Автономное учреждение как новый тип государственного или муниципального учреждения. (Е.А. Щербина, О.Ю. Александрова, "Главврач", N 4, апрель 2007 г.)

Автономное учреждение как новый тип
государственного или муниципального учреждения

До января 2007 г. основными законодательными актами, регламентирующими деятельность учреждений, являлись Гражданский кодекс РФ (ГК РФ) и Федеральный закон от 12.01.1996 N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" (Закон N 7-ФЗ), а применительно к бюджетным учреждениям - также Бюджетный Кодекс РФ (БК РФ).

В соответствии со ст. 120 ГК и ст. 9 Закона N 7-Ф учреждением признавалась некоммерческая организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера и финансируемая собственником полностью или частично. Соответственно государственными и муниципальными учреждениями являются учреждения, созданные Российской Федерацией, субъектами РФ и муниципальными образованиями. В соответствии с БК РФ бюджетным учреждением является организация, созданная органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления для осуществления управленческих, социально-культурных, научно-технических или иных функций некоммерческого характера, деятельность которой финансируется из соответствующего бюджета или бюджета государственного внебюджетного фонда на основе сметы доходов и расходов (ст. 161 БК РФ). Т.е. бюджетное учреждение являлось разновидностью учреждения с определенным собственником и способом финансирования.

Но подобное положение изменилось в связи с принятием Федерального закона от 03.11.2006 N 174-ФЗ "Об автономных учреждениях" и Федерального закона 03.11.2006 N 175-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "Об автономных учреждениях", а также в целях уточнения правоспособности государственных и муниципальных учреждений". Указанными законодательными актами вводится понятие автономного учреждения, вместо того, чтобы создать новую организационно-правовую форму юридического лица (некоммерческую организацию) и поименовать ее. Тем более, что такая возможность предоставляется п. 3. ст. 50 ГК РФ, в соответствии с которой некоммерческие организации могут создавать не только в тех организационно-правовых формах, которые поименованы в ГК, но и в других формах, предусмотренных законом.

Согласно принятым законам появляется несколько самостоятельных видов учреждений. При этом это не разные организационно-правовые формы, а разновидность одной формы - учреждения, т.к. согласно закону "Об автономных учреждениях" создание автономного учреждения путем изменения типа государственного или муниципального учреждения не является его реорганизацией, тогда как изменение организационно-правовой формы юридического лица по гражданскому законодательству является реорганизацией в форме преобразования.

Схематично виды учреждений и законодательные акты их регламентирующие приводятся на рис. 1.

                              /---------------------------------------------------\

                              |Учреждение - некомерческая  организация , созданная|

                              |собственником для осуществления управленческих, со-|

                              |циально-культурных или иных  функций некомерческого|

                              |характера (120 ГК РФ)                              |

                              \---------------------------------------------------/

                                                 |      |

                                                 |      |

                          /----------------------/      \-------------------\

            /-----------------------------\                /---------------------------------\

            |Частное учреждение, созданное|                |Государственное или муниципальное|

            |гражданином  или  юридическим|                |учреждение, созданное  Российской|

            |лицом (ГК РФ, Закон N 7-ФЗ)  |                |Федерации, субъектом РФ,  муници-|

            \-----------------------------/                |пальным образованием (ГК РФ).    |

                                                           \---------------------------------/

                                                          /------/                    |

                                               /--------------------\     /------------------------\

                                               |Бюджетное учреждение|     |Автономное    учреждение|

                                               |(ГК РФ, БК РФ)      |     |(ГК РФ,  БК РФ,  ФЗ  "Об|

                                               \--------------------/     |автономных учреждениях")|

                                                                          \------------------------/

Рис. 1. Виды учреждений

Таким образом, Федеральный закон "О некоммерческих организациях" распространяет свое действие только на частные учреждения, а деятельность государственных и муниципальных учреждения, помимо норм ГК РФ и БК РФ, регламентируется теперь еще и новым законодательным актом - Федеральным законом "Об автономных учреждениях".

Рассмотрим основные черты двух типов государственных и муниципальных учреждений здравоохранения - бюджетного учреждения и автономного учреждения в соответствии с вышеуказанными законодательными актами (см. табл.).

