Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по бюджету и налогам от 21 мая 2007 г. на проект федерального закона N 425229-4 "О федеральном бюджете на 2008 год и на период до 2010 года" (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по бюджету и налогам от 21 мая 2007 г.
на проект федерального закона N 425229-4 "О федеральном бюджете на 2008 год и на период до 2010 года"

Досье на проект федерального закона

Рассмотрев проект федерального закона "О федеральном бюджете на 2008 год и на период до 2010 года", внесенный Правительством Российской Федерации 30 апреля 2007 года в Государственную Думу, Комитет Государственной Думы по бюджету и налогам отмечает, что документы и материалы, представленные одновременно с проектом федерального закона "О федеральном бюджете на 2008 год и на период до 2010 года", соответствуют перечню материалов, установленному статьей 192 Бюджетного кодекса Российской Федерации (в редакции Федерального закона от 26 апреля 2007 года N 63-ФЗ).

В заключении Комитета анализируются основные концептуальные и структурные особенности и характеристики проекта федерального бюджета на 2008 год и на период до 2010 года с учетом заключений комитетов Государственной Думы, Совета Федерации, Счетной палаты Российской Федерации и независимых экспертов.

Основы бюджетной политики на среднесрочный период определены Посланием Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 26 апреля 2007 года и Бюджетным посланием Президента Российской Федерации о бюджетной политике Российской Федерации в 2008 - 2010 годах от 9 марта 2007 года.

Согласно Бюджетному посланию Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации бюджетная политика в 2008-2010 годах должна быть ориентирована на содействие социальному и экономическому развитию Российской Федерации при безусловном учете критериев эффективности и результативности бюджетных расходов.

Принятый в апреле 2007 года Федеральный закон N 63-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации" позволил создать новую нормативную базу и механизмы реализации задач, поставленных в посланиях Президента Российской Федерации.

Основными концептуальными и структурными особенностями проекта федерального бюджета на 2008 год и на период до 2010 года являются:

превращение федерального бюджета в эффективный инструмент макроэкономического регулирования;

планирование и утверждение параметров и показателей федерального бюджета на трехлетний период в форме федерального закона;

изменение структуры доходов в части их распределения на нефтегазовые и ненефтегазовые доходы с определением размера нефтегазового трансферта, направляемого на финансирование расходов федерального бюджета;

формирование на базе Стабилизационного фонда Резервного фонда и Фонда будущих поколений (далее - Фонда национального благосостояния);

определение на первый и второй годы планового периода нераспределенной части расходов в объеме, эквивалентном 2,5 и 5% от расходной части, это условно утвержденные расходы на 2009 год в сумме 186 миллиардов рублей и на 2010 год - 405 миллиардов рублей, позволяющих в режиме "скользящей трехлетки" переходить к более эффективному планированию новых обязательств бюджета;

утверждение общего объема бюджетных ассигнований на исполнение публичных нормативных обязательств;

создание условий для заключения долгосрочных контрактов, расширения полномочий и ответственности главных распорядителей бюджетных средств. У Правительства появится возможность заблаговременной подготовки соответствующих порядков финансирования, действующих на срок реализации контрактов.

Особенностью проекта федерального бюджета на 2008 - 2010 годы является реализация концепции особого режима использования ненефтегазовых доходов. Впервые в законе о бюджете будут утверждаться такие ключевые параметры, как ненефтегазовый дефицит, объем нефтегазовых доходов, нефтегазовый трансферт.

Использование такой концепции обусловлено неблагоприятной динамикой нефтегазовых доходов в условиях постепенного снижения мировых цен на нефть, замедления роста добычи и экспорта углеводородов.

В целях обеспечения сбалансированности бюджетной системы и создания условий для долгосрочной макроэкономической устойчивости российской экономики в 2008 году будет осуществлен переход от Стабилизационного фонда к новому механизму управления нефтегазовыми доходами с созданием Резервного фонда, предназначенного для замещения выпадающих доходов бюджета в случае снижения цен на нефть, и Фонда национального благосостояния.

Резервный фонд должен обеспечить устойчивость бюджетных расходов независимо от конъюнктуры сырьевых цен, его величина определена в размере 10% прогнозируемого на соответствующий финансовый год объема ВВП. Фонд национального благосостояния будет аккумулировать доходы от нефти и газа, которые образуются в результате превышения доходов от нефтегазового сектора над отчислениями в Резервный фонд и средствами, используемыми для формирования расходов федерального бюджета.

