Практика применения законодательства о государственной гражданской службе (Е. Зотова, "Кадровик. Трудовое право для кадровика", N 4, апрель 2007 г.)

Практика применения законодательства о государственной гражданской
службе

27 июля 2004 г. был принят Федеральный закон N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" (далее по тексту Закон).

В статье 5 данного Закона предусмотрено, что "1. Регулирование отношений, связанных с гражданской службой, осуществляется:

1) Конституцией Российской Федерации;

2) Федеральным законом "О системе государственной службы Российской Федерации";

3) настоящим Федеральным законом;

4) другими федеральными законами, в том числе федеральными законами, регулирующими особенности прохождения гражданской службы;

5) указами Президента Российской Федерации;

6) постановлениями Правительства Российской Федерации;

7) нормативными правовыми актами федеральных органов исполнительной власти;

8) конституциями (уставами), законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации;

9) нормативными правовыми актами государственных органов.

2. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем те, которые предусмотрены настоящим Федеральным законом, то применяются правила международного договора".

Хотя данный Закон и является базовым "административным" законом, регулирующим правовое положение гражданских служащих и все существенные условия прохождения ими гражданской службы, тем не менее, в нем еще не урегулированы исчерпывающим образом многие аспекты отношений на гражданской службе. Поэтому он обоснованно предусматривает применение отдельных положений трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, к отношениям, связанным с гражданской службой (ст. 73).

В связи с этим Федеральный закон от 30.06.2006 N 90-ФЗ дополнил статью 11 Трудового кодекса РФ редакцией следующего содержания:

"На государственных гражданских служащих и муниципальных служащих действие трудового законодательства и иных актов, содержащих нормы трудового права, распространяется с особенностями, предусмотренными федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации о государственной гражданской службе и муниципальной службе".

В настоящее время применяются нормы: о выходных и нерабочих праздничных днях, исчислении продолжительности и порядка предоставления отпусков, выплаты заработной платы; гарантиях при направлении в командировку, совмещении работы с обучением; о материальной ответственности, охране труда; особых условиях труда служащих-женщин и лиц с семейными обязанностями; служащих, работающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях; о гарантиях служащим, входящим в состав выборных профсоюзных органов. Не предусмотрены правила исполнения решений о восстановлении на работе, правила поворота исполнения решений по трудовым делам и др.

По подсчетам некоторых специалистов, отношения гражданской службы регулируются более 80 статьями Трудового кодекса РФ, что составляет примерно 20% его нормативного массива. Однако это вовсе не означает признание того, что отношения на гражданской службе являются трудовыми правоотношениями. Это лишь означает, что рассматриваемый Закон не кодифицировал все существенные нормы, непосредственно регулирующие отношения, связанные с гражданской службой.

На практике в государственных учреждениях не могут перечислить хотя бы часть норм трудового законодательства, которые применяются в отношении гражданских служащих, поскольку никаких рекомендаций по этому вопросу не опубликовано.

В реализации Законов N 58-ФЗ и N 79-ФЗ важная роль принадлежит президентскому регулированию. Так, Президент РФ утвердил Положение о персональных данных государственного гражданского служащего и ведении его личного дела. Положение о проведении аттестации государственных гражданских служащих. Положение о конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы, порядке сдачи квалификационного экзамена государственными гражданскими служащими и оценки их знаний, навыков и умений (профессионального уровня), порядок присвоения и сохранения классных чинов государственной гражданской службы федеральным государственным служащим, порядок и условия командирования федеральных государственных гражданских служащих, примерную форму служебного контракта о прохождении государственной гражданской службы и замещении должности государственной гражданской службы. Поскольку целый ряд указов до настоящего времени не принят, многие важные для гражданских служащих положения Закона на практике не действуют.

