22.12.2006 N 785*(29) утверждены Правила оказания услуг связи для целей телевизионного вещания и (или) радиовещания, которые направлены на урегулирование отношении между вещателями, операторами связи и абонентами в новых условиях. Правила вступают в силу с 1 марта 2007 г. Среди прочего в них содержится определение вещателя: вещатель - пользователь услугами связи для целей телерадиовещания, с которым заключен договор об оказании услуг связи для целей телерадиовещания и который составляет телепрограммы и (или) радиопрограммы для их приема неограниченным кругом лиц и на основании лицензии на вещание распространяет их либо обеспечивает их распространение в полной и неизменной форме третьим лицом (п. 2). Проект новых Правил разрабатывался причастными ведомствами в рамках деятельности Правительственной комиссии по развитию телерадиовещания. Таким образом, мы видим первые плоды реформаторской воли государства в сфере телерадиовещания, реализованные на практике.

Законом о связи предусмотрено, что лицензии на услуги связи выдаются по результатам рассмотрения заявлений, а в определенных случаях - по результатам проведенных торгов (аукциона, конкурса) (п. 3 ст. 29). При этом положения Закона о связи, касающиеся проведения торгов на получение лицензии, не распространяются на отношения, связанные с использованием радиочастот для целей телерадиовещания (п. 4 ст. 31). К этим отношениям применяется порядок проведения конкурса, определенный в Положении о проведении конкурса на получение права на наземное эфирное телерадиовещание, рассмотренный выше.

Говоря о лицензировании телерадиовещания, необходимо затронуть вопросы, связанные с администрированием радиочастотного спектра. Регулирование использования радиочастотного спектра - исключительное право государства, осуществляется в Российской Федерации межведомственным коллегиальным органом - Государственной комиссией по радиочастотам*(30) (далее - ГКРЧ) (п. 2 ст. 22 Закона о связи; Положение о ГКРЧ, утвержденное постановлением Правительства РФ от 02.07.2004 N 336).*(31) Председателем ГКРЧ является по должности министр информационных технологий и связи РФ (п. 17 Положения о ГКРЧ). В состав входят представители целого ряда министерств и ведомств. Персональный состав ГКРЧ утверждается правительством по представлению председателя комиссии.

Администрирование радиочастотного спектра в России*(32) можно схематично разделить на два этапа:

1. Распределение радиочастотного спектра.

2. Предоставление права на использование радиочастотного спектра посредством:

- выделения полос радиочастот;

- присвоения (назначения) радиочастот и радиочастотных каналов.

Распределение радиочастотного спектра осуществляется в соответствии с Таблицей распределения полос частот между радиослужбами РФ и планом перспективного использования радиочастотного спектра радиоэлектронными средствами (далее - РЭС), которые разрабатываются ГКРЧ и утверждаются Правительством РФ (п. 1 ст. 23 Закона о связи). Распределение полос радиочастот заключается в определении их предназначения посредством записей в вышеуказанной Таблице. Предназначений же и соответственно категорий полос радиочастот может быть три: преимущественного пользования РЭС, используемыми для нужд государственного управления; преимущественного пользования РЭС гражданского назначения; совместного пользования РЭС любого назначения (п. 3 ст. 23 Закона о связи).

Выделение полосы радиочастот заключается в выдаче разрешения в письменной форме на использование конкретной полосы радиочастот. В отношении полос радиочастот совместного пользования и пользования РЭС гражданского назначения предоставление указанного разрешения осуществляется ГКРЧ (п. 2 ст. 24 Закона о связи).

Присвоение (назначение) радиочастоты или радиочастотного канала означает выдачу письменного разрешения на использование конкретной радиочастоты или радиочастотного канала с указанием конкретного РЭС, целей и условий такого использования. Присвоение (назначение) радиочастоты или радиочастотного канала для РЭС гражданского назначения осуществляется Федеральным агентством связи (далее - Россвязь), находящимся в ведении Мининформсвязи (п. 5.6.1 Положения о Россвязи (ред. от 23.04.2005), утвержденного постановлением Правительства РФ от 30.06.2004 N 320).*(33) Следует отметить достаточно длительный срок, установленный Законом о связи (п. 3 ст. 24) для принятия уполномоченным органом решения о присвоении (назначении) радиочастоты или радиочастотного канала, - 120 дней. Кроме того, как для осуществления процедур по выделению полос радиочастот, так и для присвоения (назначения) радиочастоты или радиочастотного канала необходимо положительное заключение экспертизы о возможности использования заявленных РЭС (п. 4 ст. 23 Закона о связи), которая проводится радиочастотной службой (п. 4 Положения о радиочастотной службе, утвержденного постановлением Правительства РФ от 03.05.2005 N 279).*(34)