Прогнозируемый объем Резервного фонда составит в 2008 году - 3 381,9 млрд. рублей, в 2009 году - 3 709,2 млрд. рублей и в 2010 году - 4 129,7 млрд. рублей.

Фонд национального благосостояния будет сформирован к 1 февраля 2008 года в объеме 470,73 млрд. рублей, его прогнозируемая величина составит на 2008 год - 481,53 млрд. рублей, на 2009 год - 492,73 млрд. рублей, на 2010 год -504,43 млрд. рублей.

Введение в действие механизма Резервного фонда и Фонда национального благосостояния фактически означает переход от краткосрочного сглаживания эффекта колебаний внешней конъюнктуры к долгосрочной стабилизации условий развития российской экономики.

При таком подходе на цели выполнения расходных обязательств федерального бюджета увеличивается использование ненефтегазовых доходов. Так, если в 2006 году ненефтегазовые доходы использовались в размере 2,9 процента ВВП, то в среднем за предстоящую трехлетку этот показатель должен составить 5,3 процента ВВП.

Расходы федерального бюджета на 2008 - 2010 годы сформированы исходя из необходимости финансового обеспечения принятых решений по реализации крупных программ и проектов, имеющих общенациональное значение.

К основным приоритетам бюджетной политики на 2008 - 2010 годы можно отнести:

- повышение заработной платы в бюджетной сфере, увеличение денежного довольствия военнослужащих и повышение уровня пенсионного обеспечения;

- продолжение реализации приоритетных национальных проектов и демографической программы;

- развитие научно-технического потенциала, прежде всего в сфере нанотехнологий;

- значительное увеличение объемов финансирования национальной экономики и существенный рост расходов на создание и функционирование институтов развития.

Прогноз социально-экономического развития на 2008-2010 годы рассчитан исходя из:

снижения мировых цен на нефть марки "Юралс" с 55 долларов США за баррель в 2007 году, 53 долларов США в 2008 году до 50 долларов США в 2010 году;

стабилизации темпов роста мировой экономики на уровне 4,9%;

снижения уровня инфляции;

среднегодового курса доллара США 25,9 рубля за доллар США в 2008 году, 26,2 рубля за доллар США в 2009 году, 26,8 рубля за доллар США в 2010 году.

При этом, социально-экономический прогноз на трехлетку можно оценивать как прогноз переходного периода, при котором появляются новые ограничительные факторы экономической активности:

среднесрочные понижающие тенденции по ценам на нефть. В прогнозе заложено снижение с 61 доллара за баррель нефти марки "Юралс" в 2006 году до 50 долларов за баррель в 2010 году и замедление темпов роста физического объема экспорта с 6 %, который был в последние годы, до 1-2 % в 2010 году;

транспортной инфраструктуры;

в электроэнергетике по генерирующим мощностям и сетям. В целях снижения роли этого ограничения в прогнозе на 2008-2010 год проектируется увеличить производство электроэнергии к 2010 году до 1141 - 1159 млрд.кВт.ч или 115,1 -116,9% к уровню 2006 года. Ввод мощностей за 2008-2010 годы проектируется на уровне 22,4 Гватт.

Объем валового внутреннего продукта прогнозируется в объеме 35 000 млрд. рублей в 2008 году, 39 690 млрд. рублей - в 2009 году и 44 800 млрд. рублей в 2010 году. Темпы его роста составят: в 2007 году 106,5%, в 2008 году 106,1%, 106,0% - в 2009 году, 106,2% - в 2010 году.

За 2007-2010 годы реальный объем ВВП увеличится на 27,2%, в то время как за 2003 - 2006 годы он вырос на 30,6%. В целом за 2001 - 2010 годы реальный объем ВВП увеличится в 1,8 раза, что не позволяет решить задачу удвоения ВВП за десять лет, поставленную Президентом Российской Федерации.

В 2007-2010 годах прогнозируется рост объема ВВП в условиях превышения темпов роста реальной заработной платы (на 11,5-4,4%) и инвестиций в основной капитал (на 11,5-7,2%) над темпами роста прибыли в реальном исчислении (1,3%-3,8%), при ускорении темпов роста цен (тарифов) на продукцию (услуги) естественных монополий, значительном снижении индексов - дефляторов ВВП (на 8,5 - 9,8%) по сравнению с уровнем 2006 года.

Такое соотношение прогнозируемых уровней основных макроэкономических параметров, как минимум, требуют дополнительного обоснования.

