Постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 6 июня 2011 г. N 02АП-2735/11

г. Киров

06 июня 2011 г.

Дело N А28-1475/2011

Резолютивная часть постановления объявлена 31 мая 2011 года.

Полный текст постановления изготовлен 06 июня 2011 года.

Второй арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Лысовой Т.В.,

судей Караваевой А.В., Перминовой Г.Г.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Новоселовой Е.В.,

при участии в судебном заседании представителя ответчика Прудникович Е.А., действующей на основании доверенности от 25.05.2011,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу Отдела внутренних дел по Советскому району Кировской области на решение Арбитражного суда Кировской области от 13.04.2011 по делу N А28-1475/2011, принятое судом в составе судьи Кононова П.И.,

по заявлению Администрации муниципального образования Ильинское сельское поселение Советского района Кировской области (ИНН: 4330005131; ОГРН: 1054310510484)

к Отделу государственной инспекции безопасности дорожного движения при Отделе внутренних дел по Советскому району Кировской области (ИНН: 4330002691; ОГРН: 1024301116190)

об оспаривании решения о привлечении к административной ответственности,

установил:

Администрация муниципального образования Ильинское сельское поселение Советского района Кировской области (далее - Администрация, заявитель) обратилась в Арбитражный суд Кировской области с заявлением об отмене постановления от 24.02.2011 N 43 АА 071930 (далее - постановление от 24.02.2011) о назначении административного наказания по статье 12.34 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ).

Решением от 13.04.2011 требования Администрации удовлетворены.

Отдел внутренних дел по Советскому району Кировской области (далее - Отдел, административный орган, ответчик), не согласившись с принятым решением, обратился во Второй арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит указанный судебный акт отменить, производство по делу прекратить.

В жалобе Отдел оспаривает вывод решения, что управленческая деятельность Администрации по организации содержания дорог не подлежит оценке на предмет соблюдения требований по обеспечению безопасности дорожного движения, которая может быть дана лишь деятельности хозяйствующего субъекта. Ответчик, ссылаясь на положения Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ), Федерального закона от 08.11.2007 N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и дорожной деятельности в Российской Федерации" (далее - Закон N 257-ФЗ), Федерального закона от 10.12.1995 N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" (далее - Закон N 196-ФЗ), указывает, что Администрация обязана содержать дороги местного значения, для чего организует конкурсы на право заключения договоров и осуществляет контроль за надлежащим исполнением подрядными организациями обязательств по данным договорам. При этом наличие договора с подрядной организацией не освобождает заявителя от административной ответственности за несоблюдение требований по обеспечению безопасности дорожного движения при ремонте и содержании дорог.

Администрация в отзыве на жалобу сообщила о своем согласии с выводами оспариваемого судебного акта, поэтому в удовлетворении требований Отдела просила отказать.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте проведения судебного заседания апелляционного суда извещены надлежащим образом, заявитель ходатайствовал о рассмотрении дела в его отсутствие.

В соответствии со статьей 156, частью 1 статьи 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) дело рассматривается в отсутствие представителя Администрации.

Представитель ответчика в судебном заседании поддержала доводы жалобы.

Апелляционным судом протокольным определением от 31.05.2011 удовлетворено документально подтвержденное ходатайство ответчика об изменении в данном деле его наименования на Межрайонный отдел Министерства внутренних дел Российской Федерации "Советский".

Законность решения Арбитражного суда Кировской области от 13.04.2011 проверена Вторым арбитражным апелляционным судом в порядке, установленном статьями 258, 266, 268 АПК РФ.

Как видно из материалов дела, 31.01.2011 старшим государственным инспектором дорожного надзора Отдела государственной инспекции безопасности дорожного движения при Отделе (далее - ОГИБДД) выявлены недостатки в содержании дороги на ул. Комсомольская в с. Ильинск Советского района Кировской области - снежный накат, колейность глубиной 3-6 см, о чем составлен акт (л.д. 36).

11.02.2011 заместитель прокурора Советского района, считая, что названное обстоятельство свидетельствует о нарушении требований пункта 3.1.2 "ГОСТ Р 50597-93. Автомобильные дороги и улицы. Требования к эксплуатационному состоянию, допустимому по условиям обеспечения безопасности дорожного движения" (далее - ГОСТ 50597-93), утвержденного Постановлением Госстандарта Российской Федерации от 11.10.1993 N 221, которое допущено Администрацией, вынес в отношении указанного лица при участии его законного представителя постановление о возбуждении производства по делу об административном правонарушении, предусмотренном статьей 12.34 КоАП РФ (л.д. 38-41).

