Постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 7 июня 2011 г. N 02АП-2660/11

г. Киров

07 июня 2011 г.

Дело N А17-6327/2010

Резолютивная часть постановления объявлена 06 июня 2011 года.

Полный текст постановления изготовлен 07 июня 2011 года.

Второй арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Караваевой А.В.,

судей Буториной Г.Г., Лысовой Т.В.

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Братухиной Е.А.

при участии в судебном заседании:

представителя заявителя - Власовой М.И., действующей на основании доверенности от 15.07.2010,

представителя ответчика - Шеронова Е.А., действующего на основании доверенности от 03.06.2011,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу Контрольно-счетной палаты Ивановской области

на решение Арбитражного суда Ивановской области от 07.04.2011 по делу N А17-6327/2010, принятое судом в составе судьи Новикова Ю.В.

по заявлению администрации городского округа Кинешма (ИНН: 3703006273 ОГРН 1023701271901)

к Контрольно-счетной палате Ивановской области (ИНН: 3702050914 ОГРН 1043700053176)

о признании незаконным постановления о назначении административного наказания,

установил:

администрация городского округа Кинешма (далее - заявитель, администрация) обратилась с заявлением в Арбитражный суд Ивановской области к Контрольно-счетной палате Ивановской области (далее - ответчик, Контрольно-счетная палата) о признании незаконным и отмене постановления от 09.12.2010 N 1, вынесенного коллегией Контрольно-счетной палаты в Ивановской области о назначении административного наказания на основании статьи 8.1.1 Закона Ивановской области от 24.04.2008 N 11-ОЗ "Об административных правонарушениях в Ивановской области".

Решением Арбитражного суда Ивановской области от 07.04.2011 заявленные требования администрации удовлетворены. Суд первой инстанции установил, что дело об административном правонарушении рассмотрено не уполномоченным лицом, о времени и месте рассмотрения дела об административном правонарушении заявитель не был извещен надлежащим образом. Кроме того, Арбитражный суд Ивановской области посчитал недоказанным факт совершения администрацией административного правонарушения.

Контрольно-счетная палата с принятым решением суда не согласна, обратилась во Второй арбитражный апелляционный суд с жалобой, в которой просит решение Арбитражного суда Ивановской области от 07.04.2011 отменить.

Ответчик не согласен с мнением суда первой инстанции о том, что дело об административном правонарушении рассмотрено не уполномоченным лицом, указывает, что Контрольно-счетная палата является коллегиальным органом, созданным в соответствии с законами Ивановской области, уполномоченным в силу пункта 4 части 2 статьи 22.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) рассматривать дела об административных правонарушениях. Контрольно-счетная палата считает, что Арбитражный суд Ивановской области ошибочно применил пункт 3 части 2 статьи 22.1 и часть 6 статьи 22.2 КоАП РФ.

По мнению ответчика, коллегией Контрольно-счетной палаты не было допущено существенных нарушений в ходе производства по делу об административном правонарушении. Протокол об административном правонарушении и постановление о назначении административного наказания составлены в присутствии Шершовой А.С., действующей на основании доверенности.

Контрольно-счетная палата считает доказанным факт совершения администрацией административного правонарушения. Предметом проверки являлись субсидии, предоставленные, а не освоенные в 2009 году. Ответчик полагает, что Контрольно-счетная палата не выходила за рамки проверки, ею были оценены законность и эффективность использования средств субсидии на реализацию социальной программы, которые поступили в доход бюджета в 2009 году, кассовое исполнение осуществлено в 2010 году.

Более подробно доводы изложены в апелляционной жалобе.

Администрация в отзыве на апелляционную жалобу просит оставить решение суда первой инстанции без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Законность решения Арбитражного суда Ивановской области проверена Вторым арбитражным апелляционным судом в порядке, установленном статьями 258, 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, Контрольно-счетная палата в период с 22.11.2010 по 01.12.2010 провела проверку муниципального образования городской округ Кинешма Ивановской области на предмет целевого и эффективного использования средств субсидии, предоставленной на финансовое обеспечение в 2009 году реализации подпрограммы "Обеспечение жильем молодых семей", входящей в состав областной целевой программы "Жилище" на 2002-2010 годы.

