Постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 23 октября 2009 г. N 17АП-9444/09

г. Пермь

23 октября 2009 г.

Дело N А71-8690/2009

Резолютивная часть постановления объявлена 22 октября 2009 года;.

Постановление в полном объеме изготовлено 23 октября 2009 года.

Семнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе: председательствующего Осиповой С.П.

судей: Мещеряковой Т.И., Савельевой Н.М.

при ведении протокола судебного заседания секретарем Кузьминой П.С.

при участии:

от заявителя ООО "Новый город": не явились;

от заинтересованного лица Управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Удмуртской Республике: не явились;

лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены надлежащим образом, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на сайте Семнадцатого арбитражного апелляционного суда,

рассмотрел в судебном заседании апелляционную жалобу заинтересованного лица Управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Удмуртской Республике

на решение Арбитражного суда Удмуртской Республики

от 25.08.2009 года

по делу N А71-8690/2009

принятое судьей Глуховым Л.Ю.

по заявлению ООО "Новый город"

к Управлению Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Удмуртской Республике

о признании недействительным предписания,

установил:

Общество с ограниченной ответственностью "Новый город" обратилось в Арбитражный суд Удмуртской Республики с заявлением (с учетом уточнения заявленных требований в порядке ст.49 АПК РФ - л.д. 79-80) о признании акта проверки от 04.05.09г. N 17/А-19/З-26/О и предписания от 04.05.09г. N 26/пп, вынесенного Управлением Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Удмуртской Республике (далее - управление) по результатам выездной внеплановой проверки недействительными.

Решением Арбитражного суда Удмуртской Республики от 25.08.2009 г.. заявленные требования удовлетворены в полном объеме.

Не согласившись с решением суда, управление обратилось с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить, принять по делу новый судебный акт, которым в иске о признании акта проверки от 04.05.2009 г.. N 17/А-19/З-26/О отказать полностью, иск о признании недействительным предписания N 26/пп удовлетворить частично, отменив пункты 2 и 3 предписания, освободить управление от уплаты госпошлины.

В обоснование заявленных требований управление ссылается на проведение проверки в период действия Федерального закона от 08.08.2001 N 134-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)". Таким образом, по мнению заявителя жалобы, требования Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ управлением нарушены не были, оснований для признания акта проверки недействительным по пункту 5 части 2 статьи 20 и пункту 3 статьи 15 Федерального закона N 294-ФЗ у суда не имелось. Помимо этого, заявитель жалобы ссылается на законность и обоснованность вынесенного в отношении общества предписания (пунктов 1 и 4), а также на неправильное применение судом первой инстанции положений Налогового кодекса РФ (п.п.1.1 п.1 ст.333.37 НК РФ).

Заявитель против доводов апелляционной жалобы возражает по основаниям, изложенным в письменном отзыве, ссылаясь на законность и обоснованность решения суда первой инстанции.

Стороны, надлежащим образом уведомленные о времени и месте судебного разбирательства, в суд апелляционной инстанции своих представителей не направили, что в порядке п.3 ст.156 АПК РФ не является препятствием для рассмотрения дела в отсутствие их представителей.

Законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверены арбитражным судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном статьями 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, в соответствии с поручением прокуратуры Завьяловского района Удмуртской Республики от 17.04.2009 г.. Управлением Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Удмуртской Республике был издан приказ N 49-II от 23.04.09г. о проведении в период с 23.04.09г. по 20.05.09г. внеплановой комплексной проверки ООО "Новый город" по вопросам соблюдения требований природоохранного законодательства РФ по фактам, изложенным в жалобе гражданина Федчишина А.А.

04 мая 2009 года по результатам выездной внеплановой проверки управлением составлен акт N 17/А-19/З-26/О, которым установлено, что ООО "Новый город" осуществляет строительство многоквартирного трехэтажного жилого дома со стоянкой и зоной отдыха (дом уже возведен и находится в стадии отделки) на участке земли площадью 5 981 кв.м., принадлежащей ему на праве собственности в д. Хохряки, ул. Макаренко, 15 в микрорайоне "Русь" на основании разрешения, выданного Управлением архитектуры и архитектурно-строительного надзора администрации Завьяловского района Удмуртской Республики от 13.07.07г. (л.д. 39-44).