14.02.2011 данное постановление направлено в административный орган для рассмотрения (л.д. 37).

20.02.2011 старший государственный инспектор дорожного надзора ОГИБДД, выявивший 31.01.2011 вышеприведенные недостатки в содержании дороги, составил по факту таких недостатков в отношении заявителя протокол N 43 АА 130656 об административном правонарушении, предусмотренном статьей 12.34 КоАП РФ (л.д. 45).

Постановлением от 24.02.2011 начальник ОГИБДД, признав виновной Администрацию в совершении вмененного правонарушения, назначил ей штраф в размере 20 000 рублей.

Не согласившись с данным постановлением, заявитель обжаловал его в Арбитражном суде Кировской области.

Суд первой инстанции, удовлетворяя требования Администрации, исходил из системного толкования норм статьи 12.34 КоАП РФ, статей 3, 5, 13, 15, 17, 34 Закона N 257-ФЗ, статьи 14 Закона N 131-ФЗ, статьи 12 Закона N 196-ФЗ. При этом суд пришел к выводу, что администрация поселения в правоотношениях по содержанию автомобильных дорог поселения выступает не в качестве юридического лица, выполняющего комплекс соответствующих дорожных работ, а как орган публичного управления, который организует их выполнение. Оценка на предмет соблюдения при содержании дорог требований по обеспечению безопасности дорожного движения может быть дана лишь деятельности хозяйствующих субъектов, непосредственно выполняющих дорожные работы. В связи с этим суд счел, что Администрация не является субъектом вмененного правонарушения. Кроме того, суд, ссылаясь на положения статей 1.5, 2.1, 26.1 КоАП РФ, указал, что при вынесении оспариваемого постановления не установлена вина заявителя в совершении вмененного правонарушения, доказательств непринятия с его стороны всех мер по организации содержания дорог ответчиком не представлено.

Исследовав материалы дела, проанализировав доводы апелляционной жалобы и отзыва на нее, заслушав представителя административного органа, арбитражный суд апелляционной инстанции пришел к следующим выводам.

Право на обжалование постановления по делу об административном правонарушении, совершенном юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем, закреплено в статье 30.1 КоАП РФ, его реализация осуществляется с учетом особенностей, предусмотренных статьями 189-190, 207-211 АПК РФ.

Бремя доказывания наличия обстоятельств, послуживших основанием для привлечения к административной ответственности, возлагается на административный орган (часть 4 статьи 210 АПК РФ).

Согласно статье 71 АПК РФ арбитражный суд оценивает доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании имеющихся в деле доказательств как каждого в отдельности, так и в их совокупности.

В соответствии с частью 1 статьи 268 АПК РФ в апелляционном производстве арбитражный суд по имеющимся в деле и дополнительно представленным доказательствам повторно рассматривает дело.

Исходя из статей 2.1, 26.1 КоАП РФ, для привлечения к административной ответственности необходимо наличие состава правонарушения, включающего четыре элемента: объект, объективную сторону, субъект, субъективную сторону.

Данные обстоятельства подлежат установлению на основании представленных административным органом соответствующих доказательств, полученных в ходе административного расследования и отвечающих требованиям статьи 26.2 КоАП РФ.

Заявитель привлечен к административной ответственности по статье 12.34 КоАП РФ, которая предусматривает, среди прочего, за несоблюдение требований по обеспечению безопасности дорожного движения при содержании дорог административное наказание в виде штрафа для юридических лиц в размере от двадцати тысяч до тридцати тысяч рублей.

Объектом указанного правонарушения являются общественные отношения по обеспечению безопасности дорожного движения при содержании дорог, а объективная сторона заключается в совершении действий (бездействия), нарушающих правила содержания дорог, в частности, в невыполнении обязанности по обеспечению при содержании дорог их состояния, соответствующего установленному государственным стандартом.

ГОСТ 50597-93 устанавливает перечень и допустимые по условиям обеспечения безопасности движения предельные значения показателей эксплуатационного состояния автомобильных дорог, улиц и дорог городов и других населенных пунктов, а также требования к эксплуатационному состоянию технических средств организаций дорожного движения. Все требования данного стандарта являются обязательными и направлены на обеспечение безопасности дорожного движения, сохранения жизни, здоровья и имущества населения, охрану окружающей среды.

