Постановление Третьего арбитражного апелляционного суда от 26 мая 2011 г. N 03АП-1572/11

А74-3899/2010

"26" мая 2011 г.

Дело N г. Красноярск

Резолютивная часть постановления объявлена "10" мая 2011 года.

Полный текст постановления изготовлен "26" мая 2011 года.

Третий арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Первухиной Л.Ф.,

судей: Борисова Г.Н., Демидовой Н.М.,

при ведении протокола судебного заседания Ахметшиной Г.Н.,

при участии в судебном заседании с использованием систем видеоконференц-связи в Арбитражном суде Республики Хакасия

представителя заявителя (Управления жилищно-коммунального хозяйства, промышленности, энергетики, транспорта, связи и архитектуры администрации муниципального образования Усть-Абаканский район): Гавриленко Г.И. -по доверенности от 01.03.2011,

представителя третьего лица (администрации муниципального образования Московский сельсовет Усть-Абаканского района Республики Хакасия): Гавриленко Г.И. -по доверенности от 01.03.2011,

представителя третьего лица (администрации муниципального образования Усть-Абаканский район): Гавриленко Г.И. -по доверенности от 12.01.2011,

представителя ответчика (Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Республике Хакасия): Шиндаковой Н.А. - по доверенности от 01.04.2011,

представителя прокуратуры Республики Хакасия: Гончаренко С.Ю. - помощника старшего прокурора, на основании удостоверения N 151065,

с участием судьи Арбитражного суда Республики Хакасия, осуществляющего организацию видеоконференц-связи Циплякова В.В., при ведении протокола отдельного процессуального действия в Арбитражном суде Республики Хакасия секретарем судебного заседания Загидуллиной А.Г.,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу Управления жилищно-коммунального хозяйства, промышленности, энергетики, транспорта, связи и архитектуры администрации муниципального образования Усть-Абаканский район

на решение Арбитражного суда Республики Хакасия

от "25" февраля 2011 года по делу N А74-3899/2010, принятое судьей Журба Н.М.,

установил:

Управление жилищно-коммунального хозяйства, промышленности, энергетики, транспорта, связи и архитектуры администрации муниципального образования Усть-Абаканский район (далее в тексте - Управление ЖКХ ПЭТСА) обратилось в Арбитражный суд Республики Хакасия с заявлением о признании недействительным предписания Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Республике Хакасия от 28 июля 2010 года N 16.

В предварительном судебном заседании 29.11.2010 на основании статьи 52 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в дело вступил прокурор Республики Хакасия.

Определениями от 29.11.2010, от 27.12.2010 к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены администрация муниципального образования Усть-Абаканский район, администрация муниципального образования Московский сельсовет Усть-Абаканского района Республики Хакасия, Министерство по градостроительной и жилищной политике Республики Хакасия и Министерство сельского хозяйства и продовольствия Республики Хакасия.

Решением Арбитражного суда Республике Хакасия от 25 февраля 2011 года в удовлетворении заявления отказано.

Не согласившись с данным решением, Управление жилищно-коммунального хозяйства, промышленности, энергетики, транспорта, связи и архитектуры администрации муниципального образования Усть-Абаканский район обратилось в Третий арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, мотивированной следующими доводами:

- в нарушение части 6 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обязанность доказывания соответствия работ, выполненных в 2007-2009 годах, утвержденной проектно-сметной документации, судом возложена на заявителя,

- Росфиннадзор вменяет в вину заявителю незаконное использование средств федерального бюджета, не являющееся нецелевым; Бюджетный кодекс Российской Федерации не содержит такого основания для применения мер принуждения; примененной статьей 132 Бюджетного кодека Российской Федерации не установлено каких-либо бюджетных правонарушений,

- суд первой инстанции вышел за пределы заявленных требований, указав на нарушение заявителем статей 28, 31, 34 Бюджетного кодека Российской Федерации, которое не вменялось обществу оспариваемым предписанием,

- выписка из отчета заместителя Контрольно-счетной палаты Республики Хакасия является недопустимым доказательством, поскольку названный документ не направлялся заявителю, издавший его орган не обладает правом государственного принуждения и мер воздействия.

- судом не исследованы и не оценены представленные в материалы дела проектно-сметная документация, положительное заключение государственной экспертизы,

- судом первой инстанции не разрешено ходатайство заявителя об исключении из материалов дела доказательств: заключения Санэпиднадзора без подписи, письма N 367 от 14.07.2010, как не имеющих значения для дела.

Администрация муниципального образования Усть-Абаканский район в отзыве на апелляционную жалобу поддержала позицию заявителя.