В ходе проверки выявлено, что при производстве работ по строительству жилого комплекса образуются отходы различных классов опасности: - обрезки арматуры и труб (класс опасности не определен), - строительный мусор с этажей (класс опасности не определен), - отходы упаковочных материалов из бумаги и картона незагрязненные (класс опасности не определен), - отходы целлофана (упаковочный материал от строительного кирпича) (класс опасности - 5), - бой строительного кирпича (класс опасности - 5), - отходы сучьев, ветвей (класс опасности - 5), - отходы органических растворителей (тара из под красок и растворителей) от лаков, красок, клея, мастик и смол (класс опасности не определен).

На момент проверки не имеется нормативов образования отходов и лимитов на их размещение, что является нарушением ст. 11 Закона от 24.07.1998 г.. N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления", а также не имеется паспортов опасных отходов, что является нарушением ст. 14 данного закона. Представлен расчет платы за негативное воздействие на окружающую среду за 1-4 кварталы 2008 года и 1 квартал 2009 года. В Управление эти расчеты не представлены, платежи не внесены, что является нарушением ст. 16 указанного Закона.

04 мая 2009 года управлением ООО "Новый город" выдано предписание N 26/пп об устранении нарушений законодательства в сфере природопользования и охраны окружающей среды, которым обществу предписано в срок до 1 февраля 2010 года: разработать паспорта опасных отходов 1-4 классов опасности, образующихся в результате деятельности ООО " Новый город"; разработать проект нормативов образования отходов и лимитов на их размещение в целях уменьшения их образования; получить лимиты на размещение образующихся отходов производства и потребления; внести суммы платежей, подлежащих уплате в бюджет, за негативное воздействие на окружающую среду за 1-4 кварталы 2008 года и за 1 квартал 2009 года (л.д. 22-23).

Не согласившись с актом проверки N 17/А-19/З-26/О от 04.05.2009 г. и предписанием N 26/пп от 04.05.2009 г., заявитель оспорил их в арбитражный суд.

Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции пришел к выводу о том, что проверка в отношении ООО "Новый город" проведена управлением с грубым нарушением установленных Федеральным законом N 294-ФЗ требований к организации и проведению проверок, и ее результаты, в том числе акт проверки и предписание подлежат отмене.

Исследовав материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, проанализировав нормы материального и процессуального права, арбитражный суд апелляционной инстанции приходит к следующим выводам.

В соответствии с пунктом 2 статьи 29 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражным судам подведомственны возникающие из административных и иных публичных правоотношений экономические споры и иные дела, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности.

Как следует из материалов дела, требование об оспаривании акта проверки обществом заявлено в порядке статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Согласно части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

При этом под ненормативным правовым актом, подлежащим обжалованию в арбитражный суд, понимается документ, содержащий обязательные предписания, распоряжения, влекущие юридические последствия и нарушающие гражданские права и охраняемые законом интересы заявителя.

Между тем, суд апелляционной инстанции отмечает, что оспариваемый по данному делу акт не обладает указанными признаками ненормативного правового акта, поскольку не содержит властно-распорядительных предписаний, влекущих для заявителя юридические последствия, не устанавливает, не изменяет и не отменяет никакие права и обязанности общества, не определяет меру ответственности, носит информационный характер, поскольку содержит лишь выявленные управлением нарушения и рекомендации.

Кроме того, данный документ не является окончательным по решению указанного вопроса, поэтому не может быть самостоятельным предметом спора в арбитражном суде.

Учитывая изложенное, суд апелляционной инстанции полагает, что требования ООО "Новый город" в части признания недействительным акта проверки от 04.05.2009 г.. N 17/А-19/З-26/О не подлежат рассмотрению в арбитражном суде, что является основанием для прекращения производства по делу в указанной части на основании п.1 ч.1 ст.150 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Соответственно, решение суда первой инстанции в указанной части подлежит отмене.

Кроме того, принимая решение по делу, суд первой инстанции исходил из того, что порядок проведения проверки, установленный Федеральным законом N 294-ФЗ от 26.12.2008 "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" управлением был нарушен, а, следовательно, существенно нарушены права юридического лица.

При этом суд исходил из того, что названный закон, вступивший в силу 01.05.2009, распространяется на рассматриваемые отношения, поскольку акт проверки составлен 04.05.2009.

Вместе с тем данный вывод признается судом апелляционной инстанции ошибочным в силу следующего.

Как усматривается из материалов дела, проверка соблюдения ООО "Новый город" требований природоохранного законодательства проводилась в период с 23.04.2009 г.. по 04.05.2009 г.. (л.д. 38), основные мероприятия по контролю были проведены в апреле 2009 года, в мае 2009 года были документально оформлены лишь результаты проверки. С учетом опубликования Федерального закона от 28 апреля 2009 г.. N 60-ФЗ "О внесении изменений в ст. 1, 27 ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" - 30 апреля 2009 г.. и введения его в действие с 1 мая 2009 г.., у контролирующего органа законных оснований для применения данного законодательного акта при осуществлении проверки не имелось.

