Правовой статус судей: соотношение конституционного права и государственной службы (П.М. Морхат, "Гражданин и право", N 6, июнь 2007 г.)

Правовой статус судей:
соотношение конституционного права и государственной службы

В соответствии с Федеральным законом от 27 мая 2003 г. N 58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации"*(1) государственная служба России - это профессиональная служебная деятельность граждан нашей страны по обеспечению исполнения полномочий: Российской Федерации; федеральных органов исполнительной власти, иных федеральных государственных органов; субъектов Российской Федерации; органов государственной власти субъектов РФ и т.д. Из законодательного определения термина "государственная служба" следует, что речь идет о реализации целей, задач и функций государства. Последние очень многообразны, а пределы их проявления весьма условны и зависят от исторических традиций, специфики политико-государственного устройства той или иной страны, степени разграничения гражданского общества и государства, наличия у государства разнообразных социальных и экономических функций и тому подобных обстоятельств, которые в единстве характеризуют конкретный облик государства в той или иной стране*(2).

Максимальное по объему и широте охвата понимание государственной службы может быть охарактеризовано с двух сторон. Первая очерчивает объем функций государства во всех сферах его деятельности, куда могут входить деятельность как собственно государственных органов, так и государственных предприятий и учреждений. Кроме того, государственная служба может осуществляться представителями государства в коммерческих структурах, часть имущества которых принадлежит государству. Вторая сторона заключает в себе источники финансирования деятельности по реализации функций государства. Если речь идет о государственной службе, то это, по единодушному мнению, должна быть профессиональная деятельность, финансируемая за счет средств государственного бюджета*(3).

Следовательно, в самом общем виде предметом государственной службы может служить осуществление властных, имущественных или социальных функций государства специально уполномоченными на это субъектами, выполняющими профессиональную деятельность за счет средств государственного бюджета*(4).

В странах, где отсутствует ясное деление гражданского общества и государства, к числу которых относилась и Россия, истинной государственной службы фактически не было. Лица, которых чисто формально называли чиновниками, относились к числу административных работников. Их деятельность регулировалась законодательством о труде, которое само по себе содержало значительный публично-правовой компонент*(5).

В настоящее время государственная служба в Российской Федерации выглядит достаточно пестро. Одни ее виды перешли в наследство от времен советского периода и первых реформаторских шагов демократической власти, другие сформировались на основе Федерального закона "Об основах государственной службы Российской Федерации". Естественно, что быстрота происходящих перемен, действие в отдельных видах государственной службы соответствующих правовых норм, принятых раньше указанного Федерального закона, позволяют утверждать, что она пока далека от того, чтобы характеризоваться как органичное целостное многообразие. Этим обусловлены меры по ее реформированию. Однако, даже если исключить эти факторы, охватить все нюансы государственной службы одним актом в любом случае невозможно. Объективное многообразие является основной причиной и условием возникновения ощутимых различий между режимами государственной службы в отдельных государственных органах и, соответственно, появления отдельных видов государственной службы и регулирующего их законодательства.

В России сложилась целая система видов службы, которые законодательно определяются как федеральная государственная, но которые слабо с ней сопрягаются и при внимательном изучении оказываются системами службы, построенными по разным принципам. К примеру, особый вид государственной службы представляет служба в органах прокуратуры Российской Федерации. В Федеральном законе "О прокуратуре Российской Федерации"*(6) (ст. 40) установлено, что служба в органах и учреждениях прокуратуры является видом федеральной государственной службы. При этом прокурорские работники являются государственными служащими Российской Федерации. Необходимо подчеркнуть, что Реестр государственных должностей федеральной государственной службы охватывает далеко не всех прокурорских работников (например, это не касается образовательных и научно-исследовательских учреждений прокуратуры). Поэтому некоторые из них, занимающие должности, включенные в Реестр, являются государственными служащими правоохранительной службы.