Проверяемый период - 2009 год.

В ходе проверки было выявлено нецелевое использование бюджетных средств в сумме 299 250 рублей, представленных из областного бюджета бюджету городского округа Кинешма Ивановской области на финансовое обеспечение в 2009 году реализации городской целевой программы "Обеспечение жильем молодых семей городского округа Кинешма на 2006-2010 годы", входящей в состав областной целевой программы "Жилище" на 2002-2010. Молодая семья Кукановых в нарушение пункта 2 части 1 статьи 51 Жилищного кодекса Российской Федерации был признана нуждающейся в улучшении жилищных условий, что повлекло необоснованное предоставление социальной выплаты.

По результатам проверки составлен акт от 01.12.2010 (т.1 л.33-44).

09.12.2010 в отношении администрации был составлен протокол об административном правонарушении на основании статьи 8.1.1 Закона Ивановской области от 24.04.2008 N 11-ОЗ "Об административных правонарушениях в Ивановской области" (т.1 л.14-15).

09.12.2010 коллегия Контрольно-счетной палаты привлекла администрацию к административной ответственности с назначением наказания в виде штрафа в сумме 40 000 рублей (т.1 л.16-17).

Не согласившись с вынесенным постановлением, администрация обратилась с заявлением в Арбитражный суд Ивановской области.

Решением Арбитражного суда Ивановской области от 07.04.2011 заявленные требования администрации удовлетворены. Суд первой инстанции установил, что дело об административном правонарушении рассмотрено не уполномоченным лицом, о времени и месте рассмотрения дела об административном правонарушении заявитель не был извещен надлежащим образом. Кроме того, Арбитражный суд Ивановской области посчитал недоказанным факт совершения администрацией административного правонарушения.

Исследовав материалы дела, изучив доводы апелляционной жалобы и отзыва на нее, заслушав представителей сторон, суд апелляционной инстанции не нашел оснований для отмены или изменения решения суда исходя из нижеследующего.

В соответствии с частью 1 статьи 1.6 КоАП РФ лицо, привлекаемое к административной ответственности, не может быть подвергнуто административному наказанию и мерам обеспечения производства по делу об административном правонарушении иначе как на основаниях и в порядке, установленных законом.

Таким образом, привлечение лица к административной ответственности за совершение им административного правонарушения возможно только при соблюдении процедуры такого привлечения.

Согласно части 1 статьи 1.1 КоАП РФ законодательство об административных правонарушениях состоит из КоАП РФ и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях.

Согласно пункту 1 части 1 статьи 1.3.1 КоАП РФ к ведению субъектов Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях относится установление законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления;

создание административных комиссий, иных коллегиальных органов в целях привлечения к административной ответственности, предусмотренной законами субъектов Российской Федерации (пункт 5 части 1 статьи 1.3.1 КоАП РФ).

Согласно части 2 статьи 22.1 КоАП РФ дела об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, рассматриваются в пределах полномочий, установленных этими законами:

1) мировыми судьями;

2) комиссиями по делам несовершеннолетних и защите их прав;

3) уполномоченными органами и учреждениями органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации;

4) административными комиссиями, иными коллегиальными органами, создаваемыми в соответствии с законами субъектов Российской Федерации.

В силу пункта 5 статьи 12 Закона Ивановской области от 21.12.2006 N 140-ОЗ "О Контрольно-счетной палате Ивановской области" (далее - Закон "О Контрольно-счетной палате Ивановской области") Контрольно-счетная палата в порядке, установленном КоАП РФ и Законом Ивановской области "Об административных правонарушениях в Ивановской области", рассматривает в пределах своей компетенции дела об административных правонарушениях и привлекает к ответственности юридические и физические лица за совершение административных правонарушений в сфере бюджетного законодательства.