Необходимо отметить, что на фоне прогнозируемого снижения уровня инфляции с 7-8% в 2007 году, 6-7% в 2008 году до 5-6% в 2010 году, в прогнозе заложен ускоренный рост цен и тарифов на энергоносители, что может создать определенные риски по обеспечению прогнозируемого уровня инфляции и финансирования запланированных расходных полномочий федерального бюджета.

Оптовые цены на газ будут повышены в 2008 году на 25%, в 2009 - 2010 годах - на 27,7%, с выходом в 2010 году на уровень 9,6 долларов за 1000 куб.метров.

Регулируемые тарифы на электроэнергию будут повышены в 2008 году на 12%, в 2009 году на 12,5%, в 2010 году - на 13,5%. При этом продолжится поэтапная либерализация рынка электроэнергии для промышленных потребителей, доля которой увеличится с 5 до 10 процентов в 2007 году и до 80 процентов к концу 2010 года.

Предельный уровень темпов роста тарифов на услуги жилищно-коммунального комплекса составит в 2008 году 17%, в 2009-2010 годах 18-19 процентов, при этом в ряде регионов предполагается доведение уровня платежей граждан за указанные виды услуг до 100 процентов.

Прирост тарифов на грузовые железнодорожные перевозки в среднем в 2008 году составит 11%, в 2009 году - 9%, в 2010 году - 8%, что связано с необходимостью финансирования капитального ремонта основных фондов, а также выравнивания тарифов на грузовые железнодорожные перевозки во внутригосударственном и международном сообщениях.

Прогнозируемое ослабление обменного курса рубля к доллару США на 1,1% в 2009 году и на 2,2 % в 2010 году приведет к росту цен на импортные товары, реализуемые на внутреннем рынке, и будет оказывать также повышающее влияние на рост инфляции.

С учетом изложенного, в прогнозируемом периоде сохраняются определенные инфляционные риски, что может потребовать от Правительства в среднесрочном периоде применения дополнительных мер финансового регулирования.

В этой связи, Комитет обращает внимание на усиление в 2008 - 2010 годах тенденции по увеличению государственного долга и использованию Правительством Российской Федерации долговых инструментов в целях достижения прогнозируемого уровня инфляции.

Рост государственного долга является следствием наращивания государственных внутренних заимствований. Начиная с 2008 года внутренние заимствования будут привлекаться не только для погашения государственного долга, но и направляться на финансирование расходов федерального бюджета. Ежегодный прирост заимствований на внутреннем рынке составит 23-29%, такими же темпами растут и объемы предоставления государственных гарантий. Такая политика способствует росту расходов на обслуживание внутреннего долга.

По сравнению с 2007 годом расходы на обслуживание государственного внутреннего долга увеличиваются к 2011 году более чем в два раза и составят 170,8 млрд. рублей.

Объем государственного долга Российской Федерации, уменьшенный к началу 2007 года до 2,5 трлн. рублей, к концу 2010 года достигнет 4 трлн. рублей. В том числе, объем государственного внутреннего долга в указанном периоде возрастает с 1,4 трлн .рублей до 2,8 трлн. рублей. Увеличение объемов государственного долга является характерной особенностью долговой политики в трехлетнем периоде.

Комитет отмечает высокую степень оперативности подготовки проекта федерального бюджета на период 2008-2010 годы, а также количество содержащихся в нем новаций и концептуальных особенностей. Такие особенности позволяют оценивать проект федерального бюджета как бюджет долгосрочной устойчивости и стабильности, предполагающий уменьшение зависимости российской экономики от внешних условий и активизацию внутренних факторов роста экономики.

Доходы

Объем доходов федерального бюджета проектируется в 2008 году уменьшить по сравнению с законодательно утвержденной на 2007 год суммой на 320,0 млрд.рублей, или на 4,6%. Уменьшение в основном связано с изменением налогового законодательства.

В проекте федерального бюджета на 2008-2010 годы учтены следующие изменения налогового законодательства, влияющие на доходную базу федерального бюджета:

установление налогового периода по налогу на добавленную стоимость для всех налогоплательщиков независимо от размера выручки от реализации товаров (работ, услуг) как квартал;

освобождение от налогообложения налогом на прибыль организаций дивидендов, получаемых при стратегическом участии российской организации в российской или иностранной организации, выплачивающей дивиденды;

изменение ставок акцизов по подакцизным товарам.