Федеральный закон от 31 июля 1995 г. N 119-ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации"*(7) относил судей федеральных судов к государственным служащим, замещающим государственные должности категории "А". После вступления в силу Федерального закона от 27 мая 2003 г. N 58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации"*(8) данная норма из содержания Федерального закона "Об основах государственной службы Российской Федерации" была исключена. Вместо этого близкая по содержанию норма воспроизведена в содержании ст. 1 Федерального закона "О системе государственной службы Российской Федерации". Правда, при этом лица, занимающие государственные должности категории "А", фактически отнесены к числу государственных служащих, чего ранее не было. Вместе с тем Федеральный закон "О системе государственной службы Российской Федерации" прямо указывает, что деятельность лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, и лиц, замещающих государственные должности субъектов Федерации, настоящим Федеральным законом не регулируется.

Указ Президента Российской Федерации от 11 января 1995 г. N 32 "О государственных должностях Российской Федерации"*(9) устанавливает следующие государственные должности в судебных органах: Председатель Конституционного Суда РФ; заместитель Председателя Конституционного Суда РФ; судья-секретарь Конституционного Суда РФ; судья Конституционного Суда РФ; Председатель Верховного Суда РФ; первый заместитель, заместитель Председателя Верховного Суда РФ; судья Верховного Суда РФ; Председатель Высшего Арбитражного Суда РФ; первый заместитель, заместитель Председателя Высшего Арбитражного Суда РФ; судья Высшего Арбитражного Суда РФ; председатель федерального суда; заместитель председателя федерального суда; судья федерального суда. Соответствующие нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации устанавливают, что должности мировых судей являются государственными должностями субъектов РФ.

Эти должности перечисляются в одном ряду с иными государственными должностями Российской Федерации, находящимися в других федеральных государственных органах. Вместе с тем государственные должности в судебных органах существенно отличаются от государственных должностей в федеральных органах законодательной и исполнительной власти, а также в контрольных органах. Полномочия судей специфичны в силу правовой природы судебной власти. Конституция РФ (ст. 118) определяет основное полномочие судебных органов - осуществление правосудия. Только учреждаемые в соответствии с Конституцией РФ и Федеральным конституционным законом от 31 декабря 1996 г. N 1-ФКЗ "О судебной системе Российской Федерации"*(10) суды могут осуществлять эту особую государственную деятельность. Создание судов, не предусмотренных Федеральным конституционным законом, не допускается.

Правосудие осуществляется только в порядке установленной законом особой процедуры - уголовного и гражданского процесса, построенного на основе соблюдения демократических принципов и предоставления участникам судопроизводства необходимых гарантий для защиты своих прав и интересов. Потребность в правосудии определяется необходимостью разрешать систематически возникающие в обществе конфликты. Правосудие выступает как механизм защиты гражданского общества и отдельной личности.

Цели правосудия заключаются в охране от посягательств на права и свободы граждан, провозглашенные Конституцией РФ и иными законами; на права и законные интересы предприятий, иных учреждений и организаций; на конституционный строй России; на основы законности и правопорядка. Правосудие можно определить как осуществление судом правоприменительной деятельности, основанной на соблюдении демократических принципов и выражающейся в рассмотрении и разрешении гражданских и уголовных дел в рамках установленного законом процессуального порядка, обеспечивающего возможность применения к правонарушителям государственного принуждения, при условии соблюдения законности, справедливости и общеобязательности принимаемых решений.

Осуществление правосудия отличается от иных сфер общественной жизни особым объектом государственного воздействия, куда входит внутренне единая система общественных отношений, обладающих повышенной ценностью для государства и общества. Последнее обусловлено, с одной стороны, особыми целями, стоящими перед судебной деятельностью по защите человека и реализации его законных прав и интересов, а с другой - специфичностью метода этой деятельности, которая осуществляется в особой процессуальной форме, являющейся наиболее сложной, разветвленной и детально урегулированной из всех юрисдикционных процедур. Практическая неограниченность "силового" воздействия судебных органов на правонарушителей (вплоть до применения смертной казни), возможность решающего влияния на реализацию личных, имущественных, трудовых и иных прав граждан, обеспечения принудительного выполнения ими своих обязанностей - все это свидетельствует о важности и особом характере общественных отношений в сфере правосудия.