Таблица

Бюджетное учреждение (БУ)	Автономное учреждение (АУ)	Примечание
Определение
Организация, созданная органами государственной власти Российс- кой Федерации, органами госу- дарственной власти субъектов Российской Федерации или орга- нами местного самоуправления для осуществления управленчес- ких, социально-культурных,науч- но-технических или иных функций некоммерческого характера, дея- тельность которой финансируется из соответствующего бюджета или бюджета государственного вне- бюджетного фонда на основе сме- ты доходов и расходов (ст. 161 БК РФ)	Некоммерческая организация, соз- данная Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием для оказания услуг, выполнения работ в целях осуществления пре- дусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здра- воохранения, культуры, социальной защиты, занятости начеления, фи- зической культуры и спорта (п. 1 ст. 2 ФЗ "Об Автономных учрежде- ниях")	Для БУ одной из определяющих особенностей является бюджетное финансирование на основе сметы доходов и расходов АУ является участником бюджетно- го процесса, но не является бюджетным учреждением
Право на имущество
Имущество закреплено за бюд- жетным учреждением на праве оперативного управления. БУ не вправе отчуждать или иным способом распоряжаться закрепленным за ним имуществом и имуществом, приобретенным за счет средств, выделенных ему собственником на приобретение такого имущества (согласно но- вой редакции п. 1 ст. 298 ГК РФ)	Имущество АУ закрепляется за ним на праве оперативного управления в соответствии с ГК РФ. Автономное учреждение не вправе без согласия собственника распо- ряжаться недвижимым имуществом и особо ценным движимым имуществом, закрепленным за ним собственником или приобретенным автономным уч- реждением за счет средств, выде- ленных ему собственником на при- обретение такого имущества (с учетом поправок п. 1 ст. 298 ГК РФ) Остальным закрепленным за ним имуществом автономное учреждение вправе распоряжаться самостоя- тельно (за исключением внесения имущества в складочный капитал других юридических лиц) - ст. 3 ФЗ "Об АУ"	Предусматривается различное пра- вовое положение имущества, при- надлежащего АУ и БУ. Расширено право АУ по распоряже- нию имеющимся имуществом: пре- доставлена возможность самостоя- тельного распоряжения движимым имуществом, не отнесенным к ви- дам особо ценного движимого иму- щества, и даже средства получен- ные от собственника на выполне- ния заказа возможно использовать самостоятельно
Если в соответствии с учреди- тельными документами учреждению предоставлено право осуществ- лять приносящую доходы деятель- ность, то доходы, полученные от такой деятельности, и приобре- тенное за счет этих доходов имущество поступают в самостоя- тельное распоряжение учреждения и учитываются на отдельном ба- лансе (п. 2 ст. 298 ГК РФ)	Доходы автономного учреждения поступают в его самостоятельное распоряжение и используются им для достижения целей, ради кото- рых оно создано, если иное не предусмотрено настоящим Федераль- ным законом (п. 8 ст. 2 ФЗ "Об АУ"	Но как и в случае с неопределен- ностью права самостоятельного распоряжения бюджетным учрежде- нием средствами от приносящей доходы деятельности и приобре- тенным за счет этих средств иму- ществом, у АУ возникает вопрос о характере вещного права на полу- ченные доходы и самостоятельно приобретенное имущество.
Собственник имущества, закреп- ленного за учреждением, вправе изъять излишнее, неиспользуемое либо используемое не по назна- чению имущество и распорядиться им по своему усмотрению (ст. 296 ГК РФ в предыдущей редак- ции)	Собственник имущества вправе изъять излишнее, неиспользуемое или используемое не по назначению имущество, закрепленное им за ка- зенным предприятием или учрежде- нием либо приобретенное казенным предприятием или учреждением за счет средств, выделенных ему собственником на приобретение этого имущества. Имуществом, изъятым у казенного предприятия или учреждения, собственник это- го имущества вправе распоря- диться по своему усмотрению (ст. 296 ГК РФ в новой редакции)	Т.е. вносится уточнение, касаю- щееся имущества, которое может быть изъято собственником у уч- реждения любого вида - только закрепленное или купленное на средства, выделенные на его приобретение.
Деятельность и финансирование
БУ финансируется из соответст- вующего бюджета или бюджета го- сударственного внебюджетного фонда на основе сметы доходов и расходов. Также учредительны- ми документами учреждению может быть представлено право осу- ществлять приносящую доходы деятельность, доходы от которой являются дополнительным источ- ником финансирования и направ- ляются на финансирование расхо- дов данных бюджетных учрежде- ний (ст. 232 БК РФ). При недос- татке средств бюджета для вы- полнения заданий органа испол- нительной власти бюджетное уч- реждение может использовать для этого средства от предпринима- тельской деятельности и исполь- зования государственного иму- щества (ст. 254 БК)	Основной деятельностью АУ призна- ется деятельность, непосредст- венно направленная на достижение целей, ради которых оно создано. Основную деятельность АУ осу- ществляет: в соответствии с заданиями учре- дителя и обязательствами перед страховщиком по обязательному со- циальному страхованию осуществ- ляет деятельность, связанную с выполнением работ, оказанием пот- ребителю услуг за плату или бес- платно. Финансовое обеспечение указанной деятельности осуществ- ляется за счет субвенций и субси- дий из соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Фе- дерации и иных не запрещенных за- коном источников. АУ также вправе по своему усмот- рению выполнять работы, оказывать услуги, относящиеся к его осмнов- ной деятельности, за плату и на одинаковых при оказании однород- ных услуг условиях гражданами и юридическим лицам в порядке, ус- тановленным федеральными закона- ми; помимо указанных видов, АУ впра- ве осуществлять иные виды дея- тельности постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых оно создано, при условии, что такие виды деятельности опре- делены его уставом (ст. 4 ФЗ "Об АУ").	Все доходы АУ поступают в само- стоятельное распоряжение и не относятся к неналоговым доходам бюджета (с учетом изменений ст. 41 БК). Доходы же БУ, даже от предприни- мательской деятельности, посту- пающие в самостоятельное распо- ряжение учреждения, относятся к неналоговым доходам бюджета. Используются разные подходы к разграничению видов деятельнос- ти: Автономные учреждения - вид дея- тельности Бюджетные учреждения - извлече- ние прибыли.
Ответственность
Бюджетное учреждение отвечает по своим обязательствам находя- щимися в его распоряжении де- нежными средствами. При не- достаточности указанных денеж- ных средств субсидиарную от- ветственность по обязательствам такого учреждения несет собст- венник его имущества (новая ре- дакция ст. 120 ГК РФ) Бюджетное учреждение обеспечи- вает исполнение своих денежных обязательств, указанных в ис- полнительном документе, в пре- делах доведенных ему соответст- вующих лимитов бюджетных обяза- тельств и средств, полученных от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности (ст. 161 БК РФ)	Автономное учреждение отвечает по своим обязательствам всем закреп- ленным за ним имуществом, за иск- лючением недвижимого имущества и особо ценного движимого имущест- ва, закрепленных за ним учредите- лем или приобретенных автономным учреждением за средств, выделен- ных ему учредителем на приобрете- ние этого имущества. Собственник имущества автономного учреждения не несет ответствен- ность по обязательствам автоном- ного учрежджения. Автономное учреждение не отвечает по обязательствам собственника своего имущества (ст. 2 ФЗ "Об АУ").	Т.е. АУ несет ответственность тем имуществом, которым может самостоятельно распоряжаться. Финансовые средства, выделенные на обеспечение задания учредите- ля, то же могут быть взысканы по долгам. Возникает вопрос, как же тогда выполнять задание по оказанию услуг населению.