Снижение доходов федерального бюджета в 2008 году в связи с изменением налогового законодательства на 237,1 млрд. рублей, или на 0,68% к ВВП, произойдет за счет: налога на добавленную стоимость - на 228,7 млрд. рублей и налога на прибыль организаций - на 19,8 млрд. рублей. Индексация ставок акцизов в соответствии с прогнозируемым уровнем инфляции частично компенсирует потери федерального бюджета на 11,4 млрд. рублей.

Особенностью формирования доходов федерального бюджета на 2008 год и на период до 2010 года является новая структура доходов, включающая нефтегазовые и ненефтегазовые доходы.

Данная структура представлена в следующей таблице:

(млн. рублей)

Наименование налогов и платежей	2008 г.	2009 г.	2010 г.
ВВП (млрд. рублей)	35 000,0	39 690,0	44 800,0
Всего доходов	6644 447,4	7 465 446,8	8 089 965,2
в % к ВВП	18,98	18,81	18,06
Нефтегазовые доходы	2 383 112,8	2 351 908,0	2 348 321,4
в % к ВВП	6,81	5,93	5,24
в % к общему объему доходов	35,9	31,5	29,0
НДПИ в виде углеводородного сырья	860 682,7	843 688,8	841 231,2
Нефть	761 195,7	741 772,2	736 878,6
Газ горючий природный из всех видов месторождений углеводородного сырья	91 240,9	92 867,0	94 216,3
Газовый конденсат из всех видов месторождений углеводородного сырья	8 246,1	9 049,6	10 136,3
Вывозимо таможенные пошлины на нефть сырую	950 264,6	932 419,2	931 799,3
Вывозные таможенные пошлины на газ природный	308 074,8	316 042,7	319 509,6
Вывозные таможенные пошлины на товары, выработанные из нефти	264 090,7	259 757,3	255 781,3
Доходы без учета нефтегазовых доходов	4 261 334,6	5113 538,8	5 741 643,8
в % к ВВП	12,18	12,88	12,82
в % к общему объему доходов	64,1	68,5	71,0
Налог на прибыль организаций	534 548,6	587 574,1	645 076,2
ЕСН	442 799,8	506 033,5	573 653,2
Налоги на товары (работы, услуги) реализуемые на территории Российской Федерации	1 417 163,6	1 929 304,1	2 230 456,9
Налог на добавленную стоимость на товары (работы, услуги), реализуемые на территории Российской Федерации	1 296 185,9	1 791 206,5	2 072 274,5
Акцизы по подакцизным товарам (продукции), производимым на территории Российской Федерации	120 977,7	138 097,6	158 182,4
Акцизы на спирт этиловый из всех видов сырья (в том числе этиловый спирт-сырец из всех видов сырья), производимый на территории Российской Федерации	6 850,4	8 076,5	9 430,6
Акцизы на спирт этиловый (в том числе этиловый спирт-сырец) из пищевого сырья, производимый на территории Российской Федерации	6 216,6	7 192,1	8 237,8
Акцизы на спирт этиловый (в том числе этиловый спирт-сырец) из всех видов сырья, за исключением пищевого, производимый на территории Российской Федерации	633,8	884,4	1 192,8
Акцизы на табачную продукцию, производимую на территории Российской Федерации	58 709,1	70 274,9	84 032,4
Акцизы на бензин, производимый на территории Российской Федерации	39 493,2	41 416,3	43 705,5
Акцизы на автомобильный бензин, производимый на территории Российской Федерации	39 493,2	41 182,8	42 948,4
Акцизы на дизельное топливо, производимое на территории Российской Федерации	12 358,7	12 814,8	13 291,8
Акцизы на моторные масла для дизельных и (или) карбюраторных (инжекторных) двигателей, производимые на территории Российской Федерации	883,9	900,8	912,2
Налоги на товары, ввозимые на территорию Российской Федерации	900 839,0	1 038 943,2	1 186 555,9
Налог на добавленную стоимость на товары, ввозимые на территорию Российской Федерации	872 346,5	1 006 377,6	1 149 410,3
Акцизы по подакцизным товарам (продукции), ввозимым на территорию Российской Федерации	28 492,5	32 565,6	37 145,6
Налоги, своры и регулярные платежи за пользование природными ресурсами	37 725,6	44 250,8	43 092,2
Налог на добычу полезных ископаемых	7 803,8	8 238,9	8 682,7
Регулярные платежи за добычу полезных ископаемых (роялти) при выполнении соглашений о разделе продукции	12 254,4	18 813,2	17 502,5
Водный налог	13 002,3	12 533,7	12 242,1
Государственная пошлина	32 240,2	34 493,2	36 554,9
Ввозные таможенные пошлины	493 593,1	544 585,9	588 111,1
Вывозные таможенные пошлины	34 637,8	33 871,7	34 775,4
Таможенные сборы	20 935,5	22 359,1	23 991,3
Доходы в виде прибыли, приходящейся на доли в уставных (складочных) капиталах хозяйственных товариществ и обществ, или дивидендов по акциям, принадлежащим Российской Федерации	34 187,2	32 237,0	31 987,4
Прочие неналоговые доходы	311 376,2	337 746,2	344 726,3
Целевые отчисления от всероссийских государственных лотерей	1 288,0	2 140,0	2 663,0