Потребность для общества в особой сфере правосудия определяется в первую очередь неизбежностью и систематичностью возникновения целого ряда конкретных ситуаций преимущественно конфликтного характера, которые нуждаются в постоянном разрешении на основе установленных государством правил, подводящих конкретные обстоятельства под наиболее типичные возможности урегулирования поведения людей. В силу этого осуществлять отправление правосудия призваны судебные органы, которые действуют в названной сфере в качестве механизма защиты гражданского общества и отдельной личности. Осуществление правосудия обусловлено стремлением государства защитить от посягательств установленный им правопорядок, обеспечить утверждение социальной справедливости путем предупреждения правонарушений и наказания за уже совершенные правонарушения. Именно в этой сфере государство имеет возможность определить систему особо важных социальных ценностей, которые подлежат его защите, и выразить их в нормах различных отраслей материального права в качестве объектов возможных правонарушений (жизнь, здоровье, честь, достоинство личности, гражданские и политические права человека, собственность, нерушимость конституционного строя и т.д.).

Характерными свойствами судебной власти являются самостоятельность, исключительность, подзаконность и полнота.

Самостоятельность судебной власти исключает ее подчиненность какому-либо внешнему руководству. Судебные акты могут быть изменены или отменены вышестоящими судами в установленном процессуальном порядке, но не требуют согласования и утверждения со стороны иных государственных органов. Вступивший в законную силу приговор суда имеет силу закона по данному делу.

Особенностью судебной власти является то обстоятельство, что ее материальная основа, судебные органы, создаются по решению законодательной власти, формируются органами исполнительной власти, но действуют судебные органы независимо от законодательной и исполнительной власти. В силу принципа самостоятельности судебной власти суд не делит функции по осуществлению правосудия с иными государственными органами. Самостоятельность предполагает также и возможность решения вопросов внутри самой системы, в частности с помощью органов, созданных этой властью и состоящих из ее представителей. В связи с этим особо значимы такие органы и структуры, как Судебный департамент при Верховном Суде Российской Федерации, органы судейского сообщества*(11), советы судей и квалификационные коллегии. В литературе различаются внешняя и внутренняя стороны самостоятельности судебной власти. Если внешняя самостоятельность означает ее неподчиненность иным структурам власти, то внутренняя заключается в нравственных качествах судей, их способности противостоять внешнему воздействию, сохранять верность закону.

Исключительность судебной власти заключается в том, что никакой иной орган государственной власти или управления, никакое должностное лицо не вправе принимать на себя функции и полномочия, составляющие компетенцию судов. Государство доверяет именно суду право использовать принудительные полномочия государственной власти. Суд является единственным органом власти, уполномоченным в установленном законом порядке признать лицо виновным в совершении преступления (а в некоторых случаях и административного правонарушения), применить к нему меру уголовного наказания (или административного воздействия) либо разрешить правовой спор между гражданами (между гражданами и (или) организациями).

Подзаконность судебной власти выражается не только в том, что судебные органы и судьи действуют на основе закона, подчиняются только Конституции и федеральным законам, но и в том, что ее носители не вправе отступать в своей деятельности от требований закона. Компетенцию суда определяет только закон. Характерной особенностью судебной власти является подробное регулирование ее деятельности процессуальным законом. Детальная регламентация процессуальной формы всех судебных действий, порядка принятия судебных решений и документов лежит в основе законодательства о судопроизводстве и сама по себе представляет юридическую ценность. Процессуальный порядок призван обеспечить законность всей судебной деятельности, исключить субъективизм, является условием вынесения обоснованных и справедливых решений. Несоблюдение норм законодательства о судопроизводстве, процессуальные правонарушения являются основанием для отмены или изменения судебных актов. В случае систематических и явных нарушений возникает необходимость постановки вопроса о прекращении судейских полномочий, а при вынесении судьей заведомо неправосудных приговора, решения или иного судебного акта - необходимость привлечения к уголовной ответственности (ст. 305 УК РФ).