Территориальное управление Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Республике Хакасия не согласилось с доводами апелляционной жалобы по основаниям, изложенным в отзыве, считает оспариваемое предписание законным и обоснованным.

Прокуратура Республики Хакасия возражает против доводов апелляционной жалобы по основаниям, изложенным в отзыве.

Министерство по градостроительной и жилищной политике Республики Хакасия; Министерство сельского хозяйства и продовольствия Республики Хакасия, уведомленные о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы в соответствии с требованиями статей 121, 123 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (публичное извещение о назначении рассмотрения апелляционной жалобы размещено на официальном сайте Третьего арбитражного апелляционного суда в сети Интернет по адресу: http://www.3aas.arbitr.ru (портал Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации: http: www.arbitr.ru/grad/)), в судебное заседание своих представителей не направили.

В соответствии со статьей 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации апелляционная жалоба рассматривается в отсутствие указанных лиц.

Представитель заявителя и третьих лиц Гавриленко Г.И. заявила ходатайство о приобщении к материалам дела: отзыва администрации муниципального образования Московский сельсовет Усть-Абаканского района Республики Хакасия на апелляционную жалобу; письма от 31.03.2011 N 483; бюджетных заявок; письма от 07.04.2011; решения Комитета по бюджету и налоговой политике от 22.04.2011; таблицы поправок; письма от 12.04.2011 N 552; протокола лабораторных исследований от 07.04.2011, в подтверждение правомерности и целесообразности расходов на строительство водопровода. Из пояснений представителя следует, что указанные документы не представлены в суд первой инстанции, поскольку изданы позднее, после 25.02.2011. Протокол о совершении лабораторных исследований от 26.01.2011 исключен из числа дополнительных доказательств, поскольку он имеется в материалах дела.

Представители Прокуратуры Республики Хакасия и Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Республике Хакасия возражали против удовлетворения ходатайства заявителя о приобщении к материалам дела дополнительных доказательств.

В соответствии с частью 2 статьи 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации суд апелляционной инстанции отказал в удовлетворении ходатайства заявителя о приобщении к материалам дела письма от 31.03.2011 N 483; бюджетных заявок; письма от 07.04.2011; решения Комитета по бюджету и налоговой политике от 22.04.2011; таблицы поправок; письма от 12.04.2011 N 552. Отзыв администрации муниципального образования Московский сельсовет Усть-Абаканского района Республики Хакасия на апелляционную жалобу приобщен к материалам дела.

Апелляционная жалоба рассматривается в порядке, установленном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Суд апелляционной инстанции установил следующие обстоятельства, имеющие значение для дела.

18.01.2010 Федеральная служба финансово-бюджетного надзора (Росфиннадзор) направило территориальным управлениям Федеральной службы финансово-бюджетного надзора письмо N 43-01-04-25/97 "О проведении проверок и предоставлении информации", в соответствии с которым адресатам поручено провести проверки правомерности и эффективности использования средств федерального бюджета, направленных на развитие агропромышленного комплекса Российской Федерации на 2006 - 2010 годы и ресурсного обеспечения Государственной программы развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2008 - 2010 годы получателями средств федерального бюджета за 2009 год в субъектах Российской Федерации согласно прилагаемой примерной программе, и обобщить информацию о выявленных нарушениях при расходовании средств федерального бюджета на развитие агропромышленного комплекса.

Во исполнение указаний Федеральной службы 15.07.2010 территориальным управлением ФС ФБН выдано удостоверение N 222 на проведение проверки использования средств федерального бюджета, выделенных на проведение мероприятий в рамках федеральной целевой программы "Социальное развитие села до 2012 года" Управлением ЖКХ ПЭТСА. Проверяемый период определен с 01.01.2009 по 31.12.2009 года.

По результатам проверки 20.07.2010 составлен акт N 222, в котором указано на то, что в нарушение статей 49, 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации (без разрешения на строительство водопровода и положительного заключения государственной экспертизы проектной документации), статьи 132 Бюджетного кодекса Российской Федерации Управление ЖКХ ПЭТСА неправомерно начало строительство водопровода в с. Московское Усть-Абаканского района, приняло и оплатило в 2009 году расходы по строительству данного объекта в общей сумме 17 921 618 рублей, в том числе за счет средств федерального бюджета - 11 606 618 рублей, средств республиканского бюджета - 4 800 000 рублей и средств муниципального образования в сумме 1 515 000 рублей.

28.07.2010 Управлению ЖКХ ПЭТСА выдано предписание N 16, в котором допущенное нарушение квалифицировано как незаконное использование средств федерального бюджета, не являющееся нецелевым использованием, выразившееся в оплате расходов по строительству водопровода с. Московское Усть-Абаканского района без положительной государственной экспертизы проектной документации и разрешения на строительство. Сумма нарушения указана в размере 11 606 618 рублей.