Предусмотрена законодательством, но не разработана нормативная правовая база предоставления следующих социальных гарантий:

- медицинское страхование гражданских служащих и членов их семей - пункт 5 части 1 ст. 52 Закона (из-за недостаточного нормативного правового обеспечения и финансирования не все государственные служащие охвачены системой медицинского обслуживания госслужащих, что касается членов семей - обеспечены только члены семей отдельных высокопоставленных госслужащих):

- обязательное социальное страхование либо сохранение денежного содержания на случай заболевания или утраты трудоспособности в период прохождения гражданской службы предусмотрено пунктом 6 части 1 ст. 52 Закона - не установлен порядок выбора между этими двумя видами социальной защиты и не обеспечена соответствующая нормативная правовая база и финансирование:

- не установлен порядок предоставления единовременной субсидии на приобретение жилья - часть 4 ст. 53 Закона, хотя ряду государственных учреждений выделяются средства на приобретение жилья, но расходовать эти средства они не могут:

- Пенсионное обеспечение - пункт 11 части 1 ст. 52 Закона предусматривает издание Федерального закона о государственном пенсионном обеспечении граждан Российской Федерации, проходивших государственную службу, и их семей (действует старое законодательство).

Предусмотрены законодательством, но не утверждены следующие нормативные правовые документы и формы документов:

- Положение о комиссии по соблюдению требований к служебному поведению и урегулированию конфликтов интересов - часть 8 ст. 19 Закона;

- Положение о кадровом резерве на гражданской службе - часть 8 ст. 64 Закона;

- Перечень должностей, исполнение должностных обязанностей по которым связано с использованием сведений, составляющих государственную тайну, и при назначении на которые может не проводиться конкурс (пункт "а" части 4 положения "О конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы Российской Федерации", утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 01.02.2005 N 112);

- форма медицинского заключения (согласно пункту "ш" части 16 положения "О персональных данных государственного гражданского служащего Российской Федерации и ведении его личного дела", утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 30.05.2005 N 609 - далее Положение);

- перечень заболеваний, препятствующих поступлению на гражданскую службу или ее прохождению (там же);

- форма реестра гражданских служащих, в том числе на электронных носителях, ведущегося в федеральных государственных органах и государственных органах субъектов Российской Федерации (согласно части 8 Положения);

согласно пунктам "ф" и "щ" части 16 Положения:

- форма "сведений о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера гражданского служащего";

- форма справки о результатах проверки достоверности и полноты представленных гражданским служащим сведений о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера;

- форма "сведений о соблюдении гражданским служащим ограничений, установленных федеральными законами";

- не установлен порядок передачи личного дела гражданского служащего в другой государственный орган по новому месту замещения должности гражданской службы (согласно частям 21 и 23 Положения).

Проекты федеральных законов, необходимость принятия которых вытекает из Закона (о правоохранительной службе, о муниципальной службе, о медицинском страховании государственных служащих, о государственном пенсионном обеспечении граждан, проходивших государственную службу и их семей и др.), находятся в стадии подготовки.

В действующей системе правового регулирования гражданской службы сохраняют свое значение ведомственные нормативные правовые акты.

Нормы Закона, требующие развития и детализации, столь многочисленны, что предстоит принять в ближайшее время в общей сложности более 60 важнейших нормативных правовых актов.

Во второй половине 2006 года в соответствии с Концепцией реформирования системы государственной службы Российской Федерации был разработан проект федерального закона "О муниципальной службе в Российской Федерации".

При подготовке законопроекта учтены положения и нормы действующих Федеральных законов "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации", "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", "О системе государственной службы Российской Федерации".

Законопроектом также учтены положения Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации", соответствующие материалы Государственного Совета при Президенте РФ о местном самоуправлении.

На практике возникает огромное количество вопросов по применению Закона. В целях их выявления и последующего разрешения горком Профсоюза еще 8 февраля 2005 года провел семинар представителей профкомов ряда госучреждений с участием специалистов юридических и кадровых служб.