Пунктом 1 статьи 7 Закона "О Контрольно-счетной палате Ивановской области" предусмотрено, что для рассмотрения вопросов организации работы Контрольно-счетной палаты, планирования и методологии контрольной и экспертно-аналитической деятельности, результатов контрольных и экспертно-аналитических мероприятий, отчетов, представлений, предписаний и информационных сообщений, иных вопросов деятельности Контрольно-счетной палаты и принятия по ним решений образуется коллегия Контрольно-счетной палаты.

В соответствии с пунктом 4 данной статьи коллегия Контрольно-счетной палаты рассматривает на своих заседаниях дела об административных правонарушениях.

Согласно частям 1, 5 статьи 9.2.1 Закона Ивановской области от 24.04.2008 N 11-ОЗ "Об административных правонарушениях в Ивановской области" Контрольно-счетная палата Ивановской области уполномочена рассматривать дела об административных правонарушениях, отнесенных к ее компетенции настоящим Законом. Контрольно-счетная палата Ивановской области вправе рассматривать дела об административных правонарушениях на заседаниях коллегии Контрольно-счетной палаты, если на ее заседании присутствует не менее половины членов коллегии.

Таким образом, Контрольно-счетная палата является коллегиальным органом, созданным в соответствии с Законом Ивановской области от 21.12.2006 N 140-ОЗ "О Контрольно-счетной палате Ивановской области".

С учетом изложенного Второй арбитражный апелляционный считает, что коллегия Контрольно-счетной палаты в силу пункта 5 части 1 статьи 1.3.1, пункта 4 части 2 статьи 22.1 КоАП РФ, статьи 9.1, 9.2.1, 10.8 Закона Ивановской области "Об административных правонарушениях в Ивановской области", пунктов 1, 4 статьи 7 Закона Ивановской области "О Контрольно-счетной палате Ивановской области" уполномочена рассматривать дела об административных правонарушениях, предусмотренных статьей 8.1.1 Закона Ивановской области "Об административных правонарушениях в Ивановской области".

Суд апелляционной инстанции считает, что Арбитражный суд Ивановской области ошибочно применил часть 6 статьи 22.2 и пункт 3 части 2 статьи 22.1 КоАП РФ и сделал вывод о том, что дело об административном правонарушении рассмотрено не уполномоченным лицом.

Между тем, ошибочный вывод суда первой инстанции не привел к принятию неправильного решения.

КоАП РФ устанавливает ряд процессуальных требований, обеспечивающих гарантии защиты прав лиц, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении.

В соответствии с частью 1 статьи 25.1 КоАП РФ лицо, в отношении которого возбуждено производство по делу об административном правонарушении, вправе знакомиться со всеми материалами дела, давать объяснения, представлять доказательства, заявлять ходатайства и отводы, пользоваться юридической помощью защитника, а также иными процессуальными правами в соответствии с КоАП РФ.

Из положений статьи 28.2 КоАП РФ следует, что протокол об административном правонарушении составляется в присутствии лица, привлекаемого к ответственности, или его законного представителя.

В статье 28.2 КоАП РФ содержатся требования к составлению протокола о совершении административного правонарушения. В частности, в протоколе отражается объяснение законного представителя юридического лица по поводу вменяемого правонарушения (часть 2); при составлении протокола законному представителю юридического лица разъясняются его права и обязанности, предусмотренные КоАП РФ, о чем делается запись в протоколе (часть 3); законному представителю юридического лица должна быть предоставлена возможность ознакомления с протоколом об административном правонарушении, и он вправе представить объяснения и замечания по содержанию протокола, которые прилагаются к этому протоколу (часть 4); законный представитель юридического лица подписывает протокол, а в случае отказа от подписания в протоколе делается соответствующая запись (часть 5); копия протокола об административном правонарушении вручается под расписку законному представителю юридического лица (часть 6).

По смыслу статьи 28.2 КоАП РФ административный орган обязан предоставить привлекаемому к административной ответственности лицу возможность реализовать гарантии защиты, предусмотренные данной нормой. В случае неизвещения лица, привлекаемого к ответственности, о месте и времени составления протокола об административном правонарушении, данный протокол не может быть составлен в отсутствие привлекаемого лица.

