Виды правовых привилегий в сфере личной неприкосновенности (А.А. Опалева, "Гражданин и право", N 5, май 2007 г.)

Виды правовых привилегий в сфере личной неприкосновенности

Правовая привилегия, состоящая в предоставлении субъектам права дополнительных гарантий реализации их полномочий как должностных лиц, является важной составной частью института личной неприкосновенности. Необходимость предоставления правовых привилегий в сфере личной неприкосновенности (специальной неприкосновенности) вызвана тем, что субъекты, обладающие такими привилегиями, в силу своего должностного положения подвержены большей опасности нарушения своей неприкосновенности, чем другие граждане.

Правовая привилегия в сфере личной неприкосновенности не расширяет объем этой неприкосновенности, а сокращает возможность ее ограничения, противостоит опасности ее недопустимого ограничения в связи с выполнением субъектом социально значимых функций.

По отношению к субъекту правовые привилегии не вносят никаких изменений в право пользования личной неприкосновенностью, поскольку объем этой неприкосновенности остается прежним. Но при этом расширяются возможности других правомочий (огражденность от незаконного ограничения личной неприкосновенности, право-требование, право-притязание). Это связано с тем, что правовые привилегии усиливают огражденность от незаконного ограничения личной неприкосновенности, увеличивают объем требований, которые личность может предъявить к обязанным лицам, расширяют круг возможностей государственной защиты личной неприкосновенности. По отношению к обязанным субъектам привилегии оборачиваются дополнительными обязанностями и запретами.

Законодатель четко определяет состав субъектов и границы правовых привилегий в сфере личной неприкосновенности, поскольку они касаются одного из наиболее важных субъективных прав личности. Круг данных субъектов и состав привилегий достаточно многообразны, поэтому возникает потребность в их классификации.

В научной литературе уже предпринимались попытки проведения классификации в сфере неприкосновенности, но они, как правило, не касались классификации привилегий в данной сфере.*(1)

С учетом особенностей, характерных для той или иной служебной деятельности, как представляется, можно выделить следующие виды привилегий: привилегии личной неприкосновенности в дипломатической деятельности (дипломатическая неприкосновенность); привилегии личной неприкосновенности в системе органов государственной власти и местного самоуправления (неприкосновенность высших должностных лиц, депутатская неприкосновенность); привилегии личной неприкосновенности сотрудников правоохранительных органов и специальных служб.

Дипломатическая неприкосновенность

В настоящее время круг лиц, пользующихся такой неприкосновенностью (иммунитетом), определяется на основе взаимности Венской конвенцией о дипломатических сношениях 1961 г., Венской конвенцией о консульских сношениях 1963 г., многочисленными консульскими конвенциями с отдельными странами. В Венской конвенции о дипломатических сношениях 1961 г. дипломатические иммунитеты и привилегии подразделены на иммунитеты и привилегии дипломатического представительства и личные иммунитеты и привилегии членов дипломатического персонала и их семей. Среди иммунитетов и привилегий второй категории особое место занимает личная неприкосновенность (ст. 29). Как общепризнано в доктрине международного права, личная неприкосновенность является самым главным иммунитетом, из которого вытекают все остальные иммунитеты и привилегии дипломата.

Статья 29 Конвенции 1961 г. устанавливает, что "личность дипломатического агента неприкосновенна. Он не подлежит аресту или задержанию в какой бы то ни было форме. Государство пребывания обязано относиться к нему с должным уважением и принимать все надлежащие меры для предупреждения каких-либо посягательств на его личность, свободу или достоинство".

Исходя из текста данной статьи, ясно, что мнения исследователей на содержание личной неприкосновенности дипломатов разделились. Одни авторы трактуют личную неприкосновенность как освобождение дипломата от любых принудительных действий (посягательство на личную свободу, принуждение, арест, задержание, выдача, выдворение) со стороны местных властей и граждан государства пребывания. Другие включают в понятие личной неприкосновенности помимо освобождения от принудительных действий специальную обязанность государства пребывания по защите дипломатов от любых посягательств со стороны государственных органов и частных лиц. Ю.Г. Демин, признавая достаточную обоснованность обеих точек зрения и полагая, что различия между ними не носят принципиального характера, предлагает исходить из того, что понятие личной неприкосновенности предполагает наличие у государства пребывания двух обязанностей. Одна из них связана с воздержанием от конкретных действий - ареста или задержания дипломата, а другая - с осуществлением определенных действий: обеспечением повышенной защиты дипломата от любых посягательств как частных, так и местных должностных лиц.*(2)

На наш взгляд, в названных подходах содержится методологическая неточность, которая состоит в следующем: личная неприкосновенность как явление, присущее лицу, определяется через действия государства. На самом деле неприкосновенность дипломата означает признанную государством недопустимость посягательств на него. А обеспечивается эта недопустимость с помощью гарантий, каковыми и выступают, с одной стороны, запрет ареста или задержания, а с другой - обеспечение повышенной защиты дипломата от противоправных посягательств.

