Целевое бюджетирование: первые опыты российского бизнеса (П. Боровков, "Финансовая газета. Региональный выпуск", N 22, май 2007 г.)

Целевое бюджетирование: первые опыты российского бизнеса

Популярный термин "бюджетирование", как известно, сегодня является синонимом понятия финансового управления. Отчасти это верно, так как и бизнес, и государственные структуры управляют фондами своих денежных средств через планирование и исполнение финансовых документов определенного образца - бюджетов. Но сама технология составления бюджетов, как и любой другой подход к управлению, на месте не стоит, а развивается, чтобы удовлетворять усложняющиеся потребности своих пользователей. Специалисты в области финансового менеджмента последние несколько лет наблюдают все возрастающий интерес к так называемому программно-целевому бюджетированию, сменяющему "классическое", или затратное, бюджетирование.

Ключевая идея программно-целевого бюджетирования состоит в том, чтобы согласовать расходы с полученными значимыми результатами. В контексте, например, государственного бюджета это означает: "увязка государственных расходов с получением значимых для общества результатов". В отличие от традиционной системы затратного финансирования, отвечающей на вопрос: сколько средств нужно потратить, эта система позволяет концентрироваться на вопросе: какой результат будет достигнут за счет потраченных средств. Например, в сфере дорожного хозяйства согласно классическому бюджетированию основным показателем является объем средств, направленных на финансирование ремонта дорожного полотна и строительство новых дорог, согласно программно-целевому - снижение числа дорожно-транспортных происшествий на дорогах, т.е. конечный эффект от вложения выделенных средств.

Целевое бюджетирование в государственном масштабе

Первым конкретным шагом по переходу к целевому бюджетированию можно считать постановление Правительства Российской Федерации от 22.05.04 г. N 249 "О мерах по повышению результативности бюджетных расходов", суть которого публично прокомментировал заместитель Председателя Правительства Российской Федерации А.Д. Жуков в своем выступлении на VI Международной научной конференции "Модернизация и выращивание институтов":

"В прошлом году мы начали работу по бюджетированию, нацеленному на результат. Для этого прежде всего требуется четко определить, какие Правительство ставит перед собой стратегические цели и задачи. После этого нужно определить, какое место каждое ведомство занимает в решении этих задач, определить для этого ведомства показатели, по которым можно было бы судить: эффективно или неэффективно достигается решение этих задач. А уже после этого ведомство само должно расписать свои бюджетные деньги по тем программам, которые должны обеспечить достижение этих показателей в решении общих задач".

С другой стороны, действующие нормативные акты, регулирующие бюджетные процессы в стране, не оперируют понятием бюджетирования, нацеленного на результат. Неподготовленность правового поля к задаче перехода на новую концепцию бюджетирования понять достаточно легко. Бюджетный кодекс Российской Федерации, вступивший в силу с 1 января 2000 г., был принят 17 июля 1998 г. в условиях серьезного дефицита государственного бюджета, и его основной задачей, естественно, стало соблюдение финансовой дисциплины. Можно с уверенностью предположить, что отказ от жесткой дисциплины в тот момент мог привести к раздуванию расходов из-за неподготовленности персонала к работе по схеме целевого бюджетирования.

В долгосрочной перспективе постатейное распределение бюджетных средств, ориентация на объем затрат и игнорирование результатов логично приведут к финансированию избыточных структур и направлений деятельности, оказанию социальных услуг, не отвечающих потребностям общества по качеству, времени и месту их предоставления, а следовательно, к снижению эффективности расходов. Напротив же, востребованные обществом товары и услуги (например, принципиально новые) могут оказаться без финансирования.