На практике возникали споры между операторами связи и Россвязью по поводу обоснованности отказа в присвоении радиочастот для конкретного РЭС по причине отсутствия у оператора связи лицензии на оказание услуг связи. Судебная практика пошла по пути признания обоснованности такого отказа со ссылкой на п. 8 ст. 24 Закона о связи, согласно которому в присвоении (назначении) радиочастот может быть отказано при несоответствии заявленной деятельности установленным для данного вида деятельности требованиям.*(35)

Таким образом, для оказания услуг связи для целей телерадиовещания в соответствии с действующим законодательством оператору связи необходимо наличие следующих основных документов:*(36)

1) решение ГКРЧ о выделении полосы радиочастот;

2) заключение органов по использованию и контролю за радиочастотами о возможности использования частотных присвоений;

3) лицензия на телерадиовещание или договор с лицензиатом-вещателем;

4) лицензия на деятельность в области оказания услуг связи для целей телерадиовещания;

5) разрешение на присвоение (назначение) радиочастот, радиочастотных каналов.

Вещатель может ограничиться наличием лицензии на вещание, если заключит договор на оказание услуг связи для целей телерадиовещания с оператором связи, который имеет весь пакет вышеуказанных документов. Рынок телерадиовещания характеризуется необходимостью в отлаженной совместной работе вещателя и оператора связи, поэтому проблемы операторов связи неизбежно затрагивают и вещателей.

Подводя итог вышесказанному, следует отметить, что для осуществления деятельности по телерадиовещанию в России, в соответствии с действующим законодательством, участникам рынка (вещателям и операторам связи) необходимо пройти сложную цепь административных процедур. В условиях недостаточной межведомственной координации, несовершенства механизма выдачи лицензий это превращается в серьезное препятствие на пути развития рынка масс-медиа.

Отметив особенности и недостатки действующего порядка лицензирования в сфере телерадиовещания, мы переходим к вопросу о возможных изменениях лицензионных процедур в условиях цифрового вещания.

Цифровое телерадиовещание - это телерадиовещание, осуществляемое посредством цифровых методов обработки и передачи телерадиосигнала (в отличие от аналогового, при котором применяются аналоговые методы обработки и передачи сигнала). Говоря о цифровизации, нельзя не затронуть технические вопросы, поэтому совершим небольшой экскурс в техническую сферу.*(37) Для преобразования аналогового сигнала в цифровой вид его разбивают на отдельные отсчеты, отстоящие друг от друга на одинаковый интервал времени (дискретизация сигнала). При цифровом кодировании сигнала специальное кодирующее устройство - кодер - способно отсортировать чистый сигнал от промышленных и атмосферных помех, поэтому стабильность телерадиосигнала возрастает. В результате улучшается качество звука и изображения, и это одно из главных преимуществ цифрового стандарта вещания перед аналоговым.*(38) Благодаря современным методам компрессии цифровых данных полоса пропускания сигнала значительно суживается и на месте одного аналогового канала могут располагаться несколько цифровых. В одном и том же объеме радиочастотного спектра вместо одной телевизионной программы, транслируемой в аналоге, можно передавать одним телевизионным передатчиком при цифровом стандарте сжатия MPEG-2 четыре-шесть программ, при стандарте сжатия MPEG-4 - восемь-двенадцать программ. Здесь мы вплотную подошли к важнейшему понятию цифрового телерадиовещания - понятию мультиплекса. Мультиплекс - это совокупность сигналов нескольких телевизионных каналов, радиоканалов, объединенных в один цифровой поток для их трансляции и ретрансляции.*(39) Для телезрителей и радиослушателей эти технические особенности означают в первую очередь то, что с переходом на цифровое вещание количество программ в эфире увеличится. С точки же зрения нормативного регулирования возникает вопрос: как с учетом специфики цифрового вещания упорядочить отношения между вещателями и операторами связи, с одной стороны, и отношения вышеперечисленных субъектов с государством - с другой?