В предписании перечислены нарушенные правовые акты: статья 132 Бюджетного кодекса РФ, статьи 49,51 Градостроительного кодекса РФ, Постановление Правительства РФ от 05.03.2007 N 145 "О порядке и проведении государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий". Управлению предложено в течение 60 дней со дня получения предписания возместить неправомерные расходы в доход федерального бюджета.

Не согласившись с предписанием по основаниям, перечисленным выше, Управление ЖКХ ПЭТСА обратилось в арбитражный суд с указанным заявлением.

Исследовав представленные доказательства, заслушав и оценив доводы лиц, участвующих в деле, суд апелляционной инстанции пришел к следующим выводам.

В соответствии со статьей 123 Конституции Российской Федерации, статьями 7, 8, 9 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, судопроизводство осуществляется на основе состязательности и равенства сторон. В соответствии со статьями 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается как на основания своих требований и возражений, представить доказательства.

Согласно части 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу части 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

Проверив в пределах, установленных статьей 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, законность и обоснованность вынесенного судом первой инстанции решения, суд апелляционной инстанции не установил основания для отмены обжалуемого судебного акта и удовлетворения апелляционной жалобы.

Исходя из части 1 статьи 268 Бюджетного кодекса Российской Федерации, пунктов 1, 4 Положения о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации N 278 от 18.06.2004, пунктов 5.1.1, 5.14.1, 5.14.8 Положения о территориальных органах Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, утвержденного приказом Министерства финансов Российской Федерации от 11.07.2005 N 89н, оспариваемое предписание от 28.07.2010 N 16 вынесено уполномоченным органом.

Данное предписание содержит все необходимые реквизиты, обозначенные в пункте 122 Административного регламента, утвержденного Приказом Минфина России от 04.09.2007 N 75н.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции исходил из того, что оспариваемое предписание является законным в части квалификации нарушения и примененной к Управлению ЖКХ ПЭТСА меры принуждения и срока исполнения предписания.

Суд апелляционной инстанции соглашается с данными выводами суда первой инстанции, ввиду следующего.

В оспариваемом предписании N 16 от 28.07.2010 отражено нарушение в виде незаконного использования средств федерального бюджета, не являющееся нецелевым использованием, в связи с оплатой расходов по строительству водопровода с. Московское Усть-Абаканского района без положительной государственной экспертизы проектной документации и разрешения на строительство (сумма нарушения - 11 606 618 рублей). Тем самым Управлением ЖКХ ПЭТСА нарушены статья 132 Бюджетного кодекса РФ, статьи 49,51 Градостроительного кодекса РФ, Постановление Правительства РФ от 05.03.2007 N145 "О порядке и проведении государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий". Управлению предложено в течение 60 дней со дня получения предписания возместить неправомерные расходы в доход федерального бюджета.

Из акта технического состояния водовода в с. Московское от 14.05.1999 следует, что еще в 1999 году отмечались проблемы с функционированием водопровода в селе Московское Усть-Абаканского района. Из акта обследования технического состояния подземного резервуара, водовода, жилых и общественных зданий на территории с. Московское, составленного комиссией в составе специалистов Минграда РХ и Государственной жилищной инспекции РХ 22.05.2006, следует, что накопитель питьевой воды разрушен на 60%, водовод имеет повреждения, из-за аварийного состояния накопителя и водовода техническое состояние жилых домов и общественных зданий вызывает серьезные опасения, так как разрушаются капитальные кирпичные стены, подполья залиты водой, наблюдаются трещины в стенах зданий, просадка пола, фундамента.

Из материалов дела следует, что в декабре 2006 года Управление ЖКХ ПЭТСА провело конкурс на изготовление проектно-сметной документации на строительство водопровода в с.Московское Усть-Абаканского района. По итогам конкурса Управлением 25.12.2006 заключен контракт N 98 на выполнение проектно-сметной документации с ОАО "СибНИиПИ землеустройства и мелиорации", которое приняло на себя обязательства по выполнению рабочего проекта по объекту "водопровод в с. Московское" (т. 1, л. 17).

