Постановление Двадцатого арбитражного апелляционного суда от 7 июня 2011 г. N 20АП-1718/11

г. Тула

07 июня 2011 г.

Дело N А62-6204/2010

Резолютивная часть постановления объявлена 31 мая 2011 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 07 июня 2011 года.

Двадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Игнашиной Г.Д.,

судей Полынкиной Н.А., Дорошковой А.Г.,

по докладу судьи Игнашиной Г.Д.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Принеслик И.В.,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу администрации Заднепровского района г. Смоленска

на решение Арбитражного суда Смоленской области

от 25.02.2011 по делу N А62-6204/2010 (судья Бажанова Е.Г.)

по заявлению администрации Заднепровского района г. Смоленска

к Управлению Росприроднадзора по Смоленской области

о признании незаконными действий по проведению проверки и ее результатов,

при участии:

от заявителя: Новосельцева Ю.А., Романьковой Е.П. по доверенности,

от ответчика: Новосельцева А.А. по доверенности,

УСТАНОВИЛ:

администрация Заднепровского района города Смоленска (далее - Администрация) обратилась в Арбитражный суд Смоленской области с заявлением, в котором просила признать действия Управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзора) по Смоленской области (далее - Управление) по проведению внеплановой выездной проверки Администрации в период с 02.09.2010 по 29.10.2010 незаконными; признать недействительными результаты проведенной внеплановой выездной проверки, оформленные актом проверки N 76/к от 29.09.2010 (с учетом уточнения).

Решением суда первой инстанции от 25.02.2011 в удовлетворении требований отказано.

Администрация обжаловала решение суда в апелляционном порядке и просит это решение отменить, ссылаясь на нарушение судом норм материального права, несоответствие выводов, изложенных в решении, обстоятельствам дела.

Управление возражало против доводов жалоб по основаниям, изложенным в отзыве.

Изучив материалы дела, рассмотрев доводы апелляционной жалобы, заслушав пояснения представителей, суд апелляционной инстанции не усматривает оснований для отмены или изменения решения суда первой инстанции.

Как установлено судом, в соответствии с приказом Управления от 27.08.2010 N 130/км на основании заявления Черняка А.А. от 05.08.2010 вх.N 1024, материалов рейдовых проверок (писем Управления в адрес главы администрации Заднепровского района г.Смоленска от05.07.2010 N 1088, от 21.07.2010 N 895, от 18.08.2010 N 1361) и акта визуального обследования земельного участка сотрудниками Управления в период с 02 по 29 сентября 2010 года проведена внеплановая выездная проверки соблюдения требований законодательства в сфере природопользования и охраны окружающей среды Администрацией Заднепровского района города Смоленска.

Проведение проверки согласовано с Прокуратурой Смоленской области (решение о согласовании проведения внеплановой выездной проверки от 27.08.2010).

В ходе проверки установлено, что участки водоохраной зоны и прибрежной защитной полосы правобережья реки Днепр в границах города Смоленска захламлены опасными для окружающей среды отходами производства и потребления:

- выявлена несанкционированная свалка отходов производства и потребления (шины и ТБО) на земельном участке под автомобильным мостом по ул.Степана Разина;

- выявлены несанкционированные свалки отходов потребления (ТБО) по ул.Ново-Московской около домов 25, 28, 37, 39, 52;

- выявлена несанкционированная свалка отходов потребления вдоль набережной Заднепровского района;

- в водоохранной зоне и на прибрежной защитной полосе правобережья реки Днепр в границах города Смоленска отмечено захламление земель, поросших древесно-кустарниковой растительностью, отходами потребления (полиэтиленовые бутылки, пакеты), размещение данных отходов произошло в период паводкового затопления водами этих земельных участков.

Результаты проверки 29.09.2010 оформлены актом проверки N 76/к.

Не согласившись с действиями Управления по проведению проверки, а также с ее результатами, Администрация обратилась в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции правомерно исходил из следующего.

В соответствии с положениями ст. 13 ГК РФ, п.2 ст. 29, ст.ст. 198, 201 АПК РФ основанием для признания ненормативного правового акта органа местного самоуправления недействительным, а его действий незаконными является одновременная совокупность двух условий, а именно: несоответствие оспариваемого акта или действий закону и нарушение этим актом или действиями прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В рамках требования об оспаривании действия Управления по проведению внеплановой выездной проверки Администрации подлежит проверке наличие полномочий Управления по проведению проверок, а также соблюдение порядка проведения проверки.

Согласно ст. 41 Устава города Смоленска к полномочиям Администрации города Смоленска относится в частности, организация сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов на территории города Смоленска; организация благоустройства и озеленения территории города Смоленска, использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах города Смоленска.

Решением Смоленского городского Совета от 30.05.2008 N 866 в соответствии со статей 37 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Уставом города Смоленска учрежден территориальный орган Администрации города Смоленска - Администрация Заднепровского района города Смоленска, а также утверждено Положение о территориальном органе Администрации города Смоленска - Администрации Заднепровского района города Смоленска.