Итак, первая возникающая проблема состоит в определении порядка предоставления права на использование части радиочастотного спектра для целей цифрового телерадиовещания. В рамках действующей системы лицензирования, ориентированной на вещание в аналоговом формате, ключевую роль при предоставлении права на использование радиочастот играет конкурс на получение права на наземное эфирное телерадиовещание. Частота закрепляется за вещателем, победившим по итогам конкурса. При цифровом стандарте вещания право на использование одной аналоговой радиочастоты означает возможность вещания в рамках мультиплекса по как минимум четырем каналам на одну и ту же территорию. В соответствии с действующим законодательством это недопустимо в силу нормы п. 13 Положения о лицензировании вещания. На Западе разрешается осуществление вещания одним вещателем на одну территорию по нескольким каналам. И следует признать, что в условиях цифрового вещания это вполне разумно, поскольку радиочастотный спектр перестает быть настолько дефицитным ресурсом, как при аналоговом вещании (хотя с самим радиочастотным спектром ничего не происходит). Но одновременно на Западе существуют нормы о предотвращении концентрации на рынке телерадиовещания.*(40) Вряд ли целесообразно предоставление одному вещателю права целиком использовать частоту для всего мультиплекса, т.е. полностью наполнять частоту своим программным содержанием. Тогда существующая ситуация с аналоговым вещанием (одна частота - один вещатель) фактически не изменится при переходе к цифровому формату. В то же время необходимо обеспечение услугами связи всех вещателей, вещающих в рамках мультиплекса. С трудом можно представить ситуацию, когда несколько связистов обслуживают одну частоту. Поэтому в условиях цифрового телерадиовещания целесообразно предоставлять право на использование радиочастоты в первую очередь оператору связи, который будет обеспечивать трансляцию мультиплекса.*(41) Возникает фактически новая фигура в сфере телерадиовещания - оператор мультиплекса, который осуществляет мультиплексирование (или объединение нескольких цифровых сигналов теле- и радиопрограмм) в единый цифровой транспортный поток.

В настоящее время обсуждаются два подхода к обеспечению услугами связи цифрового телерадиовещания. Первый подход предполагает создание централизованной государственной сети, обеспечивающей весь процесс передачи и приема цифрового сигнала. Управлять централизованной сетью будет единый государственный оператор цифрового телерадиовещания, на роль которого претендует Федеральное государственное унитарное предприятие "Российская телевизионная и радиовещательная сеть"*(42) (ФГУП "РТРС"). В докладе генерального директора ФГУП "РТРС" Г.И. Скляра "О проекте создания общедоступной государственной цифровой сети распространения телерадиопрограмм",*(43) направленном в декабре 2006 г. в Правительственную комиссию по развитию телерадиовещания, содержатся тезисы, обосновывающие этот подход.

В частности, указывается на необходимость обеспечения реализации права всех граждан на получение информации, в том числе путем распространения гарантированного социального минимума телерадиопрограмм, что возможно осуществлять эффективно только в случае, если сеть распространения телерадиопрограмм сохранит свой государственный статус. Для эффективного управления централизованная государственная сеть должна строиться исходя из следующих базовых предпосылок: единое управление, организационное и технологическое единство.

Высказывается мысль о том, что частотный ресурс цифрового эфирного телерадиовещания должен быть закреплен за единым оператором. При этом отмечается, что предоставление услуг операторами связи в области эфирного телерадиовещания является отраслью с низким уровнем конкуренции в силу высоких и малоокупаемых затрат на создание необходимой инфраструктуры. "Распределенный между широким кругом операторов эфирного цифрового телерадиовещания частотный ресурс не позволит им формировать пакеты программ, сопоставимые по наполнению с пакетами, распространяемыми в кабеле и со спутника, при сопоставимой с ними стоимости ... Единый частотный ресурс, сосредоточенный в руках единого государственного оператора, позволит ему конкурировать с кабельными и спутниковыми операторами, в том числе на рынке платного телевидения".*(44) Конкуренция, по мнению ФГУП "РТРС", должна сохраниться, но не между операторами эфирного телерадиовещания, а между операторами, предоставляющими населению различные способы получения телерадиопрограмм.

С некоторыми тезисами, изложенными в докладе ФГУП "РТРС", можно согласиться. Действительно, при переходе на цифровое вещание необходимо сохранить единое информационное пространство для обеспечения прав граждан и безопасности государства. Но нельзя забывать и о рынке. В настоящее время выдано более двух тысяч лицензий на оказание услуг связи для целей эфирного вещания, в том числе около 40 лицензий на оказание услуг связи для целей эфирного вещания стандарта DVB (по данным на третий квартал 2006 года).*(45) По логике ФГУП "РТРС", с созданием централизованной государственной сети передачи и приема цифрового сигнала, управлять которой будет единый государственный оператор, необходимость в лицензии на оказание услуг связи для целей наземного эфирного вещания отпадает: остается лишь один лицензиат.