В апреле 2008 года Управлением ЖКХ и ПЭТСА проведено размещение заказа на право заключения муниципального контракта по строительству водопровода в с. Московское. По результатам проведенного аукциона 26.05.2008 заключен муниципальный контракт N 5 с ОАО "АВИК", предметом которого является выполнение общестроительных работ, связанных со строительством водопровода в с. Московское, в том числе приобретение и монтаж оборудования и обеспечение строительной готовности объекта к сдаче его государственной комиссии в соответствии с проектно-сметной документацией, утвержденной заказчиком. Согласно пункту 2.1 контракта стоимость работ определяется исходя из утвержденного заказчиком (Управлением) сводного сметного расчета и индекса удорожания стоимости, утвержденного Минградом РХ, максимальная цена в действующих ценах составляет 40 000 000 рублей с понижением до 39 800 000 рублей, в том числе на 2008 год - 20 800 000 рублей. Сроки выполнения работ составляют 6,4 месяца - в 2008 году - 1 пусковой комплекс, 7,5 месяцев в 2009 году - 2 пусковой комплекс (т. 1, л. 27).

Согласно пункту 5.2 контракта подрядчик обязался выполнить за свой счет и своими силами и средствами все работы по строительству водопровода в объеме и сроки, предусмотренные контрактом, и сдать объект государственной комиссии. В то же время, разделом 3 контракта предусмотрено, что расчеты за фактически выполненные подрядчиком работы производятся не позднее 25 числа отчетного месяца по платежным поручениям не позднее 1 месяца при наличии целевых денежных средств на счете заказчика.

27.06.2008 начальником Управления ЖКХ ПЭТСА выдано разрешение ОАО "АВИК" на выполнение земляных работ по объекту "водопровод в с. Московское". В дальнейшем в контракт вносились изменения по сроку окончания работ и их стоимости.

13.10.2008 в результате проведенного конкурса Управление заключило муниципальный контракт N 27 с ОАО "СибНииПИ землеустройства и мелиорации", которым предусмотрено выполнение работ по проектированию водозаборной скважины с устройством водопровода ул. Советская - Центральная с. Московское.

17.11.2008 комиссией в составе первого заместителя главы МО Усть-Абаканский район, генерального директора ОАО "АВИК", главы МО Московский сельсовет, начальника Управления ЖКХ ПЭТСА, начальника отдела архитектуры и градостроительства подписан акт приемки в эксплуатацию 1 очереди водопровода.

29.12.2009 составлен акт приемки в эксплуатацию законченного строительством объекта "водопровод в с. Московское". Акт подписан комиссией в составе первого заместителя главы МО Усть-Абаканский район, директора ОАО "АВИК", главы МО Московский сельсовет, руководителя Управления ЖКХ ПЭТСА, директоров ООО "МУ ЖКХ" с. Московское, ООО "Искра", ООО "Электросервис", ГИП "СибНИиПИ". Состав той и другой комиссии заявитель не обосновал, акты приемки утверждены распоряжениями главы муниципального образования Усть-Абаканский район N 192 от 20.12.2008 и N 206-р от 31.12.2009 соответственно (т. 1, л. 28).

Постановлением Правительства РФ от 03.12.2002 N 858 утверждена федеральная целевая программа "Социальное развитие села до 2012 года". Основными целями Программы являются повышение уровня и качества жизни сельского населения на основе повышения уровня развития социальной инфраструктуры и инженерного обустройства населенных пунктов, расположенных в сельской местности; повышение уровня и качества электро-, водо- и газоснабжения в сельской местности. Государственным заказчиком - координатором Программы утверждено Министерство сельского хозяйства Российской Федерации.

30.04.2009 Министерство сельского хозяйства РФ (Министерство) заключило Соглашение N 1016/10 с Министерством сельского хозяйства и продовольствия Республики Хакасия (Уполномоченный орган), предметом которого является предоставление субсидий на софинансирование расходных обязательств по Республике Хакасия на мероприятия по улучшению жилищных условий граждан, проживающих в сельской местности, в том числе молодых семей и молодых специалистов, а также по развитию водоснабжения в сельской местности. В соответствии с Федеральным законом о федеральном бюджете Министерство сельского хозяйства РФ направляет Республике Хакасия денежные средства, выделяемые по коду главы 082 раздела 11 "Межбюджетные трансферты" на софинансирование мероприятий Программы "Социальное развитие села до 2012 года" в форме субсидий по направлениям и в объемах, предусмотренных в Приложении N 1 к Соглашению (на мероприятия по развитию водоснабжения в сельской местности - в объеме 12 200 тысяч рублей). Уполномоченный орган использует субсидии в пределах годовых объемов субсидий, утвержденных в соответствии с Правилами предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ.

Пунктом 2.2.5 Соглашения установлено, что в случае, если субсидии используются Республикой Хакасия на софинансирование муниципальных целевых программ, Уполномоченный орган заключает соглашения с органами местного самоуправления. В обязанности Уполномоченного органа входит обеспечение целевого и эффективного использования субсидий, перечисленных Министерством, осуществление контроля за использованием органами местного самоуправления субсидий, перечисленных для выполнения мероприятий Программы, а также ответственность за своевременное доведение и целевое использование субсидий, направленных в бюджет Республики Хакасия.