В пункте 3.1.2 ГОСТ 50597-93 указано, что предельные размеры отдельных просадок, выбоин и т.п. не должны превышать по длине 15 см, ширине - 60 см и глубине - 5 см.

Субъектом правонарушения по статье 12.34 КоАП РФ являются как должностные лица, ответственные за состояние дорог, так и юридические лица независимо от форм собственности, уполномоченные осуществлять содержание дорог.

Юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению (часть 2 статьи 2.1 КоАП РФ).

Апелляционная инстанция, принимая во внимание аргументы жалобы, считает, что орган местного самоуправления, а именно, местная администрация, является субъектом ответственности по статье 12.34 КоАП РФ, исходя из следующего.

Как усматривается из пункта 5 части 1 статьи 14, части 1 статьи 34, частей 1, 7 статьи 37, статей 41, 70 Закона N 131-ФЗ дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах населенных пунктов поселения отнесена к вопросам местного значения поселения. В соответствии с уставом муниципального образования полномочиями по решению упомянутого вопроса возлагаются на какой-либо орган местного самоуправления, в частности, местную администрацию (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), которая имеет статус юридического лица, а также несет ответственность перед населением муниципального образования, государством, физическими и юридическими лицами в соответствии с федеральными законами.

Законом N 257-ФЗ, действие которого распространяется на все автомобильные дороги независимо от их форм собственности и назначения, урегулированы отношения, возникающие в связи с осуществлением дорожной деятельности, которая включает и содержание автомобильных дорог. Под содержанием дорог понимается комплекс работ по поддержанию надлежащего технического состояния автомобильной дороги, оценке ее технического состояния, а также по организации и обеспечению безопасности дорожного движения (статья 1, пункты 6, 12 статьи 3).

В силу требований пункта 6 статьи 13, части 3 статьи 15 Закона N 257-ФЗ осуществление дорожной деятельности в отношении дорог местного значения обеспечивается уполномоченными органами местного самоуправления.

Из частей 1, 2 статьи 17 Закона N 257-ФЗ следует, что содержание автомобильных дорог осуществляется в соответствии с требованиями технических регламентов в целях поддержания бесперебойного движения транспортных средств по автомобильным дорогам и безопасных условий такого движения, а также обеспечения сохранности автомобильных дорог. Порядок содержания автомобильных дорог устанавливается, среди прочего, муниципальными правовыми актами.

Требования к финансированию дорожной деятельности относительно автомобильных дорог местного значения закреплены в статье 34 Закона N 257-ФЗ, предусматривающей формирование расходов местного бюджета с учетом необходимости приведения транспортно-эксплуатационных характеристик дорог в соответствии с требованиями технических регламентов.

Согласно статье 12 Закона N 196-ФЗ содержание дорог должно обеспечивать безопасность дорожного движения. Обязанность по обеспечению соответствия состояния дорог при их содержании установленным правилам, стандартам, техническим нормам и другим нормативным документам возлагается на лица, осуществляющие содержание дороги.

Также в пункте 13 Основных положений по допуску транспортных средств к эксплуатации и обязанности должностных лиц по обеспечению безопасности дорожного движения, утвержденных постановлением от 23.10.1993 N 1090 Совета Министров - Правительства РФ, указано, что должностные и иные лица, ответственные за состояние дорог, железнодорожных переездов и других дорожных сооружений, обязаны содержать эти объекты в безопасном для движения состоянии в соответствии с требованиями стандартов, норм и правил.

Нарушение законодательства Российской Федерации о безопасности дорожного движения влечет за собой в установленном порядке дисциплинарную, административную, уголовную и иную ответственность (статья 31 Закона N 196-ФЗ).

Таким образом, с учетом правового статуса органа местного самоуправления, особенностей правового регулирования содержания дорог и предъявляемых требований к безопасности дорожного движения, представляется, что уполномоченный на осуществление дорожной деятельности в отношении дорог местного значения орган местного самоуправления в установленном порядке обязан обеспечить содержание таких дорог, может нести ответственность за неисполнение названной обязанности.

С иным выводом решения, обоснованным тем, что на предмет соблюдения в ходе содержания дорог требований по обеспечению безопасности дорожного движения оценке подлежит лишь деятельность хозяйствующих субъектов, осуществляющих непосредственное выполнение работ по содержанию дорог, не представляется возможным согласиться.

Требование о непосредственном выполнении лицом, осуществляющим дорожную деятельность, работ по их содержанию в действующем законодательстве отсутствует, поэтому возможность привлечения такого лица к ответственности по статье 12.34 КоАП РФ зависит от установления его вины в необеспечении при содержании дорог безопасности дорожного движения.