Действительно, необходимо сохранить единую государственную сеть и использовать имеющиеся технические, инфраструктурные возможности ФГУП "РТРС" для мультиплексирования и трансляции прежде всего общеобязательных и общедоступных каналов (каналов, которые войдут в так называемый социальный пакет).

В то же время представляется возможным обеспечить конкуренцию среди операторов связи для остальных мультиплексов.*(46) Предоставление права на использование частоты для осуществления деятельности оператора мультиплекса можно осуществлять по результатам конкурса между операторами связи. Для этого необходимо разработать соответствующие конкурсные процедуры с учетом недостатков действующего конкурсного порядка, обозначенных выше. Так, нужно установить четкие финансовые условия участия в конкурсе. По нашему мнению, акцент при этом лучше делать не на единовременной плате за получение права осуществлять деятельность оператора мультиплекса, а на обязательствах победителя конкурса по обновлению и развитию инфраструктуры, последствием невыполнения которых может быть лишение права оказывать услуги связи для мультиплекса на соответствующей частоте. Среди критериев для определения победителя первостепенное значение должно уделяться техническим возможностям оператора, плану и экономическому обоснованию развития сети связи. По итогам конкурса должна выдаваться лицензия на оказание услуг связи для целей цифрового эфирного вещания с привязкой к конкретной частоте и территории распространения сигнала.

Другая проблема, возникающая в связи с переходом на цифровое вещание, заключается в порядке распределения вещателей по мультиплексам. Для этого может быть применен следующий механизм государственного регулирования. Уполномоченные правительственные ведомства по итогам консультаций с участниками рынка разрабатывают проекты вещательных концепций мультиплексов и критерии наполнения каждого мультиплекса программным содержанием исходя из принципов обеспечения права граждан на информацию, разнообразия программного содержания, обеспечения экономического баланса между входящими в мультиплекс каналами. Согласованные проекты направляются в Правительственную комиссию по развитию телерадиовещания и после рассмотрения и одобрения комиссией утверждаются Правительством РФ. Далее организуется и проводится конкурс между вещателями на "места" в конкретном мультиплексе. Победители конкурса определяются в соответствии с критериями, указанными в утвержденной вещательной концепции мультиплекса. По итогам конкурса победителям выдается лицензия на вещание в привязке к конкретному мультиплексу и заявленной территории вещания. Особое значение необходимо придать гарантиям независимости органа, организующего проведение конкурса и подводящего его итоги, а также гласности и открытости конкурсных процедур. Все документы, принимаемые конкурсной комиссией, включая промежуточные акты и протокол об итогах конкурса, должны быть доступны участникам конкурса и общественности.

Важной задачей является урегулирование взаимоотношений операторов связи и вещателей в новых условиях. Необходимо обеспечить равный доступ к сети связи для всех вещателей, имеющих лицензию. В п. 39 упоминавшихся выше Правил оказания услуг связи для целей телевизионного вещания и (или) радиовещания указано, что оператор связи вправе отказать в заключении договора об оказании услуг связи для целей телерадиовещания при отсутствии технической возможности предоставления вещателю доступа к сети связи или отсутствии у вещателя лицензии на вещание, дающей право осуществлять распространение продукции средства массовой информации с использованием технических возможностей сети связи оператора связи. В случае отказа или уклонения оператора связи от заключения договора вещатель вправе обратиться в суд с требованием о понуждении к заключению договора и возмещении убытков. Эти нормы дают вещателям определенные гарантии, однако представляется целесообразным специальным образом урегулировать отношения оператора мультиплекса и вещателей, входящих в мультиплекс, исходя из отмеченной выше специфики этих отношений.