Величина нефтегазовых доходов в 2008 году прогнозируется в сумме 2 383,1 млрд. рублей и будет незначительно сокращаться в 2009 и 2010 годах до 2 351,9 млрд. рублей и 2 348,3 млрд. рублей соответственно. Такое снижение объясняется прогнозируемым снижением мировых цен на нефть марки "Юралс".

Ненефтегазовые доходы федерального бюджета прогнозируются в сумме 4 261,3 млрд. рублей в 2008 году, 5 113,5 млрд. рублей в 2009 году и 5 741,6 млрд. рублей в 2010 году, с ростом в 1,35 раза в 2010 году по сравнению с 2008 годом. Доля указанных доходов в объеме ВВП также увеличивается с 12,2 % в 2008 году до 12,8 % в 2010 году.

Таким образом, в среднесрочном периоде прогнозируется снижение нефтегазовых доходов на 34,8 млрд. рублей или на 1,5%, и увеличение ненефтегазовых доходов на 1 480,3 млрд. рублей или на 34,7 %.

Наиболее значительным источником нефтегазовых доходов бюджета являются доходы, связанные с добычей и экспортом нефти. Их доля в 2008 году составит 71,8% и сократится в 2010 году до 71,1%.

Доля доходов от добычи и экспорта газа в структуре нефтегазовых доходов в 2010 году прогнозируется в размере 17,6% и увеличится по сравнению с 2008 годом на 0,9 процентных пункта.

Увеличение доли доходов от уплаты налога на добычу природного газа объясняется тем, что при его добыче налог взимается по твердой ставке, которая не зависит от конъюнктуры мировых цен на энергоносители.

В 2008 - 2010 годах наибольший удельный вес в доходах федерального бюджета без учета нефтегазовых доходов; продолжают занимать налог на прибыль организаций, налог на добавленную стоимость и акцизы.

Доля доходов от уплаты налога на добавленную стоимость на товары (работы, услуги), реализуемые на территории Российской Федерации и ввозимые на территорию Российской Федерации, увеличивается с 50,9% в 2008 году до 56,1% в 2010 году.

Доля налога на прибыль организаций, напротив, снижается с 12,5% до 11,2%, как и доля ECН, зачисляемого в федеральный бюджет (с 10,4% до 10% соответственно).

Доля акцизов снижается в 2009 году до 3,3% против 3,5% в 2008 году и незначительно увеличивается в 2010 году до 3,4%.

Доходы от уплаты налога на добавленную стоимость на товары (работы, услуги), реализуемые на территории Российской Федерации, в 2008 году предусмотрены в размере 1 296,2 млрд. рублей, что ниже законодательно установленной на 2007 год суммы на 82,5 млрд. рублей, или на 6%. Прирост доходов в 2010 году по сравнению с 2007 годом составит 693,5 млрд. рублей, или 50,3%. В 2009 году по сравнению с предыдущим годом доходы увеличатся на 495,0 млрд. рублей, или на 38,2%, в 2010 году - на 281,1 млрд. рублей, или на 15,7% соответственно.

Возмещение налога, уплаченного поставщикам товаров (работ, услуг), использованных при производстве экспортной продукции, в расчете налога на 2008 год принято в размере 672,1 млрд. рублей (или 1,9% к ВВП). В 2009 году сумма налога на добавленную стоимость, предъявляемая к вычету по экспортным товарам, планируется в сумме 673,3 млрд. рублей (1,7% ВВП) и в 2010 году - 682,4 млрд. рублей (1,5% ВВП). Указанные суммы в соответствии с действующим налоговым законодательством учтены в общей величине налоговых вычетов.

В представленных расчетах наблюдается тенденция снижения доли НДС возмещаемого экспортерам к ВВП, что требует дополнительного обоснования.