Дипломатическая неприкосновенность относится к субъектам, находящимся на территории других государств. Вместе с тем во многих государствах в той или иной мере закреплена специальная неприкосновенность определенных категорий должностных лиц, выполняющих свои функции внутри страны, что вызвано общественной значимостью этих функций. В России в соответствии с законодательством повышенной гарантированностью личной неприкосновенности обладают Президент Российской Федерации; члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы; Уполномоченный по правам человека; депутаты законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации; судьи, а также народные заседатели, присяжные заседатели и арбитражные заседатели; члены избирательных комиссий, комиссии референдума с правом решающего голоса; зарегистрированные кандидаты в депутаты. Кроме того, рядом особенностей в сфере личной неприкосновенности обладают сотрудники правоохранительных органов.

Неприкосновенность высших должностных лиц

Среди субъектов, наделенных специальной личной неприкосновенностью этой категории должностных лиц, следует выделить прежде всего главу государства. Экстраполируя принципы функциональной теории иммунитетов и привилегий, распространенной в международном праве, на иммунитет главы государства, можно заявить, что личная неприкосновенность является гарантией исполнения им своих полномочий.

Конституционные законы абсолютного большинства государств наделяют своих глав личной неприкосновенностью. Неприкосновенность главы государства имеет черты должностного иммунитета, ибо действует во время исполнения им своих полномочий. Вместе с тем ряд государств, в том числе и Россия, распространяют неприкосновенность на прекратившего свои обязанности главу государства.*(3)

Статья 91 Конституции РФ предусматривает неприкосновенность Президента РФ. Содержание президентской неприкосновенности в Конституции не раскрывается, что, несомненно, является недостатком правового регулирования данного иммунитета. В этих условиях Президент РФ с позиций права является фигурой абсолютно "неприкасаемой" до отрешения его от должности, причем лишь за совершение тяжкого преступления. За совершение преступлений небольшой тяжести или средней тяжести, т.е. за деяния, влекущие максимальное наказание на срок не более пяти лет лишения свободы, Президент РФ является неответственным и неподсудным.

В случаях совершения тяжкого преступления, влекущего наказание более пяти лет лишения свободы, применяется процедура отрешения от должности, похожая на импичмент - особый порядок судопроизводства по делам о преступлениях высших должностных лиц государства в ряде зарубежных государств, когда нижняя палата играет роль камеры предания суду - формулирует обвинение и предъявляет его соответствующему должностному лицу. Рассмотрение дела по существу производится верхней палатой, которая преобразует себя в судебную коллегию. Палата выносит приговор, наказание не может идти дальше отрешения от должности. При этом в приговоре оговаривается, что должностное лицо, отстраненное от должности в порядке импичмента, в дальнейшем может быть судимо обычным судом и подвергнуто уголовному наказанию в соответствии с совершенным им деянием в общем порядке.*(4)

Депутатская неприкосновенность

Особое место среди видов специальной неприкосновенности занимает депутатская неприкосновенность. Депутатская неприкосновенность не является личной привилегией депутата. Она устанавливается в интересах эффективного осуществления государственной власти, носит государственно-правовой характер. Возможность отказа от нее со стороны какого-либо депутата, если парламент с этим не согласен, исключается.