07.10.2009 Минсельхоз Республики Хакасия (Орган исполнительной власти) заключило с администрацией муниципального образования Усть-Абаканский район (Орган местного самоуправления) соглашение N 43 о взаимодействии по выполнению мероприятий Программы по развитию водоснабжения в сельской местности и передаче отдельных полномочий Органа исполнительной власти по выполнению указанных мероприятий Органу местного самоуправления.

По условиям данного соглашения Минсельхоз Республики Хакасия обязалось перечислить Администрации средства федерального бюджета в сумме 11 608 тысяч рублей для финансового обеспечения мероприятий Программы по развитию водоснабжения в сельской местности, а Администрация - обеспечить их целевое использование.

Из представленных документов (сметы расходов на 2009 год Управления ЖКХ ПЭТСА, отчета об исполнении сметы за 2009 год, бюджетной росписи расходов за 2009 год, справок-уведомлений, расходных расписаний, платежных поручений) следует, что сумма в размере 11 606 618 рублей в 2009 году поступила в бюджет муниципального образования Усть-Абаканский район и в конце декабря 2009 года перечислена Управлением ЖКХ ПЭТСА открытому акционерному обществу "АВИК" по платежным поручениям N 36313 от 01.12.2009 в сумме 6000 000 рублей, N 41563 от 31.12.2009 в сумме 3 070 494 рублей, N 41564 от 31.12.2009 в сумме 2 438 458 рублей, N 41 565 от 31.12.2009 в сумме 97 666 рублей за строительство водопровода в с. Московское (т. 1, л. 29-44, 133, 141-145, 120-125).

При этом, Управление ЖКХ ПЭТСА на дату начала строительства водопровода не получило положительное заключение государственной экспертизы проектно-сметной документации и разрешение на строительство водопровода.

В соответствии со статьей 49 Градостроительного кодекса Российской Федерации проектная документация объектов капитального строительства и результаты инженерных изысканий, выполняемых для подготовки такой проектной документации, подлежат государственной экспертизе, за исключением случаев, предусмотренных настоящей статьей.

Предметом государственной экспертизы являются оценка соответствия проектной документации требованиям технических регламентов, в том числе санитарно-эпидемиологическим, экологическим требованиям, требованиям государственной охраны объектов культурного наследия, требованиям пожарной, промышленной, ядерной, радиационной и иной безопасности, а также результатам инженерных изысканий, и оценка соответствия результатов инженерных изысканий требованиям технических регламентов.

Результатом государственной экспертизы проектной документации является заключение о соответствии (положительное заключение) или несоответствии (отрицательное заключение) проектной документации требованиям технических регламентов и результатам инженерных изысканий, требованиям к содержанию разделов проектной документации, предусмотренным в соответствии с частью 13 статьи 48 настоящего Кодекса, а также о соответствии результатов инженерных изысканий требованиям технических регламентов (в случае, если результаты инженерных изысканий были направлены на государственную экспертизу одновременно с проектной документацией). Отрицательное заключение государственной экспертизы может быть оспорено застройщиком или заказчиком в судебном порядке. Застройщик или заказчик вправе направить повторно проектную документацию и (или) результаты инженерных изысканий на государственную экспертизу после внесения в них необходимых изменений.

В соответствии со статьей 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации строительство, реконструкция объектов капитального строительства, а также их капитальный ремонт, если при его проведении затрагиваются конструктивные и другие характеристики надежности и безопасности таких объектов, осуществляется на основании разрешения на строительство, за исключением случаев, предусмотренных настоящей статьей.

Разрешение на строительство представляет собой документ, подтверждающий соответствие проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка и дающий застройщику право осуществлять строительство, реконструкцию объектов капитального строительства, а также их капитальный ремонт, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Кодексом.

Частью 7 статьи 51 Градостроительного кодекса РФ предусмотрено, что в целях строительства, реконструкции, капитального ремонта объекта капитального строительства застройщик направляет в уполномоченные на выдачу разрешений на строительство в соответствии с частями 4 - 6 настоящей статьи федеральный орган исполнительной власти, орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, орган местного самоуправления заявление о выдаче разрешения на строительство, к которому в числе прочих должно быть приложено положительное заключение государственной экспертизы проектной документации.