Полнота судебной власти определяется содержанием и объемом компетенции ее органов, окончательностью ее решений, их обязательностью. Становление судебной власти сопровождается существенным расширением компетенции судебных органов. Органы представительной и исполнительной власти все чаще стали обращаться к судебной юрисдикции в случаях возникновения коллизионных ситуаций. И хотя среди осуществляемых судами полномочий по-прежнему ведущая роль отведена правосудию как специфическому проявлению реализации судебной власти, законодательством последних лет к полномочиям судебной власти также отнесены: конституционный контроль; контроль за законностью и обоснованностью решений и действий государственных органов и должностных лиц; обеспечение исполнения судебных актов и решений некоторых других органов; разбирательство и разрешение дел о новых видах административных правонарушений, подведомственных судам; разъяснение действующего законодательства на основе изучения и обобщения судебной практики; участие в формировании судейского корпуса и содействие органам судейского сообщества; законодательная инициатива. Эти полномочия необходимы судебной власти для реализации задач, поставленных перед ней Конституцией, и, в частности, гарантируют быструю и эффективную защиту прав и свобод человека и гражданина; обеспечивают самостоятельность органов судебной власти, независимость от законодательной и исполнительной власти, взаимодействие всех отраслей государственной власти в формировании судебной системы, доступность правосудия на равных основаниях для всех, право граждан на участие в осуществлении правосудия.

Полнота судебной власти означает также безусловную обязательность исполнения всех судебных актов всеми государственными органами и должностными лицами на территории Российской Федерации. Властный характер полномочий судов проявляется прежде всего в том, что требования и распоряжения судей при осуществлении ими своих полномочий обязательны для всех без исключения государственных органов, общественных объединений, должностных лиц, других юридических и физических лиц. Информация, документы и их копии, необходимые для осуществления правосудия, предоставляются по требованию судей безвозмездно и незамедлительно. Судья вправе требовать проведения ревизий, проверок, ведомственных экспертиз. Законные распоряжения, требования, поручения, вызовы и иные обращения судей обязательны для руководителей учреждений, органов местного самоуправления и иных лиц. Решения и распоряжения суда также обязательны для всех лиц, участвующих в судебном заседании. В случае неподчинения распоряжениям председательствующего обвинителя и защитника председательствующий делает им предупреждение. Остальные участники судебного разбирательства и присутствующие в зале заседания лица в подобных случаях могут быть удалены по определению суда или по распоряжению председательствующего. Кроме того, судом на них может быть наложен штраф.

Таким образом, характер должностных полномочий судей в Российской Федерации существенно отличается от полномочий лиц, занимающих государственные должности в законодательных (представительных) и исполнительных органах государственной власти. Судебные акты, выносимые судьями, должны быть основаны исключительно на Конституции Российской Федерации и законе (ст. 120, ч. 1, Конституции РФ). Должности судей (в отличие от иных государственных должностей Российской Федерации и государственных должностей субъектов Российской Федерации) не имеют политического характера.

П.М. Морхат,

помощник судьи Высшего Арбитражного Суда

Российской Федерации, кандидат юридических наук

"Гражданин и право", N 6, июнь 2007 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. N 22. Ст. 2063.

*(2) См.: Халипов В. Введение в науку о власти. М., 1996. Ч. 2.

*(3) См., например: Бельский К.С. О концепции государственной службы // Государство и право. 1994. N 4.

*(4) О роли интересов в системе органов государственной власти подробнее см.: Сирченко В.Ф. Проблема интереса в государственном управлении. М., 1980; он же. Интересы в системе основных институтов советского государственного управления. М., 1982; Туманов Г.A., Петров С.М. Категория интереса в теории советского государственного управления // Сов. государство и право. 1990. N 8.

*(5) См.: например: Манохин В.М. Советская государственная служба. М., 1966.

*(6) См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. N 47. Ст. 4472.

*(7) См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. N 31. Ст. 2990 (утратил силу в связи с вступлением в силу Федерального закона от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ).

*(8) См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. N 22. Ст. 2063.

*(9) См.: Российская газета. 1995. N 11-12.

*(10) См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. N 1. Ст. 1.

*(11) См.: Федеральный закон от 14 марта 2002 г. N 30-ФЗ "Об органах судейского сообщества в Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. N 11. Ст. 1022.