Как мы видим, переход к цифровому телерадиовещанию - сложный процесс, требующий комплекса организационных, технических, правовых мер. В настоящее время обсуждается возможность создания в России единого регулирующего органа в сфере массовых коммуникаций. Подобные органы действуют в настоящее время в США (Федеральная комиссия по коммуникациям, FCC), в Великобритании (Управление по связи, OFCOM) и Франции (Высший совет по аудиовизуальной политике, CSA). Как правило, соответствующие органы одновременно осуществляют полномочия по распределению радиочастот, выдаче лицензий на вещание, лицензионному контролю и контролю над соблюдением принципа свободы конкуренции, регулированию услуг связи. Западные исследователи отмечают, что объединение в одном государственном органе функций по регулированию сферы масс-медиа имеет свои очевидные преимущества.

Так, в докладе, подготовленном Торговой ассоциацией высокотехнологичных компаний Великобритании (Intellect),*(47) среди основных положительных перемен в системе управления сферой массовых коммуникаций Великобритании отмечается учреждение единого управляющего органа OFCOM. Подчеркивается, что это привело к созданию благоприятного инвестиционного климата для информационных технологий нового поколения, обеспечению достаточной свободы и гибкости развития технологий посредством ограждения участников сферы масс-медиа от чрезмерного регулирования и административных барьеров, к созданию прозрачной и предсказуемой среды для построения рынка масс-медиа. Особое внимание на Западе уделяется обеспечению независимости органов регулирования в сфере массовых коммуникаций посредством создания правовых, организационных и финансовых гарантий их деятельности. В частности, этому вопросу посвящена Рекомендация Комитета министров Совета Европы государствам-участникам "О независимости и функциях регулирующих органов в вещательном секторе".*(48)

В данной статье проведен критический анализ действующего порядка лицензирования в сфере телерадиовещания, отмечены его основные недостатки, а также рассмотрены возможные направления реформирования порядка лицензирования деятельности вещателей и операторов связи в условиях цифрового телерадиовещания. В ближайшее время ожидается принятие ключевых решений по этим вопросам в рамках Правительственной комиссии по развитию телерадиовещания. В любом случае то, что государство обратило пристальное внимание на реформирование сферы телерадиовещания с учетом новых технологий, не может не радовать. К обсуждению инициатив и проектов привлекаются представители общественности. Остается надеяться, что ожидаемые решения обеспечат баланс интересов государства, телезрителей, радиослушателей и участников рынка масс-медиа.

А.В. Белоусов,

ОАО "Газпром-Медиа" старший специалист

по корпоративно-правовым вопросам

"Закон", N 2, февраль 2007 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Согласно п. 1 ст. 69 Федерального закона от 07.07.2003 "О связи" в международной деятельности в области электросвязи и почтовой связи в качестве администрации связи Российской Федерации выступает федеральный орган исполнительной власти в области связи - Министерство информационных технологий и связи РФ.

*(2) Правительственная комиссия по развитию телерадиовещания создана в соответствии с постановлением Правительства РФ от 22.05.2006 N 304 // СЗ РФ. 2006. N 22. Ст. 2336.

*(3) См., напр.: Шевердяев С.И. О необходимости реформирования регулирующих органов в сфере телерадиовещания в России // URL: http:// www.medialaw.ru/projects/1/3/k8.htm

*(4) Леонарди Д.А. Лицензирование вещателей в 15 государствах - участниках Европейского союза // URL: http:// www.medialaw.ru/projects/1/3/k1.htm

*(5) С текстом Конвенции можно ознакомиться по адресу в сети Интернет: URL: http://www.unn.ru/rus/books/evro.htm

*(6) О понятии "вещатель" см. далее.

*(7) В соответствии со ст. 2 Федерального закона "О связи" оператор связи - юридическое лицо или индивидуальный предприниматель, оказывающие услуги связи на основании соответствующей лицензии.

*(8) Российская газета. 1992. N 32.

*(9) СЗ РФ. 2003. N 28. Ст. 2895.

*(10) СЗ РФ. 1994. N 34. Ст. 3604.

*(11) СЗ РФ. 2001. N 33 (ч. 1). Ст. 3430.

*(12) Комментарий Института проблем информационного права. Лицензирование телерадиовещания отменяется - по закону // Законодательство и практика масс-медиа. 2001. N 7-8.

*(13) СЗ РФ. 1999. N 27. Ст. 3382.

*(14) СЗ РФ. 2004. N 26. Ст. 2671.

*(15) См., напр.: Грехов Н., Пьянков С. Действие лицензий на телерадиовещание: проблемы и перспективы правового регулирования // Законодательство и практика масс-медиа. 2006. N 4-5.

*(16) Утверждено тем же постановлением Правительства РФ от 07.12.1994 N 1359, как и Положение о лицензировании вещания, что лишний раз свидетельствует о несовершенстве нашего нормотворчества, особенно подзаконного.