В течение десяти дней со дня получения разрешения на строительство застройщик обязан безвозмездно передать в федеральный орган исполнительной власти, орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, орган местного самоуправления сведения о площади, о высоте и об этажности планируемого объекта капитального строительства, о сетях инженерно-технического обеспечения, один экземпляр копии результатов инженерных изысканий и по одному экземпляру копий разделов проектной документации, предусмотренных пунктами 2, 8 - 10 и 11.1 части 12 статьи 48 настоящего Кодекса, или один экземпляр копии схемы планировочной организации земельного участка с обозначением места размещения объекта индивидуального жилищного строительства для размещения в информационной системе обеспечения градостроительной деятельности.

Разрешение на строительство выдается на срок, предусмотренный проектом организации строительства объекта капитального строительства.

В соответствии с положениями статьи 52 Градостроительного кодекса РФ при осуществлении строительства, реконструкции, капитального ремонта объекта капитального строительства лицом, осуществляющим строительство на основании договора с застройщиком или заказчиком, застройщик или заказчик должен подготовить земельный участок для строительства и объект капитального строительства для реконструкции или капитального ремонта, а также передать лицу, осуществляющему строительство, материалы инженерных изысканий, проектную документацию, разрешение на строительство. Лицо, осуществляющее строительство, обязано осуществлять строительство, реконструкцию, капитальный ремонт объекта капитального строительства в соответствии с заданием застройщика или заказчика (в случае осуществления строительства, реконструкции, капитального ремонта на основании договора), проектной документацией, требованиями градостроительного плана земельного участка, требованиями технических регламентов и при этом обеспечивать безопасность работ для третьих лиц и окружающей среды, выполнение требований безопасности труда, сохранности объектов культурного наследия.

В соответствии с подпунктом "г" пункта 7 Правил предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на развитие социальной и инженерной инфраструктуры в сельской местности (Приложение N 17 к федеральной целевой программе "Социальное развитие села до 2012 года", утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 03.12.2002 N 858) предоставление субсидий осуществляется на основании заключенного между органом исполнительной власти, уполномоченным высшим органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, и главным распорядителем средств федерального бюджета соглашения о порядке и условиях предоставления субсидий, предусматривающего сведения о наличии утвержденной проектной документации и положительного заключения государственной экспертизы на объекты социальной и инженерной инфраструктуры.

Суд апелляционной инстанции установил, что на начало строительства у Управления ЖКХ ПЭТСА отсутствовала проектная документация по строительству водопровода, утвержденная в установленном порядке, не получено положительное заключение государственной экспертизы на объект капитального строительства "Водопровод в с. Московское Усть-Абаканского района" и, соответственно, разрешение на строительство данного объекта.

25.08.2009, то есть после начала строительства водопровода, Управление заключило с Минградом РХ муниципальный контракт на проведение государственной экспертизы проектной документации "водопровод в с. Московское". 25.02.2010 года Минград РХ выдало отрицательное заключение государственной экспертизы, указав, что проектная документация не соответствует требованиям нормативных актов и документов (т. 5, л. 43-55).

Положительное заключение экспертизы проекта получено Управлением ЖКХ ПЭТСА 15.02.2011, разрешение на строительство за подписью начальника отдела архитектуры и градостроительства получено Управлением ЖКХ ПЭТСА 16.02.2011, то есть после осуществления строительных работ (т. 5, л. 20-29).

Факт осуществления строительства водопровода в с. Московское без разрешения на строительство подтверждается решением Арбитражного суда Республики Хакасия по делу N А74-192/2010 от 12.02.2010, постановлением Третьего арбитражного апелляционного суда по тому же делу от 30.04.2010, решением Усть-Абаканского районного суда от 12.08.2010 (т. 4, л.117).

В силу статьи 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации получатель бюджетных средств (получатель средств соответствующего бюджета) - орган государственной власти (государственный орган), орган управления государственным внебюджетным фондом, орган местного самоуправления, орган местной администрации, находящееся в ведении главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств бюджетное учреждение, имеющие право на принятие и (или) исполнение бюджетных обязательств за счет средств соответствующего бюджета.

Согласно статье 162 Бюджетного кодекса Российской Федерации получатель бюджетных средств обладает следующими бюджетными полномочиями: обеспечивает результативность, целевой характер использования предусмотренных ему бюджетных ассигнований; исполняет иные полномочия, установленные настоящим Кодексом и принятыми в соответствии с ним нормативными правовыми актами (муниципальными правовыми актами), регулирующими бюджетные правоотношения.

Учитывая, что средства федерального бюджета были направлены на строительство водопровода, как объекта жизнеобеспечения, предназначенного для снабжения населения качественной питьевой водой (на протяжении более 10 лет качественное водоснабжение в с.Московское отсутствовало), то целью расходования средств бюджетного субсидирования является строительство водопровода, отвечающего всем строительным и санитарно-эпидемиологическим нормам и правилам.