Возникает вопрос, каким же образом адаптировать существующую бюджетную систему к новому, более продуктивному подходу. В качестве примера можно изучить опыт построения системы целевого бюджетирования в коммерческой отрасли, по роду своей деятельности связанной с государством наиболее тесным образом, - в российской энергетике. Ее продукт, без сомнения, можно отнести к социально значимым, цель деятельности - не только и не столько прибыль, сколько обеспечение надежности функционирования используемых ресурсов и активов, а сама деятельность, от технологии до финансов, строго контролируется рядом правительственных служб. Примером выступит проект по реструктуризации системы бюджетирования в "Федеральной сетевой компании ЕЭС России" - основном операторе всего электросетевого комплекса России. Компания была образована в 2002 г. в составе РАО "ЕЭС России". Ее основной функцией является магистральная передача электроэнергии высокого напряжения между регионами и федеральными округами страны для обеспечения баланса и бездефицитности производства и потребления электроэнергии.

Реструктуризация в энергетике и корректировка модели бюджетирования

Цель проекта, осуществляемого в "ФСК ЕЭС России", заключалась в адаптации уже созданной ранее модели бюджетирования к результатам реструктуризации в системе ее управления. Один из базовых аспектов этой реструктуризации - усиление функциональной вертикали управления по блокам заместителей председателя правления компании от исполнительного аппарата до региональных филиалов Магистральных электросетей и их низовых подразделений.

Основным нововведением явилось появление у системы бюджетирования определяющей ее надсистемы - комплекса ключевых показателей эффективности (КПЭ), через которые теперь будет оцениваться качество деятельности функциональных департаментов и обосновываться необходимость расходов по тем или иным программам и проектам "ФСК ЕЭС России". Логически вся деятельность компании была разделена на две формы:

текущая (поддержка существующего уровня управления, эксплуатации, ремонтов) - должна планироваться индексным методом (от достигнутого), а контроль производится только по статьям затрат;

целевая (реализация конкретных единовременных целевых программ и мероприятий) - должна планироваться и учитывается в системе бизнес-проектов с последующим составлением отчетов об исполнении по всей вертикали управления по показателям оценки результатов деятельности, производственным и финансовым показателям.

Ключевым понятием в таком подходе становится бизнес-проект - целевое мероприятие, для которого характерно:

влияние на показатели оценки результатов деятельности;

измеряемый производственный результат (именно первые два пункта отличают данную схему от классической затратной);

определенный сроком реализации;

необходимость осуществления затрат и финансирования.

По сути, бизнес-проект - это обязательство подразделения достичь заявленного результата в установленный срок и в пределах выделенных средств. Бюджетный комитет в порядке конкурса принимает решение о реализации каждого бизнес-проекта исходя из его конкурентных преимуществ по:

соответствию заявленных результатов проекта целям компании;

влиянию результата бизнес-проекта на КПЭ и финансовое состояние компании;

стоимостным показателям бизнес-проекта (т.е. объема затрат).

Бюджетный комитет определяет приоритет финансирования бизнес-проекта для включения в бюджет, реестр исполнения платежей, а также возможного секвестрования затрат. При новом подходе департаменты исполнительного аппарата, планируя свои расходы в разрезе проектов, обосновывают и защищают перед правлением те результаты, которые получит компания от проведения каждого проекта с учетом необходимых ресурсов. Результат - это не изолированный от других аспектов деятельности план-фактный анализ по бюджетам, а финансовый менеджмент, тесно увязанный со стратегическими задачами.

На наш взгляд, "ФСК ЕЭС России" достигла не только локальных, интересных для отдельной компании результатов, но и получила опыт, который был бы полезен многим российским организациям, в том числе и Правительству страны. Пока еще в России очень мало практики полноценной связи стратегических установок развития с технологиями оперативного управления (бюджетирования в том числе), и подобные новаторские идеи, если они будут все-таки успешно реализованы, - это серьезная заявка на становление культуры финансового управления.

П. Боровков,

генеральный менеджер проектов группы компаний "ИНТАЛЕВ"

"Финансовая газета. Региональный выпуск", N 22, май 2007 г.