Однако в настоящем деле непризнание в качестве субъекта ответственности Администрации, которой наличие полномочий по содержанию дороги по ул. Комсомольской в с. Ильинск не отрицалось, к принятию неправильного решения не привело.

Исследуя вопрос об установлении при вынесении оспариваемого постановления вины заявителя в совершении вмененного правонарушения, суд первой инстанции обоснованно указал на отсутствие доказательств того, что Администрацией в январе 2011 года не были приняты исчерпывающие меры по организации содержания дорог в селе Ильинск, в частности, улицы Комсомольской.

Доводы жалобы указанное обстоятельство не опровергают, поскольку заключение договоров с подрядными организациями и наличие у заявителя контрольных функций не исключают административную ответственность лишь при доказанности непринятия со стороны Администрации должных мер по таким договорам, что в данном случае административным органом не подтверждено.

Кроме того, апелляционная инстанция находит недоказанным событие вмененного заявителю правонарушения.

Из акта от 31.01.2011, а также иных документов дела не усматривается, что при выявлении наличия снежного наката, колейности глубиной 3-6 см и установления нарушения пункта 3.1.2 ГОСТ 50597-93, предусматривающего линейные параметры, использовались измерительные приборы либо средства фотофиксации.

Вместе с тем, согласно пункту 5.2 ГОСТ 50597-93 контроль линейных параметров, характеризующих техническое состояние дорог и улиц, следует осуществлять с помощью линейки или рулетки. Контроль других параметров, не имеющих количественной оценки, осуществляется визуально.

В силу пункта 11.1 Наставления по службе дорожной инспекции и организации движения государственной инспекцией безопасности дорожного движения МВД РФ, утвержденного Приказом МВД РФ от 08.06.1999 N 410, при осуществлении контроля за состоянием дорог и улиц с целью точной оценки параметров должны применяться лаборатория контроля за дорожными условиями, измерительные приборы, фото- и видеотехника.

Обстоятельства дела, которые согласно закону должны быть подтверждены определенными доказательствами, не могут подтверждаться в арбитражном суде иными доказательствами (статья 68 АПК РФ).

Принимая во внимание изложенное, а также представленные заявителем документы о принятых на дату выявления правонарушения 31.01.2011 мерах по очистке дорог с. Ильинск от снега, собранные доказательства недостаточны для установления события правонарушения по статье 12.34 КоАП РФ.

Отсутствие события, состава административного правонарушения исключает производство по делу (пункты 1, 2 части 1 статьи 24.5 КоАП РФ).

По смыслу статьи 29.9 КоАП РФ постановление о назначении административного наказания выносится, если отсутствуют основания для вынесения постановления о прекращения производства по делу об административном правонарушении либо для вынесения определения о передаче дела судье, в иной орган или иному должностному лицу.

С учетом указанного постановление от 24.02.2011 вынесено в отсутствие достаточных данных для назначения административного наказания по статье 12.34 КоАП РФ.

Также необходимо отметить, что возбуждение по одному и тому же факту нарушения двух дел об административном правонарушении, что имело место в спорной ситуации, КоАП РФ не предусмотрено. При этом из текста оспариваемого постановления не представляется возможным определить, какой именно процессуальный документ - постановление о возбуждении производства по делу об административном правонарушении от 11.02.2011 или протокол от 20.02.2011 - рассмотрен при назначении заявителю административного наказания.

Приведенные обстоятельства свидетельствуют, что оспариваемое постановление не может быть признано законным и правомерно, исходя из требований части 2 статьи 211 АПК РФ, отменено судом первой инстанции.

Нарушений норм процессуального права, влекущих безусловную отмену судебного акта, не установлено.

В связи с этим у суда апелляционной инстанции отсутствуют основания для отмены решения и удовлетворения жалобы ответчика.

В силу части 4 статьи 208 АПК РФ, части 5 статьи 30.2 КоАП РФ вопрос о распределении судебных расходов в части уплаты государственной пошлины по апелляционной жалобе не разрешается.

Руководствуясь статьями 258, 268 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Второй арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ

решение Арбитражного суда Кировской области от 13.04.2011 по делу N А28-1475/2011 оставить без изменения, а апелляционную жалобу Межрайонного отдела Министерства внутренних дел Российской Федерации "Советский" - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа в установленном порядке.

Председательствующий

Т.В. Лысова

Судьи

А.В. Караваева Г.Г. Перминова