Таким образом, к данным правоотношениям (в части порядка проведения проверки) Федеральный закон N 294-ФЗ от 26.12.2008 "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" применению не подлежит.

Однако ошибочный вывод суда первой инстанции не привел к принятию неверного решения в части признания оспариваемого предписания недействительным в силу следующего.

Как следует из оспариваемого заявителем предписания от 04.05.2009 г. обществу предписано в срок до 1 февраля 2010 года: разработать паспорта опасных отходов 1-4 классов опасности, образующихся в результате деятельности ООО "Новый город"; разработать проект нормативов образования отходов и лимитов на их размещение в целях уменьшения их образования; получить лимиты на размещение образующихся отходов производства и потребления; внести суммы платежей, подлежащих уплате в бюджет, за негативное воздействие на окружающую среду за 1-4 кварталы 2008 года и за 1 квартал 2009 года.

Основанием для выдачи предписания послужили установленные актом проверки от 04.05.2009 г. следующие обстоятельства.

При производстве работ по строительству жилого комплекса образуются отходы различных классов опасности: - обрезки арматуры и труб (класс опасности не определен), - строительный мусор с этажей (класс опасности не определен), - отходы упаковочных материалов из бумаги и картона незагрязненные (класс опасности не определен), - отходы целлофана (упаковочный материал от строительного кирпича) (класс опасности - 5), - бой строительного кирпича (класс опасности - 5), - отходы сучьев, ветвей (класс опасности - 5), - отходы органических растворителей (тара из под красок и растворителей) от: лаков, красок, клея, мастик и смол (класс опасности не определен).

Статьей 4.1 Федерального закона от 24.06.1998 N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" (далее - Федеральный закон N 89-ФЗ) установлено, что отходы в зависимости от степени негативного воздействия на окружающую среду подразделяются в соответствии с критериями, установленными федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим государственное регулирование в области охраны окружающей среды, на пять классов опасности:

I класс - чрезвычайно опасные отходы;

II класс - высокоопасные отходы;

III класс - умеренно опасные отходы;

IV класс - малоопасные отходы;

V класс - практически неопасные отходы.

В силу пункта 3 статьи 14 Федерального закона N 89-ФЗ на отходы I - IV класса опасности должен быть составлен паспорт. Паспорт отходов I - IV класса опасности составляется на основании данных о составе и свойствах этих отходов, оценки их опасности. Порядок паспортизации, а также типовые формы паспортов определяет Правительство Российской Федерации.

Во исполнение Федерального закона N 89-ФЗ Министерство природных ресурсов Российской Федерации приказом от 02.12.2002 N 785 утвердило форму паспорта опасного отхода и инструкцию по его заполнению.

Согласно пункту 2 инструкции паспорт опасного отхода составляется на отходы, обладающие опасными свойствами (токсичность, пожароопасность, взрывоопасность, высокая реакционная способность, содержание возбудителей инфекционных болезней) и на отходы 1 - 4 класса опасности для окружающей природной среды.

Код и наименование отхода указываются по Федеральному классификационному каталогу отходов. Опасные свойства отхода устанавливаются в соответствии с требованиями приложения III к Базельской конвенции о контроле за трансграничной перевозкой опасных отходов и их удалением, ратифицированной Федеральным законом от 25.11.1994 N 49-ФЗ "О ратификации Базельской конвенции о контроле за трансграничной перевозкой опасных отходов и их удалением" (пункты 4, 8 инструкции).

Как следует из акта проверки, в результате деятельности общества образуются отходы, которые либо не имеют определенного класса опасности, либо имеют 5 класс опасности, на который не требуется паспорт опасных отходов. Доказательств обратного Управлением Росприроднадзора по Удмуртской Республике не представлено.

С учетом изложенного, суд первой инстанции пришел к верному выводу о том, что указание в предписании на обязанность общества по разработке паспорта опасных отходов 1-4 классов опасности, образующихся в результате деятельности ООО "Новый город" (п.1), не следует из установленных при проверке фактических обстоятельств и государственным органом не подтверждена.

