Постановление Шестого арбитражного апелляционного суда от 27 мая 2011 г. N 06АП-1410/11

г. Хабаровск

27 мая 2011 г.

N 06АП-1410/2011

Резолютивная часть постановления объявлена 24 мая 2011 года. Полный текст постановления изготовлен 27 мая 2011 года.

Шестой арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Михайловой А.И.

судей Песковой Т.Д., Швец Е.А.

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Ковальчук Т.Н.

при участии в заседании:

от Финансового управления администрации Селемджинского района Амурской области: Марочкина Л.В. начальник управления, распоряжение от 09.03.2006 N 64;

от контрольно-счетной палаты Селемджинского района Амурской области: представитель не явился;

от администрации Селемджинского района Амурской области: представитель не явился;

от Селемджинского районного совета народных депутатов Амурской области: представитель не явился

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу Финансового управления администрации Селемджинского района Амурской области

на решение от 23.12.2010

по делу N А04-4123/2010

Арбитражного суда Амурской области

принятое судьей Лодяной Л.Л.

по заявлению Финансового управления администрации Селемджинского района Амурской области

о признании незаконными действий контрольно-счетной палаты Селемджинского района Амурской области и недействительным заключения от 03.06.2010 N 3

третьи лица, не заявляющие самостоятельных требований относительно предмета спора: администрация Селемджинского района Амурской области, Селемджинский районный совет народных депутатов Амурской области

УСТАНОВИЛ:

Финансовое управление администрации Селемджинского района Амурской области (далее - финансовое управление) обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании незаконными действий контрольно-счетной палаты Селемджинского района Амурской области по подготовке и представлению главе района и в районный Совет народных депутатов данного заключения от 03.06.2010 N 3 по результатам проверки исполнения районного бюджета за 2009 год и данного заключения недействительным.

В качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены администрация Селемджинского района Амурской области, Селемджинский районный совет народных депутатов Амурской области.

Решением суда от 23.12.2010 в части удовлетворения требований о признании незаконными действий отказано, в части признания недействительным заключения производство по делу прекращено.

Не согласившись с судебным актом, финансовое управление обратилось в суд апелляционной инстанции с жалобой, в которой просит его отменить. По мнению заявителя, судом неверно применены нормы материального права.

В судебном заседании представитель финансового управления настаивала на доводах заявленной жалобы, просила решение суда отменить.

Контрольно-счетная палата Селемджинского района, администрация Селемджинского района, Селемджинский районный совет народных депутатов Амурской области, извещенные надлежащим образом о месте и времени рассмотрения жалобы, в судебном заседании не присутствовали.

Контрольно-счетная палата Селемджинского района, Селемджинский районный совет народных депутатов Амурской области в представленных отзывах просили в удовлетворении жалобы финансового управления отказать, решение суда оставить без изменения.

В судебном заседании с 17.05.2011 по 24.05.2011 объявлялся перерыв.

Заслушав представителя заявителя апелляционной жалобы, исследовав материалы дела, доводы жалобы и отзыва на нее, Шестой арбитражный апелляционный суд установил следующие обстоятельства.

По результатам проверки исполнения районного бюджета 2009 года контрольно-счетной палатой Селемджинского района подготовлено заключение от 03.06.2010 N 3, которым установлено нецелевое использование средств в сумме 650 000 руб., допущенных распорядителем средств - финансовым управлением администрации района, главе района рекомендовано рассмотреть результаты проверки, определить должностных лиц, допустивших нецелевое использование средств, рассмотреть вопрос о привлечении их к дисциплинарной ответственности, представив контрольно-счетной палате к 01.07.2010 информацию о принятых мерах по устранению допущенных нарушений и о привлечении к дисциплинарной ответственности.

Не согласившись с действиями контрольно-счетной палаты Селемджинского района по подготовке и представлению главе района и в районный Совет народных депутатов указанного заключения, а также с самим заключением, Финансовое управление администрации Селемджинского района обратилось в суд с требованием о признании их незаконными.