Для их разрешения горком направил запрос начальнику Управления Президента Российской Федерации по вопросам государственной службы Карлину А.Б. По его поручению 17 мая 2005 г. Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации направила в горком ответы на 15 вопросов, которые были опубликованы в Информационном бюллетене Профсоюза. Два очень важных ответа, касающихся вопроса социального партнерства, следующие: "Процедура заключения коллективного договора для государственных учреждений ничем не отличается от процедуры заключения коллективного договора для предприятий иной формы собственности", "Представителями гражданских служащих в социальном партнерстве являются профессиональные союзы и их объединения (п. 1 ст. 29 ТК РФ)".

В дальнейшем горком подготовил ряд других практически важных вопросов, на которые дало ответ Министерство здравоохранения и социального развития Российской Федерации.

На практике у гражданских служащих возникали вопросы о сроках представления сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера - согласно статье 20 Закона гражданский служащий представляет их не позднее 30 апреля года, следующего за отчетным, при этом в соответствии с пунктом 4 Указа Президента Российской Федерации от 25.07.2000 N 1358 "О предоставлении лицами, замещающими государственные должности Российской Федерации, и лицами замещающими государственные должности государственной службы и должности в органах местного самоуправления, сведений о доходах и имуществе" декларация подается не позднее 1 апреля.

Вызывает вопросы особенность гражданской службы пенсионеров - бывших служащих правоохранительных органов и военнослужащих по сравнению с бывшими гражданскими служащими - первым из них сохраняется пенсия, вторым - нет.

На практике ряд государственных учреждений (например, Центральная избирательная комиссия РФ) руководствуются рекомендациями по порядку применения Закона разработанными Министерством здравоохранения и социального развития Российской Федерации.

Минэкономразвития РФ аналогичные рекомендации разрабатывает самостоятельно.

В большинстве других учреждений о такой практике не знают.

Неурегулированность отношений на государственной гражданской службе ведет к нарушениям законодательства со стороны нанимателя в отношении государственного гражданского служащего. Так на основании ст. 58 и 59 Закона служебная проверка может проводиться как по инициативе представителя нанимателя, так и по инициативе самого гражданского служащего. Основанием проведения служебной проверки по решению представителя нанимателя является поступившая к нему информация осовершении дисциплинарного проступка с участием сотрудника государственного органа либо об установленном факте совершения или подготовки им преступления. В этой связи необходимо заметить, что норма ч. 2 ст. 58 данного Закона императивно устанавливает необходимость проведения служебной проверки перед применением дисциплинарного взыскания. Исходя из буквального толкования этой нормы, дисциплинарное взыскание к гражданскому служащему можно применить только после проведения служебной проверки.

Согласно ч. 3 ст. 58 данного Закона, при применении дисциплинарного взыскания учитываются тяжесть совершенного гражданским служащим дисциплинарного проступка, степень его вины, обстоятельства, при которых совершен дисциплинарный проступок, и предшествующие результаты исполнения гражданским служащим своих должностных обязанностей. На выяснение указанных обстоятельств и направлена служебная проверка.

Ответственность за своевременность и правильность проведения служебной проверки Закон возлагает на представителя нанимателя, ее назначившего.

Закон не содержит правил проведения служебной проверки. Как нам представляется, такие правила необходимо предусмотреть подзаконным актом (положением о служебной проверке). Этим нормативным актом должны быть урегулированы те вопросы, которые не нашли отражения в Законе. К ним, в частности, относятся:

- установление сроков назначения служебной проверки;

- указание перечня лиц, которые не могут привлекаться к проведению служебной проверки;

- закрепление права гражданского служащего, в отношении которого проводится проверка, на отвод должностных лиц от проведения проверки, с конкретными доводами, объясняющими отвод;

- установление полномочий лиц, проводящих служебную проверку;

- определение перечня сведений, которые должны содержаться в заключении о проведении служебной проверки.