В соответствии с пунктом 3 статьи 18 Федерального закона N 89-ФЗ (в ред. Федерального закона от 30.12.2008 N 309-ФЗ) индивидуальные предприниматели и юридические лица, в результате хозяйственной и иной деятельности которых образуются отходы (за исключением субъектов малого и среднего предпринимательства), разрабатывают проекты нормативов образования отходов и лимитов на их размещение. Субъекты малого и среднего предпринимательства, в результате хозяйственной и иной деятельности которых образуются отходы, представляют в уполномоченные федеральные органы исполнительной власти или органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации в соответствии с их компетенцией отчетность об образовании, использовании, обезвреживании, о размещении отходов в уведомительном порядке.

Как установил суд первой инстанции и подтверждается материалами дела, ООО "Новый город" является субъектом малого предпринимательства, следовательно, как верно указал суд первой инстанции, в соответствии со ст.18 Федерального закона N 89-ФЗ отчетность об образовании, использовании, обезвреживании, о размещении отходов представляет в уведомительном порядке.

При таких обстоятельствах, оспариваемое предписание в части пунктов 2 и 3 обоснованно признано судом первой инстанции недействительным. Судебный акт в указанной части не оспаривается и самим заявителем апелляционной жалобы.

Кроме того, суд апелляционной инстанции отмечает, что предписание как основанный на властных полномочиях государственного органа акт, связано не просто с констатацией отдельных недостатков, выявленных в ходе проверки, а имеет обязательную направленность - восстановление публичных интересов.

Поскольку на момент рассмотрения дела судом первой инстанции пункт 4 предписания (внести сумму платежа, подлежащую уплате в бюджет, за негативное воздействие на окружающую среду за 1-4 квартал 2008 г.., 1 квартал 2009 г..) обществом был исполнен (л.д.53-54), у суда апелляционной инстанции нет оснований для переоценки выводов суда первой инстанции в части признания недействительным п.4 оспариваемого предписания.

Иные положенные в основу апелляционной жалобы возражения по указанным выше мотивам подлежат отклонению.

Возражение управления относительно взыскания с него в пользу общества судом государственной пошлины в сумме 2000 руб. подлежит отклонению на основании нижеследующего.

В силу ч. 1 ст. 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации судебные расходы, понесенные лицами, участвующими в деле, в пользу которых принят судебный акт, взыскиваются арбитражным судом со стороны.

Статья 333.40 Налогового кодекса Российской Федерации не предусмотрен возврат истцу, требования которого удовлетворены судом, уплаченной им государственной пошлины.

С учетом того, что в данном случае спор разрешен в пользу общества, то взыскание судебных расходов в виде государственной пошлины правомерно произведено с проигравшей стороны по делу - управления.

Ссылка управления на подп. 1.1 п. 1 ст. 337.37 Кодекса (в редакции Федерального закона от 25.12.2008 N 281-ФЗ) не может быть принята во внимание. Предусмотренное Кодексом освобождение от уплаты государственной пошлины является льготой, предоставляемой государством. По смыслу законодательства о налогах и сборах данная льгота предоставляется только при обращении с иском (заявлением) в арбитражный суд, а в случае участия государственного органа, органа местного самоуправления в деле в качестве ответчика - при его обращении в арбитражный суд с апелляционной, кассационной или надзорной жалобой.

При изложенных обстоятельствах оснований для отмены решения суда первой инстанции и удовлетворения апелляционной жалобы в указанной части не имеется.

В соответствии с п.п.1.1 п.1 ст.333.37 НК РФ Управление Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Удмуртской Республике от уплаты госпошлины при обращении с апелляционной жалобой освобождено.

Руководствуясь ст.ст. 176, 258, 266, 268, 269, ч.2 ст.270, 271 АПК РФ, Семнадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ

Решение Арбитражного суда Удмуртской Республики от 25 августа 2009 года по делу N А71-8690/2009 в части признания недействительным акта проверки от 04.05.2009 г.. N 17/А-19/З-26/О отменить, производство по делу в указанной части прекратить.

В остальной части решение Арбитражного суда Удмуртской Республики от 25 августа 2009 года по делу N А71-8690/2009 оставить без изменения, апелляционную жалобу Управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Удмуртской Республике - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Федеральный арбитражный суд Уральского округа в течение двух месяцев со дня его принятия через Арбитражный суд Удмуртской Республики.

Информацию о времени, месте и результатах рассмотрения кассационной жалобы можно получить на интернет-сайте Федерального арбитражного суда Уральского округа www.fasuo.arbitr.ru.

Председательствующий

С.П. Осипова

Судьи

Н.М. Савельева Т.И. Мещерякова