Отказывая в удовлетворении требования о признании незаконными действий контрольно-счетной палаты Селемджинского района, суд счел их произведенными в рамках предоставленных ей полномочий и соответствующими действующему законодательству, в части признания незаконным самого заключения, производство по делу прекратил, посчитав, что оно не носит характер ненормативного правового акта, возможность обжалования которого предусмотрена Арбитражным процессуальным кодексом Российской Федерации (АПК РФ).

Повторно рассмотрев дело по имеющимся в нем доказательствам, суд апелляционной инстанции не нашел оснований для удовлетворения апелляционной жалобы Финансового управления Администрации Селемджинского района и отмены решения суда.

В соответствии со статьей 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно статье 157 Бюджетного кодекса Российской Федерации (БК РФ) органы государственного, муниципального финансового контроля, созданные законодательными (представительными) органами, осуществляют контроль за исполнением соответствующих бюджетов и готовят заключения на годовой отчет об исполнении соответствующих бюджетов, проводят экспертизы проектов указанных бюджетов, долгосрочных целевых программ и правовых актов бюджетного законодательства Российской Федерации.

Органы государственного, муниципального финансового контроля, созданные федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, местной администрацией, осуществляют предварительный, текущий и последующий контроль за исполнением соответствующих бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Полномочия органа государственного (муниципального) финансового контроля, созданного законодательным (представительным) органом, определяются законом (муниципальным правовым актом представительного органа муниципального образования).

Согласно статье 270 БК РФ контрольные и финансовые органы субъектов Российской Федерации и муниципальных образований осуществляют финансовый контроль за операциями с бюджетными средствами получателей средств соответствующих бюджетов, средствами администраторов источников финансирования дефицита соответствующих бюджетов, а также за соблюдением получателями бюджетных кредитов, бюджетных инвестиций и государственных и муниципальных гарантий условий выделения, получения, целевого использования и возврата бюджетных средств.

Как видно из материалов дела, заключение от 03.06.2010 N 3 подготовлено контрольно-счетной палатой Селемджинского района в рамках осуществления контроля за исполнением районного бюджета в соответствии с Положением "О контрольно-счетной палате Селемджинского района", утвержденного решением Селемджинского районного Совета народных депутатов от 15.04.2008 N 2/11

Так, согласно разделу 2 указанного Положения, к основным задачам контрольно-счетной палаты относятся, в том числе, оценка эффективности, обоснованности, целенаправленности расходования средств районного бюджета и использования объектов муниципальной собственности органами местного самоуправления, муниципальными предприятиями, учреждениями, хозяйственными обществами, созданными с участием муниципального образования.

Согласно разделу 9 Положения, контрольно-счетная палата в процессе реализации возложенных на нее задач осуществляет контрольно-ревизионную, экспертно-аналитическую, информационную и иную деятельность в целях контроля за исполнением районного бюджета, соблюдения установленного порядка подготовки и рассмотрения проекта районного бюджета, отчета о его исполнении, а также в целях контроля за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности, в том числе проводит исследование оценку нарушений и отклонений в бюджетном процессе, подготовку и внесение в районный Совет и администрацию района предложений по устранению выявленных нарушений и отклонений, а также по совершенствованию бюджетного процесса в целом, подготовку и представление заключений в районный Совет и администрацию района по исполнению районного бюджета, использованию средств целевых бюджетных фондов, по результатам контроля за эффективным использованием объектов муниципальной собственности, своевременностью и полнотой поступлений в районный бюджет средств, полученных в результате распоряжения и управления объектами муниципальной собственности.

Заключение составлено в соответствии с пунктом 2.18 Плана работы районного Совета народных депутатов на 2010 год, утвержденного Решением от 25.12.2009 N 15/121, пунктом 7 проекта повестки дня восемнадцатого заседания Селемджинского Совета народных депутатов четвертого созыва, утвержденного Решением от 24.03.2010 N 17/47, пунктами 2.1 и 2.3 плана работы контрольно-счетной палаты Селемджинского района, утвержденного решением Селемджинского районного Совета народных депутатов от 25.12.2009 N 15/120.