Пунктом 2.2. указанного Положения определено, что территориальный орган, являясь структурным подразделением Администрации города Смоленска (далее - Администрация города), обеспечивает на территории Заднепровского района исполнительно-распорядительные функции Администрации города в пределах переданных и закрепленных настоящим Положением полномочий.

Администрация района обеспечивает исполнение функций Администрации города по решению вопросов местного значения на территории Заднепровского района, в том числе в сфере жилищно-коммунального хозяйства, строительства и благоустройства, охраны труда и окружающей среды (раздел 4 Положения), а именно:

- обеспечивает исполнение функций Администрации города Смоленска по организации благоустройства и озеленению территории Заднепровского района города Смоленска в части полномочий, не относящихся к полномочиям Управления жилищно-коммунального хозяйства Администрации города Смоленска (п. 6.3.3);

- обеспечивает контроль за соблюдением на территории Заднепровского района Правил благоустройства города Смоленска и Правил производства земляных работ на территории города Смоленска (п. 6.3.4);

- обеспечивает исполнение функций Администрации города по охране окружающей среды на территории Заднепровского района (п. 6.3.5);

- организует совместно с управлением жилищно-коммунального хозяйства Администрации города общественные оплачиваемые работы по благоустройству, озеленению, ремонту дорог, зданий и сооружений, используя для этого выделенные средства из бюджета города Смоленска (п.6.3.6).

Таким образом, ответчик является органом, обеспечивающим исполнение функций администрации г. Смоленска в области охраны окружающей среды на территории Заднепровского района.

Доводы жалобы об ошибочности выводов суда о том, что полномочия по охране окружающей среды делегированы Администрации, отклоняется, так как такая функция прямо предусмотрена п. 6.3.5 Положения.

Согласно ст. 1 Федерального закона от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" (далее - Закон N 7-ФЗ) под контролем в области охраны окружающей среды (экологический контроль) понимается система мер, направленная на предотвращение, выявление и пресечение нарушения законодательства в области охраны окружающей среды, обеспечение соблюдения субъектами хозяйственной и иной деятельности требований, в том числе нормативов и нормативных документов, в области охраны окружающей среды.

В соответствием с Положением о Федеральной службе по надзору в сфере природопользования, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июля 2004 года N 400 (деле - Положение), Федеральная служба по надзору в сфере природопользования является:

федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим государственный контроль в области охраны окружающей среды (федеральный государственный экологический контроль);

уполномоченным государственным органом Российской Федерации по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания.

Пунктами 1, 4, 5 Положения определено, что Федеральная служба по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере природопользования, а также в пределах своей компетенции в области охраны окружающей среды, в том числе в части, касающейся ограничения негативного техногенного воздействия, в области обращения с отходами (за исключением радиоактивных отходов) и государственной экологической экспертизы. Росприроднадзор осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями.

Росприроднадзор осуществляет контроль и надзор:

- за использованием и охраной водных объектов (федеральный государственный контроль и надзор за использованием и охраной водных объектов);

- за соблюдением требований законодательства Российской Федерации в области охраны окружающей среды, в том числе в области охраны атмосферного воздуха и обращения с отходами (за исключением радиоактивных отходов).

Приказом Федеральной службы по надзору в сфере природопользования от 02.12.2008 N 547 утверждено Положение об Управлении Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзора) по Смоленской области, в разделе 2 которого перечислены полномочия Управления, в том числе по контролю и надзору за использованием и охраной водных объектов (федеральный государственный контроль и надзор за использованием и охраной водных объектов); за соблюдением требований законодательства Российской Федерации в области охраны окружающей среды, в том числе в области охраны атмосферного воздуха и обращения с отходами (за исключением радиоактивных отходов).

Постановлением Правительства Российской Федерации от 27 января 2009 года N 53 утверждены Правила осуществления государственного контроля в области охраны окружающей среды (государственного экологического контроля) (далее - Правила).

Согласно пункту 2 Правил государственный экологический контроль проводится в целях обеспечения органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, юридическими и физическими лицами исполнения законодательства в области охраны окружающей среды, соблюдения требований в области охраны окружающей среды, а также обеспечения экологической безопасности.

Государственный экологический контроль осуществляется Федеральной службой по надзору в сфере природопользования и органами, уполномоченными высшими исполнительными органами государственной власти соответствующих субъектов Российской Федерации на осуществление государственного экологического контроля (далее -уполномоченные органы), в соответствии с установленной компетенцией (пункт 4).

Федеральная служба по надзору в сфере природопользования осуществляет непосредственно и через свои территориальные органы государственный экологический контроль на объектах хозяйственной и иной деятельности независимо от формы собственности, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю, по перечню, утвержденному постановлением Правительства Российской Федерации от 31 марта 2009 г. N 285 (пункт 5).