Как следует из материалов дела, в адрес администрации было направлено уведомление от 06.12.2010 N 03-15/810. В уведомлении указано: в целях подготовки к заседанию коллегии Контрольно-счетной палаты и составления протокола об административном правонарушении в срок до 10 час.30 мин. 09.12.2010 в Контрольно-счетную палату Ивановской области необходимо представить документы согласно перечню, надлежащим образом заверенные копии документов согласно перечню. В случае направления в Контрольно-счетную палату Ивановской области представителя администрации, последнему необходимо иметь доверенность на представление интересов администрации при составлении протокола об административном правонарушении, оформленные в соответствии с требованиями действующего законодательства.

Таким образом, уведомление содержит требование представить документы в целях составления прокола об административном правонарушении и срок их представления, дата и время составления протокола об административном правонарушении из содержания данного уведомления не усматриваются.

Частью 2 статьи 25.1 КоАП РФ предусмотрено, что дело об административном правонарушении рассматривается с участием лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении. В отсутствие указанного лица дело может быть рассмотрено лишь в случаях, предусмотренных частью 3 статьи 28.6 настоящего Кодекса, либо если имеются данные о надлежащем извещении лица о месте и времени рассмотрения дела и если от лица не поступило ходатайство об отложении рассмотрения дела либо если такое ходатайство оставлено без удовлетворения.

Согласно уведомлению от 06.12.2010 N 03-15 глава администрации был уведомлен о необходимости принять участие в заседании коллегии Контрольно-счетной палаты 09.12.2010 по вопросу рассмотрения дела об административном правонарушении по статье 8.1.1 Закона Ивановской области от 24.04.2008 3 11-ОЗ "Об административной ответственности в Ивановской области"

В соответствии с частью 4 статьи 28.1 КоАП РФ дело об административном правонарушении считается возбужденным с момента:

1) составления протокола осмотра места совершения административного правонарушения;

2) составления первого протокола о применении мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении, предусмотренных статьей 27.1 настоящего Кодекса;

3) составления протокола об административном правонарушении или вынесения прокурором постановления о возбуждении дела об административном правонарушении;

4) вынесения определения о возбуждении дела об административном правонарушении при необходимости проведения административного расследования, предусмотренного статьей 28.7 настоящего Кодекса;

6) вынесения постановления по делу об административном правонарушении в случае, предусмотренном частью 1 или 3 статьи 28.6 настоящего Кодекса.

На 06.12.2010 (дата уведомления о времени и месте рассмотрения дела об административном правонарушении) ни один из вышеперечисленных процессуальных документов в отношении администрации составлен не был. Таким образом, на момент составления уведомления от 06.12.2010 N 03-15/810 и дату его получения заявителем (07.12.2010) дело об административном правонарушении не было возбуждено.

При таких обстоятельствах Арбитражный суд Ивановской области пришел к правильному выводу о том, что администрация не была извещена надлежащим образом о времени и месте составления протокола и вынесения постановления по делу об административном правонарушении.

В соответствии с пунктом 24 Постановления Пленума ВАС РФ от 02.06.2004 N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" при рассмотрении дел об оспаривании решений (постановлений) административных органов о привлечении к административной ответственности судам следует проверить, были ли приняты административным органом необходимые и достаточные меры для извещения лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, либо его законного представителя о составлении протокола об административном правонарушении в целях обеспечения возможности воспользоваться правами, предусмотренными статьей 28.2 КоАП РФ.

Суду при рассмотрении дел об административных правонарушениях следует учитывать, что доказательством надлежащего извещения законного представителя юридического лица о составлении протокола может служить выданная им доверенность на участие в конкретном административном деле. Наличие общей доверенности на представление интересов лица без указания на полномочия по участию в конкретном административном деле само по себе доказательством надлежащего извещения не является.

Как следует из материалов дела, протокол об административном правонарушении от 09.12.2010 N 01 и постановление о наложении административного наказания от 09.12.2010 N 01 вынесены в присутствии Шершовой А.С., действующей на основании доверенности от 09.12.2010 N 17-46 (л.д.58).

Однако данная доверенность носит общий характер, не содержит указания на полномочия по участию в конкретном административном деле.