Следовательно, действия по вынесению оспариваемого заключения совершены контрольно-счетной палатой в рамках имеющихся у нее полномочий.

Ссылки Финансового управления администрации Селемджинского района на вынесение повторного заключения, после вынесения заключения от 27.04.2010 N 3 и за пределами установленных сроков, что не предусмотрено, по его мнению, действующим законодательством, в частности, статьей 264.3 БК РФ, не могут быть приняты судом во внимание.

Заключение от 27.04.2010 N 3 и от 03.06.2010 N 3 составлены в рамках различных правоотношений. Так, заключение от 27.04.2010 представлено в рамках статьи 264.3 БК РФ и является основанием для принятия решения об утверждении либо отклонении отчета об исполнении бюджета. Заключение от 03.06.2010 представлено в рамках абзаца первого части 3 статьи 157 БК РФ и подпункта 6 пункта 9.1 Положения "О контрольно-счетной палате Селемджинского района". В нем отражены результаты аналитической проверки правовых и финансовых документов, представленных Финансовым управлением и администрацией Селемджинского района в 2009 - 2010 годах на предмет их соответствия бюджетному, гражданскому и налоговому законодательству, что не относится к оценке отчета об исполнении годового районного бюджета.

Таким образом, указанные документы различны по своему содержанию и не дублируют друг друга.

В связи с этим, действия контрольно-счетной палаты по вынесению оспариваемого заключения соответствуют действующему законодательству, а потому не могут нарушать прав и законных интересов Финансового управления администрации Селемджинского района.

Что касается требования о признании недействительным самого заключения, производство по делу в данной части правомерно прекращено судом первой инстанции в силу следующего.

В соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 29 АПК РФ арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства возникающие из административных и иных публичных правоотношений экономические споры и иные дела, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности, в том числе об оспаривании затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц.

Заключение от 03.06.2010 N 3 по своему характеру является аудиторским заключением и носит информационный характер. В нем дается анализ финансово-экономической деятельности органов местного самоуправления, выражается мнение о степени соответствия фактических показателей принятым нормам, даются рекомендации по эффективности мер, принимаемых органами местного самоуправления по реализации вопросов местного значения, по обеспечению полномочий, которыми наделены органы местного самоуправления.

Указанный документ не является властно-распорядительным актом, не содержит обязательных для Финансового управления администрации Селемджинского района предписаний, либо распоряжений, касающихся его прав и обязанностей, в связи с чем, не является ненормативным правовым актом в понятии, содержащемся в статье 29 АПК РФ.

Доводы Финансового управления администрации Селемджинского района о том, что заключение содержит рекомендации главе района о привлечении к дисциплинарной ответственности лиц, допустивших нарушения, установленные проверкой, которые обязательны для исполнения главой района, а потому оно нарушает права и интересы самого Финансового управления, не принимаются судом, поскольку характер акта государственного органа как ненормативного выражается именно в том, что он непосредственно направлен на изменение прав и обязанностей лица, а не содержит рекомендации по совершению в отношении него тех или иных действий.

В связи с этим, производство по делу в части требования о признании недействительным заключения, принятого по результатам проверки, подлежит прекращению на основании пункта 1 части 1 статьи 150 АПК РФ.

На основании изложенного, апелляционная жалоба Финансового управления администрации Селемджинского района подлежит отклонению, а решение суда первой инстанции - оставлению без изменения.

Руководствуясь статьями 258, 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Шестой арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Амурской области от 23 декабря 2010 года по делу N А04-4123/2010 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в арбитражный суд кассационной инстанции в установленном законом порядке.

Председательствующий

А.И. Михайлова

Судьи

Т.Д. Пескова Е.А. Швец