Как уже было отмечено выше, одновременно с Федеральным законом от 03.11.2006 N 174-ФЗ "Об автономных учреждениях" принят Федеральный закон 03.11.2006 N 175-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "Об автономных учреждениях", а также в целях уточнения правоспособности государственных и муниципальных учреждений". Принятие последнего федерального закона объективно оправдано, поскольку Федеральный закон "Об автономных учреждениях" во многом меняет сложившиеся общетеоретические и цивилистические положения.

Таким образом, отметим основные особенности нового типа государственного и муниципального учреждения:

во-первых, давая определение автономного учреждения, законодатель меняет определение учреждения, данное ранее п. 1. ст. 120 ГК РФ. В статье ГК в новой редакции "учреждением признается некоммерческая организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера". Во всех статьях ГК в новой редакции исключается формулировка " и финансируемая им (т.е. собственником - примечание авторов) полностью или частично". Частичное или полное финансирование собственником предусмотрено только для частных и бюджетных учреждений, но не для автономных учреждений, что настораживает, поскольку речь идет о государственных и муниципальных учреждениях (в том числе, здравоохранения). Т.е. изначально предполагается возможность не финансировать собственником данные организации.

во-вторых, федеральный закон "Об автономных учреждениях" запрещает распоряжение недвижимым и особо ценным движимым имуществом, закрепленным за ним учредителем или приобретенным автономным учреждением за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение этого имущества без согласия учредителя, презюмируя т.о., что распоряжение этим имуществом возможно, если согласие учредителя имеется;

в-третьих, нормы новых федеральных законов несут запрет на распоряжение только недвижимым и особо ценным движимым имуществом, остальным же имуществом АУ вправе распоряжаться самостоятельно. При этом, под так называемым "особо ценным движимым имуществом" законопроект понимает "имущество, без которого осуществление уставной деятельности АУ будет существенно затруднено";

в-четвертых, Федеральный закон "Об автономных учреждениях" говорит о средствах, специально выделенных учредителем на приобретение имущества, о финансировании автономного учреждения на основе субвенций и субсидий, умалчивая о сметном финансировании учрежденного им АУ;

в-пятых, основное отличие возможности АУ выполнять работы, оказывать услуги, относящиеся к его основной деятельности, за плату, и осуществлять иные виды деятельности, поскольку это служит достижению целей создания АУ, состоит в том, что данные виды деятельности АУ может выполнять по своему усмотрению, видимо, не спрашивая согласия учредителя. Однако, целевая правоспособность АУ все же остается, о чем неоднократно указывает законодатель - "... для достижения целей, ради которых создано автономное учреждение...";