Государственный экологический контроль осуществляют должностные лица Федеральной службы по надзору в сфере природопользования и ее территориальных органов по перечню, утвержденному постановлением Правительства Российской Федерации от 25 сентября 2008 г. N 716 "О должностных лицах Федеральной службы по надзору в сфере природопользования и ее территориальных органов, осуществляющих федеральный государственный экологический контроль (федеральных государственных инспекторах в области охраны окружающей среды)", и должностные лица уполномоченных органов, перечни которых определяются в соответствии с законодательством субъектов Российской Федерации. Указанные должностные лица являются государственными инспекторами в области охраны окружающей среды (пункт 8).

С учетом изложенного Управление обладает полномочиями по проведению спорной проверки.

Государственный экологический контроль осуществляется в форме проверок, проводимых в соответствии с планами, утверждаемыми Федеральной службой по надзору в сфере природопользования (на объектах, указанных в пункте 5 настоящих Правил) и уполномоченными органами (на объектах, указанных в пункте 6 настоящих Правил), а также в форме внеплановых проверок с соблюдением прав и законных интересов организаций и граждан (пункт 10).

Внеплановые проверки проводятся в следующих случаях:

а) проверка исполнения предписаний об устранении ранее выявленного нарушения требований, установленных законодательством в области охраны окружающей среды;

б) получение от органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций и граждан документов и иных доказательств, свидетельствующих о наличии признаков нарушения требований, установленных законодательством в области охраны окружающей среды (пункт 11).

Как следует из материалов дела, проверка осуществлена на основании заявления Черняка А.А. от 05.08.2010 вх. N 1024, материалов рейдовых проверок (писем Управления в адрес Главы администрации Заднепровского района г. Смоленска от 05.07.2010 N 1088, от 21.07.2010 N 895, от 18.08.2010 N 1361).

Таким образом, у Управления имелись полномочия по проведению проверки, а также законные основания для ее проведения.

При этом суд апелляционной инстанции соглашается с выводом суда первой инстанции о несостоятельности доводов Управления о нарушении проверяющим органом положений Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля".

В части 1 статьи 1 Закона N 294-ФЗ указано, что настоящий Федеральный закон регулирует отношения в области организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля и защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля.

Из анализа указанной нормы с учетом целей Закона N 294-ФЗ следует, что положения названного закона направлены на защиту прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей как хозяйствующих субъектов, осуществляющих деятельность, направленную на получение дохода.

Оспариваемые проверочные действия в рассматриваемом случае совершались в отношении Администрации как территориального органа структурного подразделения органа местного самоуправления, а не юридического лица, вследствие чего положения Закона N 294-ФЗ в данном случае применению не подлежат.

Доводы жалобы о том, что Управлением при проведении проверки совершались действия, предусмотренные Законом N 294-ФЗ, в частности ссылка на данный закон в распоряжении о проведении проверки, согласование проверки с прокуратурой, отклоняются.

Указанные действия хоть и совершены Управлением, однако их совершение не свидетельствует о том, что на спорные отношения распространяются положения Закона N 294-ФЗ.

Указанные действия не нарушают прав Администрации и их совершение обусловлено тем, что специальных актов, регламентирующих проведение проверок органов местного самоуправления, не имеется.

Таким образом, действия по проведению Управлением проверки Администрации законодательству не противоречат, вследствие чего оснований для признания их незаконными не имеется.

Суд также соглашается с решением суда первой инстанции в части отказа в удовлетворении требований о признании недействительными результатов проведенной внеплановой выездной проверки, оформленных актом проверки N 76/к от 29.09.2010, так как акт проверки является процессуальным документом, в котором фиксируются фактические данные, выявленные в ходе проверки, и он не влечет никаких негативных последствий, так как наличие либо отсутствие нарушения законодательства устанавливается непосредственно в ходе рассмотрения данного акта, по итогам которого уполномоченным органом принимается соответствующее решение, которое может быть оспорено в судебном порядке.

То есть акт проверки сам по себе не нарушает прав и законных интересов заявителя в экономической сфере, так как не возлагает на последнего каких-либо обязанностей и не устанавливает какого-либо рода ответственность.

Доводы жалобы о нарушении актом прав заявителя по названным основаниям отклоняются.

Таким образом, судом первой инстанции установлены все обстоятельства, имеющие значение для дела, правильно применены нормы материального права, регулирующие спорные правоотношения. Нарушений норм процессуального права, влекущих по правилам ч.4 ст.270 АПК РФ отмену судебного акта, апелляционной инстанцией не выявлено.

Руководствуясь пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса РФ, арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Смоленской области от 25.02.2011 по делу N А62-6204/2010 оставить без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу с момента его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Центрального округа в двухмесячный срок со дня изготовления постановления в полном объеме.

Председательствующий

Г.Д. Игнашина

Судьи

Н.А. Полынкина А.Г. Дорошкова