Следовательно, факт присутствия Шершовой А.С., действующей на основании общей доверенности, на заседании коллегии Контрольно-счетной палаты 09.12.2010 не свидетельствует о надлежащем извещении заявителя о времени и месте составления протокола об административном правонарушении и вынесении постановления о наложении административного наказания.

В соответствии с пунктом 10 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" нарушение административным органом при производстве по делу об административном правонарушении процессуальных требований, установленных КоАП РФ, является основанием для признания незаконным и отмены оспариваемого постановления административного органа (часть 2 статьи 211 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации) при условии, если указанные нарушения носят существенный характер и не позволяют или не позволили всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело.

В данном случае заявитель был лишен предоставленных ему гарантий защиты, поскольку не мог квалифицированно возражать, представлять объяснения по существу выявленного правонарушения и замечания по содержанию протокола. Указанные процессуальные нарушения суд правомерно посчитал существенными, не позволившими всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело об административном правонарушении.

Таким образом, доводы апелляционной жалобы о надлежащем извещении администрации и отсутствии существенных нарушений в ходе производства по делу об административном правонарушении опровергаются имеющимися доказательствами.

Кроме того, Второй арбитражный апелляционный суд согласен с мнением Арбитражного суда Ивановской области о недоказанности Контрольно-счетной палатой события административного правонарушения.

Согласно статьи 8.1.1 Закон Ивановской области от 24.04.2008 N 11-ОЗ "Об административных правонарушениях в Ивановской области" использование средств областного бюджета получателем бюджетных средств на цели, не соответствующие условиям получения указанных средств, определенным утвержденным бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным документом, являющимся основанием для получения средств областного бюджета, если такое действие не содержит уголовно наказуемого деяния, влечет наложение административного штрафа на должностных лиц и юридических лиц в размерах, установленных частью 1 статьи 15.14 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Из акта проведения проверки от 01.12.2010 следует, что проверяемым периодом является 2009 год. Заявителем в 2007 году необоснованно признана нуждающейся в улучшении жилищных условий молодая неполная семья Кукановых, ей на основании Постановления Администрации от 08.02.2010 N 299 была предоставлена безвозмездная социальная выплата на приобретение жилья за счет областного бюджета в сумме 299 тысяч рублей 17.02.2010.

В соответствии со статьей 12 Бюджетного кодекса Российской Федерации финансовый год соответствует календарному году и длится с 1 января по 31 декабря. Операции по исполнению бюджета завершаются 31 декабря (пункт 1 статьи 242 Бюджетного кодекса Российской Федерации).

С учетом изложенного суд первой инстанции указал, что вменяемое администрации правонарушение могло произойти не ранее 17.02.2010, после перечисления средств из бюджета, то есть в 2010 финансовом году.

Согласно части 4 статьи 210 АПК РФ по делам об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для привлечения к административной ответственности, возлагается на административный орган, принявший оспариваемое решение.

Однако, в нарушение данной нормы, ответчик не предоставил безусловных и достаточных доказательств совершения в 2009 году (проверяемом периоде) администрацией правонарушения, ответственность за которое предусмотрена статьей 8.1.1 Закона Ивановской области "Об административных правонарушениях в Ивановской области".

Таким образом, арбитражный суд апелляционной инстанции не усматривает правовых оснований для решения суда первой инстанции.

Нарушений норм процессуального права, влекущих безусловную отмену судебного акта, судом апелляционной инстанции не установлено.

В соответствии со статьей 30.2 КоАП РФ и статьей 208 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации заявление об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности государственной пошлиной не облагается.

Руководствуясь статьями 258, 268, пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Второй арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ

решение Арбитражного суда Ивановской области от 07.04.2011 по делу N А17-6327/2010 оставить без изменения, а апелляционную жалобу Контрольно-счетной палаты Ивановской области - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

В случаях и порядке, предусмотренных Арбитражным процессуальным кодексом Российской Федерации, постановление может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа.

Председательствующий

А.В. Караваева

Судьи

Г.Г. Буторина Т.В. Лысова