Интервью с С.Ю. Павленко, руководителем Федеральной службы финансово-бюджетного надзора ("Законодательство", N 4, апрель 2007 г.)

Интервью с С.Ю. Павленко, руководителем Федеральной службы
финансово-бюджетного надзора

Сергей Юрьевич, расскажите, пожалуйста, о текущей ситуации в области валютного контроля.

- В России успешно прошла либерализация валютного законодательства, направленная на обеспечение открытости нашей экономики, ее интеграцию в систему мировой торговли, конвертацию российской валюты.

Основной постулат новой редакции Закона о валютном регулировании*(1) - "разрешено все, что прямо не запрещено законом". Все неустранимые сомнения, противоречия и неясности актов, изданных органами валютного регулирования, толкуются в пользу участников внешнеэкономической деятельности, резидентов и нерезидентов. Предусмотрена гибкая система установления и снятия ограничений на осуществление валютных операций, что обеспечивает возможность оперативно реагировать в случае резкого изменения внешнеэкономической конъюнктуры, в частности, в целях поддержания курса национальной валюты.

Законодательство позволяло органам валютного регулирования до 1 января 2007 г. вводить ограничения на осуществление резидентами и нерезидентами ряда валютных операций. Но по указанию Президента России, выраженному в начале 2006 г. в послании Федеральному Собранию, этот срок был существенно сдвинут, и уже в марте 2006 г. нормативные акты подверглись корректировке, в частности, была установлена нулевая норма обязательной продажи валютной выручки.

С 1 июля 2006 г. отменено требование о резервировании средств участниками валютных расчетов при проведении любых операций движения капитала, в том числе при предоставлении резидентами коммерческих кредитов на срок более 180 календарных дней, а также при осуществлении расчетов, связанных с представлением и получением кредитов из займов; проведении операций с внешними ценными бумагами; приобретении прав на внутренние ценные бумаги; купле-продаже иностранной валюты; осуществлении российскими юридическими лицами переводов средств со своих счетов в банках Российской Федерации на свои счета за ее пределами. Также упразднено правило об обеспечении исполнения обязательства резидента перед нерезидентом при проведении ряда валютных операций.

С 1 января 2007 г. сняты требования об использовании специальных счетов при осуществлении расчетов, связанных с предоставлением и получением кредитов и займов при проведении операций с внешними ценными бумагами и приобретении прав на внутренние ценные бумаги. Кроме того, упрощен порядок открытия физическими и юридическими лицами банковских счетов за границей.

30 декабря 2006 г. был определен список операций, разрешенных к осуществлению между российскими юридическими и физическими лицами, в частности, в него вошли расчеты между транспортными организациями и находящимися за пределами территории России физическими лицами, филиалами, представительствами и иными подразделениями по договорам перевозки пассажиров. Также стали возможны расчеты юридических лиц - резидентов в наличной иностранной валюте и валюте Российской Федерации с нерезидентами при обслуживании воздушных судов иностранных государств в аэропортах, судов иностранных государств в морских, речных портах, а также при оплате нерезидентами аэропортовых, портовых и навигационных сборов. Это решение упростило работу воздушных, морских и речных портов.

Сложившаяся после окончания либера-лизационного цикла система валютного законодательства максимально упрощена. Она не требует от субъектов внешнеэкономической деятельности больших трудовых и финансовых затрат на изучение объемной, перегруженной нюансами нормативной базы (что есть в других отраслях), наделяя их при этом большими возможностями при осуществлении валютных операций, открытии и ведении счетов.

Однако предоставляемые субъектам внешнеэкономической деятельности права, конечно, не безграничны?

- Безусловно, как и прежде, имеется целый ряд ограничений. После 1 января 2007 г. остались в силе обязанности, возложенные на резидентов и нерезидентов Законом о валютном регулировании, иными федеральными законами и другими нормативными актами. В том числе продолжают действовать: требование о репатриации иностранной валюты и валюты Российской Федерации, причитающейся резидентам по условиям внешнеторговых договоров, заключенных с нерезидентами; ограничения размера суммы перевода физическим лицом - резидентом; правила, установленные актами Центрального банка и касающиеся оформления паспортов сделок и представления в банк паспорта сделки и иных подтверждающих документов; требования к расчетам при осуществлении валютных операций; запрет на проведение валютных операций, за исключением тех, которые прямо указаны в законодательстве; уведомительный порядок открытия счетов за рубежом; требования к осуществлению купли-продажи иностранной валюты через уполномоченные банки и др.

Как осуществляется контроль за выполнением всех этих требований?

- Упрощение порядка проведения валютных операций, о котором я рассказал, отнюдь не означает смягчения мер административного воздействия за несоблюдение установленных норм. Наоборот, транспарентность и однозначность норм действующего валютного законодательства дополняются жесткими мерами реагирования на их нарушение. Поэтому существует система органов, на которые возложены обязанности в сфере валютного контроля. Эта система включает в себя органы валютного контроля и агентов валютного контроля.