Служебная проверка проводится подразделением государственного органа по вопросам государственной службы и кадров (кадровой службой) при участии юридического (правового) подразделения и выборного профсоюзного органа данного государственного органа. На представителя нанимателя возлагается обязанность контролировать своевременность и правильность ее проведения. Кроме того, как нам представляется, по усмотрению представителя нанимателя к проведению служебной проверки могут привлекаться служащие других подразделений государственного органа, а также эксперты и специалисты. Например, при разрешении сложных технических или финансовых вопросов может возникнуть необходимость в привлечении соответствующего специалиста.

Вместе с тем Закон запрещает участвовать в проведении служебной проверки гражданским служащим, которые могут быть прямо или косвенно заинтересованы в ее результатах. При несоблюдении указанного требования результаты служебной проверки считаются недействительными. Данная норма направлена на устранение возможного конфликта интересов при проведении служебной проверки. Не вполне понятно, однако, каким образом нужно интерпретировать понятие косвенной заинтересованности в результатах служебной проверки. Представляется, что во всяком случае, не могут участвовать в проведении служебной проверки:

- родственник гражданского служащего, в отношении которого проводится проверка, или имеющий с последним дружеские (неприязненные) отношения гражданский служащий (в том числе - специалист или эксперт);

- гражданский служащий, прямо подчиненный по службе гражданскому служащему, в отношении которого проводится проверка.

В этой связи соответствующим подзаконным актом должен быть предусмотрен порядок формирования и деятельности комиссии для проведения служебной проверки.

Заключение по результатам служебной проверки подписывается руководителем подразделения государственного органа по вопросам государственной службы и кадров, а также другими участниками служебной проверки. Вместе с тем может сложиться ситуация, когда участники служебной проверки (члены комиссии) не пришли к единому мнению. Закон не содержит указаний, как составлять заключение по результатам служебной проверки в этом случае. Представляется, что соответствующим нормативным актом должно быть предусмотрено право участника служебной проверки при несогласии с выводами или с содержанием отдельных положений заключения, подписав заключение, приобщить к нему свою объяснительную записку, содержащую особое мнение.

Такие неконкретные формулировки закона приводят к нарушению прав государственных гражданских служащих. В нашей практике уже имеется два исковых заявления от государственных гражданских служащих, права которых ущемлены именно во время проведения служебной проверки.

К сожалению представители нанимателя хорошо помня обязанности государственных гражданских служащих забывают об их правах. Согласно Закону, каждый гражданский служащий независимо от конкретных полномочий по замещаемой должности государственной гражданской службы имеет право на: обеспечение надлежащих организационно-технических условий, необходимых для исполнения должностных обязанностей, а также ознакомление с должностным регламентом и иными документами, определяющими его права и обязанности по замещаемой должности гражданской службы, критериями оценки эффективности исполнения должностных обязанностей, показателями результативности профессиональной служебной деятельности и условиями последовательного должностного роста. Гражданский служащий имеет право на: отдых, обеспечиваемый установлением нормальной продолжительности служебного времени, предоставлением выходных дней и нерабочих праздничных дней, а так-же ежегодных оплачиваемых основного и дополнительного отпусков, оплату труда и другие выплаты в соответствии с Законом "О государственной гражданской службе Российской Федерации", иными нормативными правовыми актами РФ и со служебным контрактом.

Ему предоставляется право на: получение в установленном порядке информации и материалов, необходимых для исполнения должностных обязанностей, а также на внесение предложений о совершенствовании деятельности государственного органа; доступ в установленном порядке к сведениям, составляющим государственную тайну, если исполнение должностных обязанностей связано с использованием таких сведений; доступ в установленном порядке в связи с исполнением должностных обязанностей в государственные органы, органы местного самоуправления, общественные объединения и иные организации.

Гражданский служащий имеет право на: ознакомление с отзывами о своей профессиональной служебной деятельности и другими документами до внесения их в его личное дело, материалами личного дела, а также на приобщение к личному делу его письменных объяснений и других документов и материалов; защиту сведений о гражданском служащем; должностной рост на конкурсной основе; профессиональную переподготовку, повышение квалификации и стажировку в порядке, установленном федеральными законами: членство в профессиональном союзе; рассмотрение индивидуальных служебных споров в соответствии с федеральными законами; проведение по его заявлению служебной проверки; защиту своих прав и законных интересов на гражданской службе, включая обжалование в суд их нарушения; медицинское страхование; государственную защиту жизни и здоровья своего и членов семьи, а также принадлежащего ему имущества; государственное пенсионное обеспечение.