Эта гарантия депутатской деятельности направлена на то, чтобы предотвратить необоснованное привлечение к уголовной или административной ответственности гражданина, являющегося депутатом. Конечно, депутатскую неприкосновенность ни в коем случае нельзя понимать как способ вообще увести депутата от уголовного или административного наказания. Имеется в виду другое: своей принципиальной позицией депутат может оказаться препятствием на пути недобросовестных людей или должностных лиц, злоупотребляющих служебным положением и даже совершающих преступления. Такие лица могут воспользоваться своими возможностями и сделать депутата жертвой произвола. Привлечение депутата к ответственности касается не только авторитета депутата, но и бросает тень на репутацию власти как органа парламента. Поэтому, как справедливо отмечается в юридической литературе, нормы депутатской неприкосновенности являются дополнительными гарантиями законности применения к депутатам мер государственного принуждения.*(5)

Некоторые авторы связывают депутатскую неприкосновенность с дополнительными гарантиями неответственности, состоящими в усложненном порядке производства следственных и процессуальных действий.*(6)

Данное положение, на наш взгляд вполне справедливо, было подвергнуто критике в юридической литературе. Во-первых, понятия неприкосновенности и неответственности не являются тождественными. Во-вторых, употребление в данном контексте термина "неответственность" в редакционном плане вряд ли можно признать удачным, поскольку на теоретическом уровне подпитывает бытующее на практике представление о депутатах как "неприкасаемых". В-третьих, личная неприкосновенность депутатов не имеет абсолютного характера, поскольку, например, согласно ч. 2 ст. 98 Конституции РФ, по представлению Генерального прокурора РФ депутаты могут быть лишены этой неприкосновенности соответствующими палатами Федерального Собрания.*(7)

Принцип депутатской неприкосновенности закреплен в законодательстве большинства стран. Наряду с этим есть государства, где данный принцип не получил правового признания. Так, в Великобритании нет специальной правовой защиты члена парламента от уголовного преследования. Английские юристы утверждают, что права члена парламента в достаточной мере охраняются высоким авторитетом спикера, мнение и согласие которого запрашиваются судебными органами, если они намереваются привлечь к уголовной ответственности парламентария. Лишены специальной правовой защиты от уголовного преследования и ареста члены парламентов Австрии, Индии и некоторых других стран.

В России член Совета Федерации, депутат Государственной Думы в соответствии со ст. 98 Конституции РФ обладают неприкосновенностью в течение всего срока своих полномочий. Они не могут быть задержаны, арестованы, подвергнуты обыску, кроме случаев задержания на месте преступления, а также подвергнуты личному досмотру, за исключением случаев, когда это предусмотрено федеральным законом для обеспечения безопасности других людей. Положения ст. 98 Конституции РФ являются определенным исключением из общей конституционной нормы о равенстве всех перед законом и судом, что обусловлено необходимостью конституционной защиты специального статуса парламентария как члена федерального представительного и законодательного органа.

В юридической литературе, а также в правовой практике и самими депутатами давно отмечается дисбаланс между дополнительными гарантиями неприкосновенности депутатов и юридическими гарантиями нарушенных депутатом интересов других лиц, общества и государства, который влечет за собой нарушение принципа равенства всех перед законом. Причины такого положения следует искать как в правосознании депутатского корпуса, так и в несовершенстве законодательства. Что касается правосознания, то здесь многое зависит от того, насколько сами депутаты будут законопослушными. В противном случае принцип "сегодня я дам разрешение на привлечение коллеги к юридической ответственности, а завтра сам окажусь на его месте" может оказаться решающим при принятии решения. Ведь не секрет, что положение о недопустимости привлечения члена Совета Федерации или депутата Государственной Думы к уголовной либо административной ответственности, налагаемой в судебном порядке, без согласия соответствующей палаты Федерального Собрания дает мощный стимул лицам, совершившим противоправные деяния, любой ценой стремиться в парламент, с тем чтобы в его стенах прикрыться от уголовного преследования депутатской неприкосновенностью.

Не менее важным является совершенствование законодательства, регулирующего институт депутатской неприкосновенности. Одно из основных направлений такого совершенствования видится в предельной конкретизации правового регулирования данного института. В частности, следовало бы четко определить цели депутатской неприкосновенности, дать исчерпывающий перечень случаев, являющихся основанием к отказу в даче согласия представительным органом на лишение этой неприкосновенности. Как отмечается в литературе, такой отказ должен быть непременно мотивирован. При несогласии прокурора, внесшего представление, ему следует прямо предоставить в законе право обращения в представительный орган либо в суд по подсудности дела о преступлении депутата. Целесообразно обратить внимание и на ряд иных заслуживающих внимания предложений.*(8)

В течение последних лет Государственная Дума несколько раз рассматривала законопроекты, направленные на ограничение депутатской неприкосновенности, инициированные депутатами ряда фракций. Однако большинство депутатов не приняло участия в голосовании, вследствие чего проекты были отклонены.

