Некоторые проблемы правового положения федеральных государственных учреждений, подведомственных Министерству обороны Российской Федерации, в связи с вступлением в силу Федерального закона "Об автономных учреждениях" (Р.Н. Ярмак, "Право в Вооруженных Силах", N 3, март 2007 г.)

Некоторые проблемы правового положения федеральных государственных
учреждений, подведомственных Министерству обороны Российской Федерации,
в связи с вступлением в силу Федерального закона
"Об автономных учреждениях"

В январе 2007 г. вступил в силу Федеральный закон "Об автономных учреждениях" от 3 ноября 2006 г. N 174-ФЗ (далее именуется - Закон об автономных учреждениях). На первый взгляд, Закон об автономных учреждениях напрямую не затрагивает правоотношений, касающихся вопросов создания, реорганизации, ликвидации и деятельности организаций Вооруженных Сил Российской Федерации (далее - Вооруженные Силы) - юридических лиц, созданных, зарегистрированных и осуществляющих деятельность как федеральные государственные учреждения, подведомственные Министерству обороны Российской Федерации (далее - Министерство обороны).

Вместе с тем, п. 1 ст. 2 Закона об автономных учреждениях, в частности, установлено, что автономным учреждением признается некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, физической культуры и спорта. К подобным организациям в Вооруженных Силах в настоящее время относятся следующие виды государственных учреждений: военно-медицинские, военно-учебные и дошкольные образовательные, научно-исследовательские, учреждения культуры и спортивные клубы.

Таким образом, по мнению автора, для военного права анализ и учет норм, содержащихся в Законе об автономных учреждениях, является актуальным и своевременным.

С вступлением в силу Закона об автономных учреждениях в российском современном праве впервые определенно выделена разновидность учреждений, которые имеют особенности правового положения, существенно отличающиеся от привычного правового положения учреждений, в общем установленного ранее действующими редакциями Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ) и Федерального закона "О некоммерческих организациях" от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ, который с апреля 2006 г. в связи с вступлением в силу Федерального закона "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации" от 10 января 2006 г. N 18-ФЗ не распространяется на государственные учреждения, если иное не установлено этим Федеральным законом.

Ранее в соответствии со ст. 120 ГК РФ учреждением вообще признавалась организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера и финансируемая им полностью или частично. Теперь с вступлением в силу Федерального закона "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "Об автономных учреждениях" от 3 ноября 2006 г. N 175-ФЗ, а также в целях уточнения правоспособности государственных и муниципальных учреждений" законодатель внес изменения в ГК РФ, разделив учреждения на частные - созданные гражданином или юридическим лицом, и государственные или муниципальные - созданные соответственно Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации, муниципальным образованием, которые, в свою очередь, могут быть бюджетными или автономными.

Отметим, что в общем правовое положение федеральных государственных учреждений Министерства обороны, как и подведомственных другим федеральным органам исполнительной власти, в том числе тем, в которых федеральным законом предусмотрена военная служба, до настоящего времени специальными законами не было закреплено, а определялось как совокупность правовых норм, содержащихся в ГК РФ, Федеральном законе "О некоммерческих организациях" от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ (до апреля 2006 г.), специальных законах и подзаконных актах, определяющих правовое положение учреждений некоторых видов; например, в отношении государственных образовательных учреждений высшего профессионального образования Министерства обороны - в Федеральном законе "О высшем и послевузовском профессиональном образовании" от 22 августа 1996 г. N 125-ФЗ и постановлении Правительства Российской Федерации "Об утверждении Типового положения о военном образовательном учреждении высшего профессионального образования" от 18 июня 1999 г. N 650. При этом подобные исключения в части, касающейся достаточно определенного правового положения высших военно-учебных заведений, являлись именно исключением, а не правилом.