*(17) Российская газета. 2004. N 189.

*(18) С персональным составом ФКК можно ознакомиться по адресу в сети Интернет: URL: http://www.rosohrancult.ru/commission/staff

*(19) Пьянков С. Лицензирование телерадиовещания в Российской Федерации на конкурсной основе: актуальные вопросы теории и практики // Законодательство и практика масс-медиа. 2005. N 11.

*(20) С текстом Регламента можно ознакомиться по адресу в сети Интернет: http://www.rosohrancult.ru/commission/order

*(21) Рихтер А. Некоторые аспекты процедуры лицензирования телерадиовещания в постсоветских странах // Законодательство и практика масс-медиа. 2006. N 10.

*(22) URL: http://www.ng.ru/tv/2005-11-25/16_boyarskov.html

*(23) СЗ РФ. 2005. N 9. Ст. 719.

*(24) СЗ РФ. 1994. N 7. Ст. 772.

*(25) СЗ РФ. 2004. N 27. Ст. 2781.

*(26) На эту проблему неоднократно указывалось в литературе. См., напр.: Маркина А.В. Правовое регулирование деятельности в области кабельного телевидения // Гражданское право. 2006. N 1.

*(27) URL: http://www.miks.ru/magazine/magazine_look.php?id=1182

*(28) Европейская конвенция по трансграничному телевидению в редакции от 9 сентября 1998 года // Перспективы лицензирования телерадиовещания в России: правовой аспект. М.: Институт проблем информационного права, 2004. Серия "Журналистика и право". Вып. 37.

*(29) Российская газета. 2006. N 297.

*(30) По вопросу правового статуса ГКРЧ см.: постановление КС РФ от 28.02.2006 N 2-П // СЗ РФ. 2006. N 11. Ст. 1230.

*(31) СЗ РФ. 2004. N 24. Ст. 2905.

*(32) Здесь не рассматриваются международные процедуры координации использования радиочастотного спектра, связанные прежде всего с деятельностью Международного союза электросвязи.

*(33) СЗ РФ. 2004. N 27. Ст. 2783.

*(34) СЗ РФ. 2005. N 19. Ст. 1819.

*(35) См., напр.: постановление ФАС Московского округа от 24.04.2006 по делу N КА-А40/3001-06.

*(36) Здесь не упоминается еще целый ряд необходимых операторам связи документов: свидетельство о регистрации РЭС, разрешение на эксплуатацию сети, сооружения связи и др.

*(37) Здесь и далее по тексту технические сведения приведены по материалам Википедии - свободной энциклопедии. См.: URL: http://ru.wikipedia.org

*(38) Распоряжением Правительства РФ от 25.05.2004 N 706-р признано целесообразным введение в России европейской системы цифрового телевизионного вещания DVB.

*(39) Здесь приводится техническое понятие мультиплекса, от которого, как представляется, нужно отталкиваться. В то же время мультиплекс можно рассматривать с организационной точки зрения как некий пул вещателей, вещающих на одной частоте.

*(40) См. напр.: Рекомендация N R (99) 1 Комитета министров Совета Европы государствам - членам "Относительно мер по стимулированию плюрализма в средствах массовой информации". Принята Комитетом министров 19 января 1999 г. на 656-м заседании заместителей министров.

*(41) Именно по такому пути пошла Франция, где разрешения на частоту предоставляются вещателю при аналоговом вещании и оператору мультиплекса - при цифровом. См.: URL: http://www.csa.fr/multi/role/role_autorisations.php7huk

*(42) Создано в августе 2001 г. в соответствии с Указом Президента РФ N 1031. Фактически ФГУП "РТРС" уже является монополистом на рынке услуг связи для целей эфирного телерадиовещания: ему принадлежит 68,7% телепередатчиков в Российской Федерации.

*(43) URL: http://www.rtrs.ru/actual.asp?view=15080

*(44) Там же.

*(45) URL: http://www.miks.ru/magazine/magazine_look.php?id=1182

*(46) Необходимо учесть, что в п. 1 ст. 5 Закона о связи декларируется обязанность государства обеспечить организациям связи независимо от форм собственности равные условия конкуренции.

*(47) URL: http://www.intellectuk.org/policy/convergence.

*(48) Принята Комитетом министров 20 декабря 2000 г. на 735-м заседании заместителей министров.