в-шестых, автономное учреждение несет ответственность всем закрепленным за ним имуществом, за исключением недвижимого и особо ценного движимого имущества, закрепленного за ним учредителем или приобретенного автономным учреждением за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение этого имущества. Собственник имущества не несет никакой ответственности по обязательствам АУ. Поскольку разработчики закона неоднократно заявляли, что в результате реформы не будет происходить смены организационно-правовой формы учреждения, т.е. не будет реорганизации. Новая редакция ст. 120 ГК РФ согласно законопроектам предусматривает разный объем ответственности для разных типов учреждений. Так, частное или бюджетное учреждение отвечает по своим обязательствам находящимися в его распоряжении денежными средствами. При недостаточности указанных денежных средств субсидиарную ответственность по обязательствам такого учреждения несет собственник его имущества. Автономное же учреждение отвечает по своим обязательствам всем закрепленным за ним имуществом, за исключением недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленных за автономным учреждением собственником этого имущества или приобретенных автономным учреждением за счет выделенных таким собственником средств. Собственник имущества автономного учреждения не несет ответственность по обязательствам автономного учреждения. Просматривается связь между обязанностью собственника финансирования того или иного типа учреждения и объемом ответственности по долгам создаваемой организации.

В связи с вышесказанным, возникает вопрос о возможности несостоятельности (банкротства) автономных учреждений. Презюмируется, что государственное и муниципальные учреждения не могут быть подвержены процедуре несостоятельности (банкротства), поскольку противное означало бы банкротство самого государства, что невозможно. Ст. 65 ГК РФ несостоятельность (банкротство) предусмотрено для всех юридических лиц за исключением казенного предприятия, учреждения, политической партии и религиозной организации. АУ является типом учреждения, соответственно не может быть подвержено процедуре несостоятельности (банкротства). Вместе с тем, АУ несет самостоятельную ответственность, следовательно, теоретически может быть подвержено несостоятельности (банкротству). Данное положение требует четкой проработки в законодательстве, чтобы исключить риск банкротства медицинских автономных учреждений при оказании медицинских услуг населению в рамках Программы государственных гарантий оказания гражданам бесплатной медицинской помощи. Деятельность по оказанию медицинской помощи населению на безвозмездной основе вряд ли сможет обеспечить АУ необходимый уровень доходов, чтобы содержать, например, свои здания. Или придется переходить на оказание дорогостоящих платных медицинских услуг.

Таким образом, основными отличительными чертами АУ (от БУ) являются: отсутствие бюджетно-сметного финансирования, субсидиарной ответственности собственника, самостоятельное распоряжение полученными доходами.

Еще одной отличительной чертой АУ от учреждения является то, что единственно возможным учредительным документом АУ законопроект оставляет устав, устраняя таким образом, силу общего положения об организациях данного вида, разрешенного п. 1 ст. 52 ГК РФ. Т.о. учреждения, которые действовали на основании общего положения, в случае изменения типа учреждения должны будут принять и утвердить устав.

Также абсолютно меняется система органов управления АУ, внедряется многоуровневая система управления, что в принципе характерно для корпорации, нежели для учреждений. На данный момент орган управления учреждением является единоличным, назначаемым. Для медицинского учреждения это главный врач, назначаемый учредителем. Основными органами управления АУ являются наблюдательный совет (высший орган управления), руководитель АУ (исполнительный орган управления), каждый из которых выполняет специально оговоренные законом функции. Руководитель АУ (главный врач) будет осуществлять лишь отдельные вопросы текущего руководства деятельностью АУ.

Все вышеперечисленное является новеллой законодательства и требует не только осмысления, но и потребовало изменения норм гражданского законодательства, что как раз нашло отражение в Федеральном законе "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "Об автономных учреждениях", а также в целях уточнения правоспособности государственных и муниципальных учреждений".

Автономное учреждение может быть создано путем его учреждения или путем изменения типа существующего государственного или муниципального учреждения посредством внесения изменений в учредительные документы (последнее является новой процедурой в гражданском праве и, как указывает законодатель, не является реорганизацией). Но для создания АУ в сфере здравоохранения в настоящее время возможен только первый путь, в законе имеется прямой запрет на изменения типа государственных и муниципальных учреждений здравоохранения. Опыт создания и функционирования АУ в других отраслях может быть использован при решении вопроса об изменении правового статуса учреждений здравоохранения.

Е.А. Щербина,

соискатель кафедры основ законодательства в здравоохранении

ММА им. И.М. Сеченова;

О.Ю. Александрова,

д.м.н., профессор кафедры основ законодательства

в здравоохранении ММА им. И.М. Сеченова

"Главврач", N 4, апрель 2007 г.