Гражданский служащий вправе с предварительным уведомлением представителя нанимателя выполнять иную оплачиваемую работу, если это не повлечет за собой конфликт интересов.

На практике представители нанимателя не знакомят с должностным регламентом и иными документами, определяющими права и обязанности гражданского служащего по замещаемой должности гражданской службы, критериями оценки эффективности исполнения должностных обязанностей. Есть примеры, когда представитель нанимателя единолично, без принятия соответствующего нормативного акта, распределяет премии, без объяснения причин веских оснований снижает и лишает премии государственных служащих.

Как вытекает из смысла статьи 28 Закона, представитель нанимателя обязан информировать выборный профсоюзный орган гражданских служащих данного государственного органа о возможном расторжении служебного контракта с гражданским служащим только в том случае, если основанием увольнения гражданского служащего с гражданской службы является сокращение замещаемой им должности.

Такая информация должна быть доведена до выборного профсоюзного органа гражданских служащих данного государственного органа в письменной форме и не позднее чем за два месяца до сокращения соответствующей должности гражданской службы.

К сожалению, Закон ничего не говорит о том, как должен поступить выборный профсоюзный орган гражданских служащих данного государственного органа, получивший такую информацию, и обязан ли представитель нанимателя учитывать мнение профсоюзного органа по вопросу о расторжении служебного контракта с гражданским служащим. По нашему мнению следует полагать, что такая информация носит уведомительный характер и не влечет за собой каких-либо правовых последствий ни для профсоюзного органа, ни для представителя нанимателя. Однако профсоюзный орган в целях защиты интересов гражданских служащих, являющихся членами профсоюза, в соответствии с Законом от 12 января 1996 г. N 10-ФЗ "О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности", обязан осуществлять профсоюзный контроль за соблюдением законодательства о гражданской службе и принимать соответствующие меры по защите интересов гражданских служащих. И такие примеры в наших организациях есть. Так, например, поступают в ППО Государственной думы, Министерства образования и науки, Федерального архивного агентства. Центральной избирательной комиссии. Министерства экономического развития и торговли РФ и внешнеэкономических организаций и др. Представители профсоюзных организаций участвуют во всех мероприятиях, проводимых в организациях, имеют заслуженный авторитет у руководства министерств и ведомств.

Анализ практики применения Закона показал, что Закон более чем наполовину состоит из норм, переписанных из ТК РФ. Практически дословно переписаны положения Кодекса, регулирующие содержание служебного контракта, срок его действия и порядок заключения, правила установления испытания при приеме на службу, перевод на другую должность и изменение существенных условий контракта, отстранение от должности, основания прекращения контракта, служебное время и время отдыха, рассмотрение служебных споров и др.

Вопреки провозглашенной идее, Закон не содержит терминологии, принципиально отличающейся от той, которая применяется в трудовом праве: все свелось к замене термина "трудовой" на "служебный" (служебный контракт, служебное время, служебный спор, служебное место). Причем содержание соответствующих понятий по существу не изменилось. Кроме того, в некоторых случаях сохранилась и "трудоправовая" терминология. Например, охрана труда, оплата труда и т.п.

Что касается субсидиарного применения, то оно охватывает не только отдельные нормы ТК РФ, но целые его институты. В частности, Законом о государственной гражданской службе вообще не урегулированы такие институты, как материальная ответственность, охрана труда, гарантии для работников с семейными обязанностями и беременных женщин, работников, совмещающих работу с обучением, лиц, работающих в районах Крайнего Севера. Ничего в нем не сказано и о порядке ведения трудовых книжек (хотя о них упоминается), о порядке предоставления ежегодных оплачиваемых отпусков, причем положения, касающиеся видов отпусков и их продолжительности, заимствованы из ТК РФ.