В 2006 году сумма заявленного к возмещению налога на добавленную стоимость, уплаченного поставщикам товаров (работ, услуг), использованных при осуществлении операций, облагаемых по нулевой ставке, составила 800,5 млрд. рублей (3% ВВП).

Комитет по бюджету и налогам неоднократно отмечал в своих заключениях о неточности прогноза поступлений в федеральный бюджет доходов от НДС. В 2008-2010 годах также возможны риски неисполнения по доходам от уплаты этого налога.

Доходы от налога на прибыль организаций предусмотрены на 2008 год в размере 534,5 млрд. рублей, что ниже законодательно утвержденной на 2007 год суммы на 45,9 млрд. рублей, или на 7,9%.

Прирост доходов федерального бюджета от налога на прибыль организаций в 2010 году по сравнению с 2007 годом составит 64,7 млрд. рублей, или 11,1%. В 2009 году по сравнению с 2008 годом доходы увеличатся на 53,0 млрд. рублей, или на 9,9%, в 2010 году - на 57,5 млрд. рублей, или на 9,8%.

В проекте федерального закона "О федеральном бюджете на 2008 год и на период до 2010 года" практически полностью сохранена структура неналоговых доходов по видам в соответствии с кодами бюджетной классификации 2007 года.

В абсолютном выражении неналоговые доходы в 2008-2010 годах также планируются со значительным снижением как относительно утвержденных параметров федерального бюджета на 2007 год, так и относительно итогового исполнения федерального бюджета за 2006 год. Сокращение неналоговых доходов в 2008 году по сравнению с 2007 годом в общей сумме на 304,7 млрд. рублей произойдет в основном только за счет уменьшения доходов от внешнеэкономической деятельности на 331,0 млрд. рублей, что связано с прогнозированием понижения среднегодовых цен на нефть, газ и товары, выработанные из нефти.

Существенным резервом увеличения доходов федерального бюджета в трехлетнем периоде могли бы стать дополнительные доходы, полученные в результате активизации работы по сокращению совокупной задолженности по федеральным налогам и сборам и таможенным платежам в бюджетную систему российской Федерации, которая на 1 января 2007 года достигла 1 430 млрд.рублей, или 5,3% к объему ВВП.

Расходы федерального бюджета на 2008 год и на период до 2010 года

Бюджетные проектировки на 2008-2010 годы в целом направлены на реализацию стратегических целей и приоритетов социально-экономического развития России, определенных Посланием Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации и Бюджетным посланием Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации о бюджетной политике Российской Федерации в 2008-2010 годах, которыми определено, что бюджетная стратегия на среднесрочную перспективу должна быть ориентирована на:

содействие социальному и экономическому развитию Российской Федерации при безусловном учете критериев эффективности и результативности бюджетных расходов;

обеспечение долгосрочной сбалансированности федерального бюджета;

обеспечение устойчивости бюджетных расходов независимо от конъюнктуры сырьевых цен.

Утверждение трехлетнего бюджета, в соответствии с внесенными изменениями в Бюджетный кодекс Российской Федерации, создаст дополнительные факторы устойчивости экономики.

Расходы федерального бюджета в 2008 году и на период до 2010 года характеризуются следующими показателями:

(млрд.рублей)

Наименование раздела расходов	Утверждено Законом на 2007 г.	проект на 2008 год	Отклонение	Темп роста	Проект на 2009 год	Проект на 2010 год	Отклоне- ние 2010 г. к 2008 г.	Темп роста
Всего расходов	5463,5	6 570,3	+1106,8	120,3	7 451,2	8 090,0	+1519,7	123,1
Общегосударственные вопросы	808,2	899,7	+91,5	111,3	976,4	1 042,3	+142,6	115,8
Национальная оборона	822,0	959,6	+137,6	116,7	1 061,5	1 191,0	+231,4	124,1
Национальная безопасность	662,9	771,2	+108,3	116,3	932,1	999,6	+228,4	129,6
Национальная экономика	494,8	718,2	+223,4	145,1	802,0	544,2	-174,0	75,8
ЖКХ	53,0	56,9	+3,9	107,4	79,2	71,0	+14,1	124,8
Охрана окружающей среды	8,1	9,3	+1,2	114,8	10,2	11,0	+1,7	118,3
Образование	277,9	309,0	+31,1	111,2	315,5	341,1	+32,1	110,4
Культура	67,8	82,7	+14,9	122,0	70,2	67,5	-15,2	81,6
Здравоохранение	206,4	218,3	+11,9	105,8	234,2	274,6	+56,3	125,8
Социальная политика	215,6	273,0	+57,4	126,6	362,4	427,5	+154,5	156,6
Межбюджетные трансферты	1846,8	2 272,4	+425,6	123,0	2 421,0	2 715,6	+ 443,2	119,5
в том числе:
финансовая помощь регионам	786,4	919,2	+132,8	116,9	905,1	874,8	-44,4	95,2
внебюджетные фонды	1 060,4	1 353,2	+292,8	127,6	1 515,9	1 840,8	+487,6	136,0
Условно утвержденные					186,3	404,5