Органами валютного контроля являются Центральный банк РФ, а также Федеральная служба финансово-бюджетного надзора (Росфиннадзор) - федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный Правительством РФ.

В качестве агентов валютного контроля выступают Федеральная таможенная служба; Федеральная налоговая служба; уполномоченные банки, подотчетные Центральному банку РФ; не являющиеся банками профессиональные участники рынка ценных бумаг, в том числе регистраторы, подотчетные федеральному органу исполнительной власти по рынку ценных бумаг - Федеральной службе по финансовым рынкам.

Принципиальная разница между органами валютного контроля и агентами валютного контроля заключается в том, что первые обладают более широким кругом полномочий по сравнению с остальными субъектами системы валютного контроля. Орган валютного контроля наделен правом применять меры ответственности за нарушение актов валютного законодательства и актов органов валютного регулирования. Что касается агентов, то они нарушения фиксируют и передают информацию об этом в орган валютного контроля для принятия мер к нарушителям. Соответственно Росфиннадзор является ключевым звеном в системе валютного контроля, работая во взаимодействии с Федеральной таможенной службой и Федеральной налоговой службой.

Кроме того, Росфиннадзор проводит внеплановые проверки в случаях установления нарушений законодательства. За 2006 г. мы организовали 7 800 проверок соблюдения валютного законодательства и актов органов валютного регулирования по конкретным организациям. Больше всего выявлено фактов невыполнения правил представления отчетности по оформлению паспортов сделок при осуществлении валютных операций (примерно 67% от общего числа нарушений). Немало также случаев незачисления валютной выручки при экспорте (порядка 20% от общего числа нарушений) и осуществления незаконных валютных операций, в том числе в наличной форме (10% от общей суммы нарушений). Остальное - это невозврат авансовых платежей, неисполнение обязательной продажи валютной выручки, нарушения порядка открытия счетов и др.

В августе 2005 г. Росфиннадзор заключил формальное соглашение о взаимодействии с Федеральной таможенной службой, а в мае 2006 г. - соглашение о сотрудничестве и информационной взаимопомощи с Федеральной налоговой службой. В рамках данных договоров в 2006 г. эти службы направили в наш адрес около 5 000 протоколов об административных правонарушениях в сфере валютного контроля.

В 2007 г. мы планируем продолжить введение инноваций в систему валютного контроля. Я имею в виду, в частности, разработку и внедрение административного регламента осуществления нашей службой контрольных и надзорных функций в части валютного контроля, рост информационной открытости для участников внешнеэкономической деятельности, дальнейшую автоматизацию процессов передачи территориальными управлениями информации, повышение квалификации и ответственности служащих Росфиннадзора. Мы будем строить нашу деятельность исходя из того, что в рамках валютного контроля необходимо исключить неоправданное вмешательство в валютные операции резидентов и нерезидентов, одновременно обеспечивая защиту прав и экономических интересов государства.

- Какие задачи выполняет Росфиннадзор как контролирующий орган Правительства РФ?

- К нашим стратегическим задачам относятся контроль и надзор за соблюдением бюджетного законодательства и выполнением предписаний валютного законодательства и актов органов валютного контроля.

Надзор за соблюдением бюджетного законодательства повышает эффективность и прозрачность управления государственными финансами, обеспечивает соблюдение финансовой дисциплины в бюджетном секторе, способствует росту ответственности должностных лиц и организаций в целом при использовании средств федерального бюджета. Данные, полученные в результате нашей работы, позволяют, в частности, оценивать эффективность расходования бюджетных средств.

- Какие изменения в области бюджетного законодательства приняты в последнее время и ожидаются в 2007 г.?

- В январе 2007 г. вступил в силу Федеральный закон от 29 декабря 2006 г. N 262-ФЗ, согласно которому срок давности привлечения к ответственности за нарушения финансово-бюджетного законодательства увеличен до одного года.

Создана правовая база для более активного применения новой редакции ст. 4.5 Кодекса РФ об административных правонарушениях (КоАП) РФ. До сих пор, если мы фиксировали нецелевое использование бюджетных средств, которое произошло ранее, чем за два месяца до факта обнаружения, нарушитель уходил от административной ответственности. То есть меры экономического воздействия часто не применялись из-за несовершенства административного законодательства. Теперь мы имеем больше возможностей для привлечения к ответственности недобросовестных бюджетополучателей.

Внесены изменения в ст. 15.14 КоАП РФ, в соответствии с которыми должностные лица могут привлекаться к административной ответственности за нецелевое использование средств не только федерального бюджета, но и государственных внебюджетных фондов. Речь идет о Пенсионном фонде, Фонде обязательного медицинского страхования и Фонде социального страхования.

Летом 2007 г. ожидается выход приказа Минфина России, регламентирующего порядок бесспорного списания в доход бюджета со счетов организаций средств, истраченных нецелевым образом, неправомерно. Соответствующая норма давно прописана в Бюджетном кодексе РФ, но до сих пор не реализовывалась, поскольку Минфином России не были определены правила этого бесспорного списания. Иными словами, данная норма была "спящей", и, наконец, настало время ее "разбудить".