Неприкосновенность сотрудников правоохранительных органов и
спецслужб

Повышенная государственная охрана личной неприкосновенности данных субъектов связана с возложением на них особых государственных функций, выполнение которых может быть сопряжено с посягательством на их безопасность. Поэтому целями предоставления специальной личной неприкосновенности для этих категорий лиц является обеспечение их безопасности, а также создание надлежащих условий для отправления правосудия, борьбы с преступлениями и другими правонарушениями.

Меры повышенной государственной охраны и защиты личной неприкосновенности названных лиц включают в себя, во-первых, меры безопасности жизни и здоровья, а также индивидуальной свободы и, во-вторых, повышенную уголовную ответственность за посягательство на эти жизненные ценности.

В Конституции Российской Федерации личная неприкосновенность работников правоохранительных органов отражена весьма скупо. Помимо ст. 122 Конституции РФ, где говорится о неприкосновенности судей, какие-либо положения о неприкосновенности работников правоохранительных органов отсутствуют. В этой связи уместно отметить, что и в конституциях большинства зарубежных государств закрепляется лишь сам принцип неприкосновенности работников правоохранительных органов с отсылкой к действующему законодательству*(9) , которое подробно раскрывает элементы их личной неприкосновенности.*(10)

Несмотря на отсутствие в Конституции РФ прямых норм, указывающих на повышенную защиту личной неприкосновенности работников правоохранительных органов, такие нормы нашли широкое и специфическое отражение в системе внутригосударственного нормативно-правового регулирования. Однако следует отметить, что в них отсутствует термин "личная неприкосновенность", который применяется только к судьям.

Наиболее существенными привилегиями в сфере личной неприкосновенности обладают должностные лица, работающие в судебной системе России. В частности, судьи, а также народные заседатели при исполнении ими обязанностей в суде не могут быть привлечены к уголовной ответственности, арестованы или подвергнуты мерам административного взыскания, налагаемым в судебном порядке.

Ряд норм, закрепляющих институт личной неприкосновенности иных работников правоохранительных органов, содержится в группе законодательных актов, специально посвященных государственному обеспечению и защите прав этой категории государственных служащих. Вместе с тем анализ данных нормативных актов показывает, что размещение отдельных элементов института личной неприкосновенности в структуре законов характеризуется не всегда обоснованным, необъяснимым разнообразием, а в некоторых случаях и противоречивостью.

Так, в Законе "О прокуратуре Российской Федерации" статья 42 называется "Порядок привлечения прокуроров и следователей к уголовной и административной ответственности". В этом законе институт личной неприкосновенности предусмотрен в разделе V "Служба в органах и учреждениях прокуратуры, кадры прокуратуры" и закреплен в ст. 42 и ст. 45 "Меры правовой защиты и социальной поддержки прокуроров и следователей". В ст. 42 названного закона устанавливается, что любая проверка сообщения о факте правонарушения, совершенного прокурором или следователем органов прокуратуры, возбуждение против них уголовного дела (за исключением случаев, когда прокурор или следователь застигнут при совершении преступления), производство расследования являются исключительной компетенцией органов прокуратуры (п. 1). Не допускается задержание, привод, личный досмотр прокурора и следователя, досмотр их вещей и используемого ими транспорта, за исключением случаев, когда это предусмотрено федеральным законом для обеспечения безопасности других лиц, а также задержания при совершении преступлений.

В Законе РФ "О милиции" различным аспектам личной неприкосновенности посвящено пять статей, охватывающих вопросы гарантий физической безопасности сотрудников милиции и возмещения ущерба в случае их гибели или увечья, в том числе ст. 15 "Применение и использование огнестрельного оружия" и ст. 16 "Гарантии личной безопасности вооруженного сотрудника милиции", а также ст. 17 "Сотрудник милиции" и ст. 24 "Необходимая оборона и крайняя необходимость применительно к деятельности сотрудников милиции".

Различные аспекты института личной неприкосновенности закреплены в Таможенном кодексе Российской Федерации в ст. 415 "Применение физической силы должностными лицами таможенных органов", ст. 416 "Применение специальных средств должностными лицами таможенных органов" и ст. 417 "Применение оружия должностными лицами таможенных органов".

В соответствии с Федеральным законом "О федеральной службе безопасности" при исполнении сотрудником этих органов служебных обязанностей не допускается его привод, задержание, личный досмотр и досмотр его вещей, а также досмотр личного и используемого им транспорта без официального представителя органов федеральной службы безопасности или решения суда (п. 4 ст. 17).