Факт нарушения Управлением ЖКХ ПЭТСА бюджетного законодательства, выразившегося в незаконном использовании средств федерального бюджета в виде оплаты расходов в сумме 11 606 618 рублей на строительство водопровода в с. Московское Усть-Абаканского района, подтвержден материалами дела.

Статьей 28 Бюджетного кодекса Российской Федерации в числе принципов бюджетной системы Российской Федерации названы принципы самостоятельности бюджетов, результативности и эффективности использования бюджетных средств.

Принцип самостоятельности бюджетов означает право и обязанность органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно обеспечивать сбалансированность соответствующих бюджетов и эффективность использования бюджетных средств (статья 31 Бюджетного кодекса РФ).

Принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств ( статья 34 Бюджетного кодекса РФ).

Управлением ЖКХ ПЭТСА не соблюдены приведенные нормы бюджетного законодательства.

Доводы апелляционной жалобы о том, что суд первой инстанции вышел за пределы заявленных требований, указав на нарушение заявителем статей 28, 31, 34 Бюджетного кодека Российской Федерации, которое не вменялось обществу оспариваемым предписанием, примененной статьей 132 Бюджетного кодека Российской Федерации не установлено каких-либо бюджетных правонарушений, отклоняются судом апелляционной инстанции.

Суд первой инстанции правильно указал, что отсутствие в оспариваемом предписании ссылок на перечисленные статьи Бюджетного кодекса Российской Федерации и указание на нарушение статьи 132 Кодекса, в которой дается определение субсидий, направляемых из федерального бюджета, не меняют существа предписания и не свидетельствуют о его незаконности.

Осуществление строительства водопровода вопреки нормам градостроительного кодекса само по себе не свидетельствует о нарушении бюджетного законодательства. Однако использование бюджетных средств на строительство указанного объекта предполагает неукоснительное соблюдение норм бюджетного законодательства, имея в виду целевую направленность, эффективность и фактический результат, выраженный в достижении цели, на которую направлены бюджетные ассигнования. В рассматриваемом случае такой целью является строительство водопровода, отвечающего всем строительным и санитарно-эпидемиологическим нормам и правилам.

Не имея положительного экспертного заключения, требование о наличии которого установлено статьями 49, 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации для получения разрешения на строительство объектов капитального строительства, Управление ЖКХ ПЭТСА не имело правовых оснований для начала строительства, а, следовательно, и на оплату выполненных работ.

Использование средств субсидии на строительство водопровода при отсутствии положительного экспертного заключения и, соответственно, разрешения на строительство влечет бюджетное нарушение, выразившееся в нарушении порядка исполнения бюджета в части расходования бюджетных средств.

Выпиской из отчета заместителя председателя - аудитора Контрольно-счетной палаты Республики Хакасия по результатам контрольного мероприятия "Анализ обоснованности и эффективности расходов республиканского бюджета Республики Хакасия и бюджетов муниципальных образований г. Саяногорск, г. Сорск, г. Черногорск и Алтайский район на финансирование затрат по водоснабжению в 2009 - 2010 годах и формирование предложений по совершенствованию затратного механизма", подтверждается, что строительство объекта "Водопровод с. Московское Усть-Абаканского района" осуществлялось с нарушением градостроительного законодательства без положительного заключения государственной экспертизы проектной документации и разрешения на строительство, что повлекло проведение повторных работ, требующих дополнительных капиталовложений, и невыполнение отдельных видов работ, предусмотренных проектом, свидетельствует о неэффективном расходовании бюджетных средств (т. 4, л. 104).

Довод заявителя жалобы о том, что выписка из отчета заместителя Контрольно-счетной палаты Республики Хакасия является недопустимым доказательством, поскольку названный документ не направлялся заявителю, издавший его орган не обладает правом государственного принуждения и мер воздействия, является несостоятельным.

Указанная выписка из отчета имеет отношение к предмету рассматриваемого спора, свидетельствует о неэффективном расходовании бюджетных средств и является допустимым доказательством, поскольку направлена в адрес Прокуратуры Республики Хакасия (л.д. 97), представлена в материалы дела Прокуратурой Республики Хакасия и заверена надлежащим образом.

Суд апелляционной инстанции отклоняет довод жалобы о том, что судом первой инстанции не исследованы и не оценены представленные в материалы дела проектно-сметная документация, положительное заключение государственной экспертизы. Суд первой инстанции указал, что положительное заключение экспертизы проекта получено 15.02.2010, а разрешение на строительство - 16.02.2010.