Некоторые положения Закона о государственной гражданской службе сформулированы так, что трудно понять, должны ли они применяться сами по себе (буквально) или с учетом соответствующих положений ТК РФ. Кроме того, некоторые формулировки противоречивы (например, правила, касающиеся установления срока испытания при поступлении на гражданскую службу, порядка проведения служебной проверки).

Идея наиболее полно урегулировать служебные отношения на гражданской службе в специальном законе на деле обернулась наличием в нем значительно большего (чем ранее) числа пробелов, которые трудно устранить даже путем применения общих норм трудового законодательства. Так, в Законе о государственной гражданской службе отсутствуют правила о порядке издания акта о назначении на должность, о порядке приостановления и продления служебного контракта и др. Не получила в нем должного отражения и та специфика (особенности), которая характерна именно для государственной службы.

Целостной системы правового регулирования служебных отношений на государственной гражданской службе, о которой было заявлено в Концепции реформирования государственной службы, не получилось. В связи с этим вполне правомерен вопрос: есть ли практический смысл в том, чтобы заново "перелицовывать" хорошо известные положения трудового права и называть все это служебным правом?

Президиум МГК Профсоюза, рассмотрев 23 ноября 2006 года вопрос о практике применения законодательства о государственной гражданской службе, отметил, что профсоюзными организациями была проделана большая работа по изучению практики применения законодательства о государственной гражданской службе. В Московскую городскую организацию входит более 40 профсоюзных организаций, в которых состоят около 30 тыс. государственных гражданских служащих-членов профсоюза, и соответственно на которых распространяется действие вышеуказанного Закона. При подготовке вопроса была изучена практика применения законодательства о государственной гражданской службе в таких организациях как МЧС РФ, Министерство образования и науки РФ, Федеральное архивное агентство, Объединенная редакция УИС Минюста России, Министерство экономического развития и торговли РФ, Аппарат центральной избирательной комиссии РФ и др.

В постановлении Президиума указано, что несмотря на ограничение возможностей коллективно-договорного регулирования условий труда на государственной гражданской службе, профсоюзные комитеты организаций могут использовать возможности переговорного процесса, предусмотренные статьями 36, 41 Трудового кодекса РФ, т.е. предоставленное им право проявить инициативу по проведению переговоров и включению в коллективный договор положений, направленных на защиту государственных гражданских служащих.

К примеру, можно включать в коллективный договор раздел, посвященный проблеме проведения служебной проверки, где можно было бы определиться по:

- установлению сроков назначения служебной проверки;

- указанию перечня лиц, которые не могут привлекаться к проведению служебной проверки;

- закреплению нормы проведения заседания комиссии под протокольную запись;

- закреплению права гражданского служащего, в отношении которого проводится проверка, на отвод должностных лиц от проведения проверки, с конкретными доводами, объясняющими отвод;

- установлению полномочий лиц, проводящих служебную проверку;

- определению перечня сведений, которые должны содержаться в заключении о проведении служебной проверки.

Можно предусмотреть в коллективных договорах и соглашениях согласование или получение мотивированного мнения профсоюзных комитетов учреждений по вопросу увольнения гражданского служащего с гражданской службы в случае сокращения замещаемой им должности.

Кроме того, аналогичные положения могли бы включаться и в отраслевые соглашения, заключаемые Центральным комитетом Профсоюза.

Внимание председателей профсоюзных комитетов учреждений обращено на необходимость активизации работы по защите прав государственных гражданских служащих-членов профсоюза, в т.ч. через социальное партнерство, которое должно быть направлено на обеспечение стабильности в коллективе и создание условий для эффективной работы государственных учреждений.

Е. Зотова,

заведующая отделом правовой работы

и охраны труда Московской городской организации

Профсоюза работников государственных учреждений

и общественного обслуживания РФ

"Кадровик. Трудовое право для кадровика", N 4, апрель 2007 г.