Кроме того, в ближайшем будущем планируем подписать соглашение об информационном обмене с Федеральной антимонопольной службой. Согласно этой договоренности службы Росфиннадзора, проверяя, как используются средства федерального бюджета, будут также контролировать выполнение норм Закона о государственных закупках*(2). Обнаружив факты несоблюдения норм данного акта бюджетополучателем, они будут направлять информацию об этом в Федеральную антимонопольную службу. Она, в свою очередь, если сочтет необходимым, в рамках своих полномочий будет обращаться в суд и требовать расторжения контракта, по которому получатель бюджетных средств осуществлял государственные закупки с нарушением закона.

Существенные изменения связаны также с введением трехлетнего срока бюджетного планирования вместо привычного планирования на один год. Видимо, нам также теперь придется рассчитывать свою деятельность не на один год, как раньше, а переходить на "трехлетки". Для этого необходимо осуществить целый комплекс мер и прежде всего создать эффективную базу данных для расчета будущих расходов бюджетополучателей. Благодаря ей у Росфиннадзора появится возможность более обоснованно выбирать направления для проверки, эффективнее планировать свою деятельность.

Насколько Росфиннадзор контролирует бюджетную дисциплину при реализации национальных проектов?

- В первую очередь эффективность национального проекта зависит от того, как сформулирована его цель и как организовывается процесс его реализации. С учетом особой значимости приоритетных национальных проектов в жизни страны Правительство РФ огромное значение придавало созданию эффективной системы контроля за правомерностью расходования средств, выделяемых на национальные проекты.

Конечно, были опасения, что в связи с изменением схемы возникнут задержки финансирования, увеличится риск нецелевого использования средств. Тем не менее, на мой взгляд, контроль не просто налажен - он действительно эффективный. Сейчас Росфиннадзор готовит доклад о результатах проверки использования средств, выделенных на реализацию национальных проектов. Представим его мы несколько позже, надеюсь, в том числе и общественности, но уже первые полученные цифры свидетельствуют о том, что уровень нарушений финансово-бюджетного законодательства при реализации приоритетных национальных проектов на порядок ниже, чем в среднем по бюджетной сфере.

Планируется ли заключение соглашений в сфере надзора за расходованием средств, поступающих из федерального бюджета, между Росфиннадзором и органами власти субъектов федерации?

- Стратегической задачей всех органов финансово-бюджетного надзора в вертикали исполнительной власти на уровне Российской Федерации, субъектов федерации и отчасти муниципалитетов является создание единого надзорного поля, т.е. интегрированной системы государственного финансового контроля в Российской Федерации. В первую очередь это позволит отслеживать, как соблюдается федеральное финансово-бюджетное законодательство. Однако существуют и региональные нормативы, которые также необходимо выполнять. Достичь поставленной цели можно лишь во взаимодействии с властями субъектов федерации и их контрольными и надзорными органами. Поэтому разрабатываются соглашения о взаимодействии между контрольно-надзорными органами субъектов федерации и территориальными управлениями Росфиннадзора. Эти соглашения заключаются как с органами исполнительной власти, так и с органами финансового контроля.

Но такая интеграция не будет в полной мере эффективной, если не сформировать единые методические подходы к осуществлению надзорной деятельности. Считаю, что следует выбрать путь создания и принятия всеми контрольными органами общенациональных стандартов государственного бюджетного надзора. Согласно готовящимся поправкам в Бюджетный кодекс, на Минфин России возлагается задача разработать указанные стандарты.

Создавая интегрированную систему государственного финансового контроля, мы, во-первых, заключаем соглашения о взаимодействии территориальных управлений Росфиннадзора с органами исполнительной власти субъектов федерации (подписано 39 таких соглашений) и с органами финансового контроля регионального уровня (подписано 46 соглашений). Во-вторых, наши территориальные органы заключают соглашения об использовании единых стандартов контрольно-надзорной деятельности с контрольными органами субъектов федерации. Уже подписано четыре таких соглашения: с Республикой Татарстан, Волгоградской, Брянской областями и Алтайским краем.

Построение единой интегрированной системы государственного финансового контроля вполне реально завершить к концу 2008 г. В рамках этой системы контролирующие органы разных уровней будут обмениваться результатами работы, планировать и осуществлять новые действия, в том числе совместные контрольно-ревизионные операции, а главное - единообразно трактовать и применять законодательство Российской Федерации. Надеюсь, таким образом удастся также окончательно урегулировать разногласия, которые ранее возникали между нашими службами в случае конфликта интересов.

"Законодательство", N 4, апрель 2007 г.

------------------------------------------------------------------------

*(1) Федеральный закон от 10 декабря 2003 г. N 173-ФЗ ".О валютном регулировании и валютном контроле" (с изм. и доп. от 10 декабря 2003 г., 29 июня 2004 г., 18 июля 2005 г., 26 июля, 30 декабря 2006 г.).

*(2) Федеральный закон от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ. "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" (с изм. и доп.от 31 декабря 2005 г., 27 июля 2006 г.).