В целом определение федерального государственного учреждения Министерства обороны до рассматриваемых изменений в законодательстве Российской Федерации можно было сформулировать следующим образом: некоммерческая организация, входящая в структуру Вооруженных Сил, создаваемая Правительством Российской Федерации для осуществления функций некоммерческого характера в области обороны, находящаяся в ведении Министерства обороны и обладающая следующими основными признаками:

а) имеет в качестве учредительных документов решение собственника о создании (акт государственного органа) и надлежащим образом утвержденный устав;

б) функции учредителя после создания выполняют Министерство обороны и другие уполномоченные федеральные органы исполнительной власти;

в) финансируется из федерального бюджета на основе сметы доходов и расходов Министерства обороны;

г) имеет счет, открытый в территориальном органе Федерального казначейства;

д) отвечает по своим обязательствам находящимися в ее распоряжении денежными средствами, при их недостаточности субсидиарную ответственность по ее обязательствам несет собственник соответствующего имущества;

е) осуществляет в отношении закрепленного за ней на праве оперативного управления имущества Вооруженных Сил в пределах, установленных законодательством Российской Федерацией, в соответствии с целями своей деятельности, заданиями собственника и назначением имущества права владения, пользования и распоряжения;

ж) выступает в качестве истца и ответчика в судах;

з) возглавляется единоличным исполнительным органом (руководителем), назначаемым на должность и освобождаемым от должности в порядке, установленном в Министерстве обороны;

и) зарегистрирована в федеральном органе исполнительной власти (его территориальном подразделении), уполномоченном осуществлять государственную регистрацию юридических лиц, как государственное учреждение и внесена в Единый государственный реестр юридических лиц.

Основными, по мнению автора, новациями правового положения автономных учреждений по отношению к ранее закрепленному правовому положению федеральных государственных учреждений Министерства обороны являются следующие:

а) ответственность по своим обязательствам всем закрепленным за ним имуществом, за исключением недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленных за ним собственником этого имущества или приобретенных автономным учреждением за счет выделенных таким собственником средств;

б) собственник имущества не несет ответственности по его обязательствам;

в) правоспособность в открытии счетов в кредитных организациях, а не в органе Федерального казначейства, как бюджетные учреждения;

г) доходы поступают в его самостоятельное распоряжение и используются им для достижения целей, ради которых оно создано, если иное не предусмотрено Законом об автономных учреждениях, при этом собственник имущества автономного учреждения не имеет права на получение доходов от осуществления автономным учреждением деятельности и использования закрепленного за автономным учреждением имущества;

д) оно без согласия учредителя не вправе распоряжаться недвижимым имуществом и особо ценным движимым имуществом, закрепленным за ним учредителем или приобретенным за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение этого имущества. Остальным имуществом, в том числе недвижимым, оно вправе распоряжаться самостоятельно, при этом автономное учреждение вправе вносить денежные средства и иное имущество в уставный (складочный) капитал других юридических лиц или иным образом передавать это имущество другим юридическим лицам в качестве их учредителя или участника только с согласия своего учредителя;

е) его органами являются наблюдательный совет, руководитель, а также иные предусмотренные федеральными законами и уставом органы (общее собрание (конференция) работников автономного учреждения, ученый совет, художественный совет и др.).

Проанализировав изложенное, можно прийти к выводу, что автономное учреждение по отношению к бюджетному и ранее приведенному определению федерального государственного учреждения Министерства обороны является более свободным (независимым), что проявляется не только в названии - "автономное", но и в правовом положении. Подобная свобода и способ управления - наличие наблюдательного совета не могут быть приемлемыми для военных организаций, деятельность которых должна строиться в первую очередь на основе единоначалия (отношения "власти - подчинения"), что объясняется следующим.

Как указано в п. 14 Военной доктрины Российской Федерации, утвержденной Указом Президента Российской Федерации "Об утверждении Военной доктрины Российской Федерации" от 21 апреля 2000 г. N 706, основными принципами развития военной организации государства, в частности, являются централизация руководства и единоначалие на правовой основе. В соответствии с п. 9 Положения о Министерстве обороны Российской Федерации, утвержденного Указом Президента Российской Федерации "Вопросы Министерства обороны Российской Федерации" от 16 августа 2004 г. N 1082, Министр обороны Российской Федерации несет персональную ответственность за решение задач и реализацию полномочий, возложенных на Министерство обороны и Вооруженные Силы, и осуществляет свою деятельность на основе единоначалия, а ст. 27 Федерального закона "О статусе военнослужащих" от 27 мая 1998 г. N 76-ФЗ установлено, что все командиры являются единоначальниками, отвечающими, в частности, за материальное, техническое, финансовое, бытовое обеспечение и медицинское обслуживание.