В 2008 году общий объем расходов федерального бюджета прогнозируется в сумме 6570,3 млрд. рублей, что на 1106,8 млрд. рублей, или на 20,3% больше запланированного показателя 2007 года или на уровне 18,8% ВВП, что на 0,9 процентных пункта выше текущего финансового года.

В 2009 году объем расходов установлен в сумме 7451,2 млрд. рублей, или 18,8% к ВВП и в 2010 году - 8089,9 млрд. рублей, или 18,0% к ВВП.

При этом существенно снижаются темпы прироста расходов федерального бюджета: в 2008 году они составят 20,3%, в 2009 году - 13,4% и в 2010 году - 8,6% против 24% бюджета 2007 года.

Непроцентные расходы установлены в 2008 году в размере 6 382,5 млрд. рублей (рост по сравнению с утвержденными показателями 2007 года на 20,3%), в 2009 году - 7 238,6 млрд. рублей, в 2010 году - 7 842,8 млрд. рублей (с ростом по сравнению с 2007 годом - на 13,4% и на 6,9% соответственно).

Доля непроцентных расходов к ВВП составит в 2008 году 18,2%, что на 0,3% выше утвержденного показателя текущего года, в 2009 году останется на прежнем уровне и в 2010 году составит 17,5%. Таким образом, темпы роста непроцентных расходов к 2010 году снижаются.

Характерной особенностью расходной части федерального бюджета на 2О08 год и на период до 2010 года является утверждение общего объема бюджетных ассигнований на исполнение публичных нормативных обязательств. На 2008 год эти ассигнования прогнозируются в сумме 1 130,2 млрд. рублей, на 2009 и 2010 годы - 1 342,3 млрд. рублей и 1 531,2 млрд. рублей соответственно.

Обособление данных расходов в 2009 и 2010 годах автоматически снизили объем непроцентных расходов, направляемых на финансирование расходов федерального бюджета.

Кроме этого, в 2008 - 2010 годах прогнозируется опережающий по сравнению с 2007 годом (156,9 млрд.рублей) рост процентных расходов со 187,9 млрд.рублей в 2008 году до 247,1 млрд.рублей в 2010 году, или в 1,58 раза по сравнению с 2007 годом и в 1,31 раза по сравнению с 2008 годом.

Значительная часть прироста государственных непроцентных расходов направлена:

на повышение жизненного уровня работников организаций бюджетной сферы, федеральных государственных служащих, военнослужащих и приравненных к ним лиц;

на повышение уровня жизни пенсионеров и других граждан, в отношении которых на федеральном уровне существуют финансовые обязательства.

В этих целях в проекте федерального бюджета на 2008 - 2010 годы прогнозируется, что к 2010 году фонд заработной платы по сравнению с 2006 годом возрастет почти в 2 раза, и его доля в ВВП возрастет с 23% до 26%.

Кроме этого, в соответствии с Бюджетным посланием Президента Российской Федерации продолжится реализация мер, направленных на доведение минимального размера оплаты труда (МРОТ) до уровня прожиточного минимума. С 1 сентября 2007 года МРОТ будет установлен в размере 2300 рублей. В дальнейшем предполагается учитывать при последующих изменениях размеров и сроков повышения МРОТ возможности федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов.

Также предполагается постепенный переход на систему оплаты труда, отличную от Единой тарифной сетки по оплате труда работников организаций бюджетной сферы. С этой целью в составе бюджетных ассигнований по разделу "Социальная политика" зарезервированы средства в объеме 16,9 млрд.рублей в 2008 году, 46,2 млрд.рублей в 2009 году и 61,4 млрд.рублей в 2010 году.

Применение таких систем должно обеспечить соответствие качества труда работника и уровня его оплаты, а также достижение достойного уровня заработной платы в бюджетной сфере.