Представленное заявителем положительное заключение государственной экспертизы от 15.02.2011 подтверждает лишь факт соответствия проектной документации требованиям нормативных актов и документов по состоянию на 15.02.2011. Однако данное обстоятельство не свидетельствует о том, что выполненные до получения положительного заключения работы по строительству водопровода соответствуют требованиям нормативных актов и документов. Учитывая, что проектная документация утверждена спустя три года после начала строительства, заявителем не доказано, что работы, выполненные в 2007 - 2009 годах, соответствует утвержденной проектной документации.

Довод жалобы о том, что судом первой инстанции в нарушение статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации на заявителя возложена обязанность доказывания соответствия работ, выполненных в 2007-2009 годах, утвержденной проектно-сметной документации, подлежит отклонению как несостоятельный.

Судом первой инстанции не допущено нарушений положений статьи 65 и части 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в части распределения бремени доказывания. Ссылка суда на непредставление заявителем доказательств соответствия работ, выполненных в 2007-2009 годах, утвержденной проектно-сметной документации, приведена в опровержение доводов Управления ЖКХ ПЭТСА об отсутствии в его действиях нарушений бюджетного законодательства.

В апелляционной жалобе приведен довод о том, что судом первой инстанции не разрешено ходатайство заявителя об исключении из материалов дела доказательств: заключения Санэпиднадзора без подписи, письма N 367 от 14.07.2010, как не имеющих значения для дела. Между тем, данные документы не были положены в основу решения суда первой инстанции и не повлияли на вывод суда о законности оспариваемого предписания.

Доводы апелляционной жалобы о том, что Росфиннадзор вменяет в вину заявителю незаконное использование средств федерального бюджета, не являющееся нецелевым; при этом, Бюджетный кодекс Российской Федерации не содержит такого основания для применения мер принуждения, является несостоятельным.

В силу статьи 281 Бюджетного кодекса Российской Федерации неисполнение либо ненадлежащее исполнение установленного настоящим Кодексом порядка исполнения и контроля за исполнением бюджетов бюджетной системы Российской Федерации признается нарушением бюджетного законодательства Российской Федерации, которое влечет применение к нарушителю мер принуждения.

В число оснований применения мер принуждения за нарушение бюджетного законодательства и мер, применяемых к нарушителям бюджетного законодательства, статьями 282, 283 Бюджетного кодекса РФ отнесены не только перечисленные в них, но и иные меры и основания, предусмотренные настоящим Кодексом и федеральными законами.

Статьей 2 Бюджетного кодекса Российской Федерации установлено, что бюджетное законодательство Российской Федерации состоит из настоящего Кодекса и принятых в соответствии с ним федеральных законов о федеральном бюджете, федеральных законов о бюджетах государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, законов субъектов Российской Федерации о бюджетах субъектов Российской Федерации, законов субъектов Российской Федерации о бюджетах территориальных государственных внебюджетных фондов, муниципальных правовых актов представительных органов муниципальных образований о местных бюджетах (далее - закон (решение) о бюджете), иных федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации и муниципальных правовых актов представительных органов муниципальных образований, регулирующих правоотношения, указанные в статье 1 настоящего Кодекса.

Исходя из статьи 3 Бюджетного кодекса Российской Федерации к нормативным правовым актам, регулирующим бюджетные правоотношения, относятся федеральные законы, указанные в статье 2 настоящего Кодекса, указы Президента Российской Федерации, предусмотренные пунктом 1 настоящей статьи, регулирующие бюджетные правоотношения нормативные правовые акты Правительства Российской Федерации.

В соответствии с абзацем 2 пункта 4 Указа Президента РФ от 25.07.1996 N 1095 "О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в Российской Федерации" средства, израсходованные незаконно или не по целевому назначению, а также доходы, полученные от их использования, подлежат возмещению по предписаниям соответствующих органов государственного финансового контроля в течение одного месяца после выявления указанных нарушений.

С учетом приведенных норм, Территориальное управление Росфиннадзора в Республике Хакасия правомерно обязало заявителя оспариваемым предписанием в течение 60 дней со дня его получения возместить неправомерные расходы в доход федерального бюджета.

Таким образом, требования Управления ЖКХ ПЭТСА о признании недействительным предписания от 28.07.2010 N 16 не подлежат удовлетворению.

Следовательно, решение суда первой инстанции является законным и обоснованным. Оснований для его отмены судом апелляционной инстанции не установлено.

Руководствуясь статьями 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Третий арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Республики Хакасия от "25" февраля 2011 года по делу N А74-3899/2010 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Настоящее постановление вступает в законную силу с момента его принятия и может быть обжаловано в течение двух месяцев в Федеральный арбитражный суд Восточно-Сибирского округа через арбитражный суд, принявший решение.

Председательствующий

Л.Ф. Первухина

Судьи

Г.Н. Борисов Н.М. Демидова