Интересно в контексте уточнения законодателем правового положения государственных учреждений заключение Комитета Государственной Думы по собственности от 18 мая 2006 г. N 3.9-66/2.2 на проект федерального закона "Об автономных учреждениях" N 286563-4, в котором, в частности, отмечается, что автономное учреждение по сути является юридическим лицом с ограниченной ответственностью, оно не подпадает под действие Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве)". Такое положение приведет к практической финансовой "непотопляемости" автономных учреждений. Вероятно, с позиции сохранения организаций, обеспечивающих социальные функции, это является благом, однако с позиции обеспечения защиты интересов кредиторов и обеспечения гражданского оборота такая новелла законопроекта представляется далеко не однозначной. Можно предположить, что данные положения законопроекта приведут к тому, что автономные учреждения будут рассматриваться участниками гражданского оборота как крайне ненадежные партнеры.

Кроме того, по мнению автора, появился негативный аспект, касающийся неопределенности правового положения государственных учреждений, с принятием Федерального закона "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "Об автономных учреждениях", а также в целях уточнения правоспособности государственных и муниципальных учреждений". Так, например, в предыдущей редакции ст. 14 Федерального закона "О некоммерческих организациях" от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ к учредительным документам некоммерческой организации - учреждения, в том числе и федерального государственного, относились решение собственника о создании учреждения и устав, утвержденный собственником.

В настоящее время подобная норма вообще исключена и действующая редакция названной статьи не определяет виды учредительных документов учреждения, что, по мнению автора, является существенным правовым пробелом в правовом регулировании положения государственных учреждений. Ответ на вопрос, какими же являются учредительные документы государственного учреждения, сейчас можно найти только в ГК РФ или специальных законах, определяющих правовое положение некоторых видов некоммерческих организаций.

Абзацем 3 п. 1 ст. 52 ГК РФ установлено, что юридическое лицо, созданное в соответствии с данным Кодексом одним учредителем, действует на основании устава, утвержденного этим учредителем, и это единственная в настоящее время общая норма в отношении государственных учреждений.

Отметим, что в соответствии с Федеральным законом "Об обороне" от 31 мая 1996 г. N 61-ФЗ Вооруженные Силы - государственная военная организация, составляющая основу обороны Российской Федерации, в состав которой входят организации (юридические лица, в том числе федеральные государственные учреждения), при этом имущество Вооруженных Сил является федеральной собственностью и находится у них, в частности, на праве оперативного управления (ст.ст. 1, 10 и 11).

Кроме того, ст. 6 указанного Федерального закона к полномочиям Правительства Российской Федерации в области обороны отнесено принятие решений о создании, реорганизации и ликвидации государственных научно-исследовательских и опытно-конструкторских организаций и определение порядка их реорганизации и ликвидации; определение условий финансово-хозяйственной деятельности организаций Вооруженных Сил; принятие решений о создании, реорганизации и ликвидации военных образовательных учреждений профессионального образования, учебных военных центров, факультетов военного обучения (военных кафедр) при федеральных государственных образовательных учреждениях высшего профессионального образования.

На основании изложенного и с учетом ч. 5 ст. 5 Закона об автономных учреждениях, в соответствии с которой Правительством Российской Федерации могут быть установлены дополнительные условия для принятия решения о создании федерального автономного учреждения путем изменения типа существующего государственного учреждения и могут определяться перечни государственных учреждений, тип которых не подлежит изменению, представляется логичным для сохранения существующей системы федеральных государственных учреждений Вооруженных Сил, осуществляющих деятельность, в частности, и в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, физической культуры и спорта, издать соответствующий правовой акт, в котором определить подобные учреждения с учетом того, что деятельность, которую они осуществляют, в первую очередь связана с обеспечением обороны и военной безопасности государства.

Рассмотренные изменения в правовом положении учреждений, в свою очередь, еще более остро ставят вопрос о разработке и скорейшем принятии федерального закона, определяющего правовое положение военных организаций, в том числе федеральных государственных учреждений, так как изменения, произошедшие в законодательстве Российской Федерации с принятием Закона об автономных учреждениях, по мнению автора, только усложнили и без того проблемную ситуацию с регулированием правового положения государственных учреждений, в том числе военных.

Р.Н. Ярмак,

полковник юстиции, начальник группы направления

Управления делами Министерства обороны Российской Федерации

"Право в Вооруженных Силах", N 3, март 2007 г.