Федеральный закон "О государственной охране" не допускает применения к сотруднику органов государственной охраны административных взысканий, его привод и административное задержание, а также личный досмотр, досмотр находящихся при нем вещей, досмотр используемых им транспортных средств без представителя соответствующего федерального органа государственной охраны или без решения суда (п. 1 ст. 20).

Действующее законодательство предусматривает и систему средств защиты права на личную неприкосновенность работников правоохранительных органов. Условием для применения этих средств являются посягательство или угроза посягательства на личную неприкосновенность работников.

Одним из основополагающих нормативных правовых актов, предусматривающих специальную систему средств государственно-правовой защиты личной неприкосновенности работников правоохранительных органов, является Федеральный закон "О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов". В Законе предпринимается попытка раскрыть социальную цель правовой защиты личной неприкосновенности работников правоохранительных органов. В его преамбуле записано, что в целях обеспечения государственной защиты сотрудников органов, осуществляющих функции, выполнение которых может быть сопряжено с посягательствами на их безопасность, а также в целях создания надлежащих условий для отправления правосудия и борьбы с правонарушениями настоящий закон устанавливает систему мер государственной защиты жизни, здоровья и имущества указанных лиц.

Положения Закона дают достаточные основания для ряда критических соображений. Так, в ст. 1 Закона ничего не говорится об угрозе посягательства на свободу, честь, достоинство и деловую репутацию, т.е. на важную часть физической и духовной неприкосновенности работников правоохранительных органов. Аналогичное замечание относится и к п. 2 ст. 3 Закона, где указанные аспекты личной неприкосновенности оказались выведенными из перечня объектов ее правовой защиты.

Можно предположить, конечно, что законодатель в принципе исключает из объекта государственной охраны свободу, честь, достоинство и деловую репутацию работников правоохранительных органов. Однако это предположение убедительно опровергается, во-первых, законодательством, предусматривающим ответственность за неуважение к суду, клевету, оскорбление в отношении работников правоохранительных органов.*(11)

Во-вторых, в самом Законе "О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов" говорится, что защищаемое лицо обязано, в частности, "незамедлительно информировать о каждом случае угрозы или противоправных действий в отношении его". Поскольку противоправными действиями признаются и действия, посягающие на свободу, честь, достоинство и деловую репутацию как граждан, так и работников правоохранительных органов, становится очевидным, что и приведенная норма анализируемого закона косвенно признает объектом обеспечения не только жизнь, здоровье, но и свободу, честь и достоинство работников правоохранительных органов.

А.А. Опалева,

профессор кафедры теории государства и права

Московского университета МВД России, кандидат юридических наук

"Гражданин и право", N 5, май 2007 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) См., например: Стецовский Ю.И. Право на свободу и личную неприкосновенность: нормы и действительность. М., 2000; Кутафин О.Е. Неприкосновенность в конституционном праве Российской Федерации. М., 2004.

*(2) См.: Демин Ю.Г. Статус дипломатических представительств и их персонала. М., 1995. С. 97-98.

*(3) См., например: Федеральный закон от 12 февраля 2001 г. N 12-ФЗ "О гарантиях Президенту Российской Федерации, прекратившему исполнение своих полномочий, и членам его семьи"; Конституционный закон Республики Казахстан от 20 июля 2000 N 83-1 "О первом Президенте Республики Казахстан".

*(4) См.: Агаев Ф.А., Галузо В.Н. Иммунитеты в российском уголовном процессе. М., 1998. С. 102-103.

*(5) См.: Даев В.Г. Иммунитеты в уголовно-процессуальной деятельности // Правоведение. 1992. N 3. С. 48.

*(6) См.: Руднев В.И. Иммунитеты в уголовном судопроизводстве // Российская юстиция. 1996. N 8 . С. 28.

*(7) См.: Агаев Ф.А., Галузо В.Н. Указ. соч. М., 1998. С. 76.

*(8) См.: Агаев Ф.А., Галузо В.Н. Указ. соч. С. 85-86; Руднев В.И. Указ. изд. С. 29; Даев В.Г. Указ. изд. С. 48.

*(9) См.: Конституции зарубежных стран. М., 1996. С. 303.

*(10) См., например: Судьи в зарубежных странах. М., 1991. С. 21-29.

*(11) См., например: Уголовный кодекс РФ. Ст. 297, 298, 319 и др.