По данным Министерства финансов Российской Федерации средняя заработная плата в целом возрастет с 13,1 тыс. рублей в 2007 году до 20,8 тыс. рублей в 2010 году, пенсии - с 3,1 тыс. рублей до 5,1 тыс. рублей. Это будет способствовать сокращению уровня бедности в стране. Доля лиц с денежными доходами ниже прожиточного минимума к общей численности населения сократится с 16% в 2006 году до 10,7% в 2010 году. Предполагается, что к 2010 году социальные пенсии достигнут уровня прожиточного минимума.

В 2008 - 2010 году продолжится реализация приоритетных национальных проектов.

Расходы федерального бюджета на реализацию национальных проектов в 2008 году предусматривается уменьшить на 5,6 млрд. рублей, или на 2,4% по сравнению с 2007 годом, а в 2009 и 2010 годах планируется уменьшение по сравнению с предыдущим годом на 19,1 млрд. рублей, или на 8,3%, и на 67,7 млрд. рублей, или на 32,2%, соответственно, что объясняется объективными факторами.

Расходы на реализацию национального проекта "Образование" в 2008 году уменьшены на 6,1 млрд. рублей, или на 12,5%, по сравнению с 2007 годом, в 2009 году расходы уменьшены почти на 50% по сравнению с 2008 годом. В 2010 году бюджетные ассигнования по указанному национальному проекту зарезервированы в объеме 11,7 млрд. рублей до принятия соответствующих решений по их дальнейшему использованию. В среднесрочной перспективе значительный объем ассигнований из федерального бюджета планируется направлять в бюджеты субъектов Российской Федерации.

Аналогичная тенденция складывается по всем национальным проектам. Расходы на реализацию национального проекта "Здоровье" в 2008 году предусмотрено сократить на 25,8 млрд. рублей или на 23,1% по сравнению с 2007 годом, в 2009 году расходы запланировано увеличить лишь на 5,6 млрд. рублей или на 6,5% по сравнению с 2008 годом. В 2010 году бюджетные ассигнования на реализацию мероприятий указанного национального проекта резервируются и переводятся в текущие расходы федерального бюджета по соответствующим разделам.

При осуществлении проекта "Доступное и комфортное жилье - гражданам России" обращено особое внимание на государственную поддержку создания коммунальной инфраструктуры на земельных участках, предназначенных для жилищного строительства. Ассигнования в целом увеличены в 2008 году на 14,7 млрд. рублей по сравнению с 2007 годом, в 2009 году на 6,7 млрд. рублей и уменьшены в 2010 году на 3,3 млрд. рублей по сравнению с 2009 годом.

В уставный капитал ОАО "Агентство по ипотечному жилищному кредитованию" предусмотрено направить в 2008 году 6,0 млрд. рублей, в 2009 году 8,0 млрд. рублей.

По подпрограмме "Обеспечение жильем молодых семей" бюджетные ассигнования предусмотрены с учетом увеличения стоимости 1 кв. метра общей площади жилья и составят в 2008 году 4,6 млрд. рублей, в 2009 году 4,7 млрд. рублей и в 2010 году 4,9 млрд. рублей (в 2007 году 3,6 млрд. рублей). Освоение указанных средств будет направлено на обеспечение жильем свыше 112 тыс. молодых семей.

Расходы по развитию агропромышленного комплекса в основном должны быть сконцентрированы в Государственной программе развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2008 - 2012 годы, которая в настоящее время находится в разработке. Предполагается на ее реализацию выделение бюджетных ассигнований: в 2008 году в сумме 15 млрд. руб., в 2009 году - 17,4 млрд. руб. и в 2010 году - 30 млрд. рублей.

Предусмотрены бюджетные ассигнования на мероприятия по обеспечению доступным жильем 42,01 тысяч молодых семей и молодых специалистов на селе в рамках федеральной целевой программы "Социальное развитие села до 2010 года" в объеме 6,4 млрд. рублей, в том числе на 2008 год - в сумме 2,2 млрд. рублей, на 2009 - 2010 годы по 2,1 млрд. рублей ежегодно.

Общие расходы на реализацию основных мероприятий по улучшению демографической ситуации в 2008 году составят 43,9 млрд. рублей, в 2009 - 47,6 млрд. рублей, или на 8,4% больше, чем в 2008 году, а в 2010 году более 90 млрд. рублей с учетом расходов на предоставление материнского (семейного) капитала, выплаты в размере 250 тыс. рублей при рождении после 1 января 2007 года второго ребенка планируются с 1 января 2010 года.

В 2010 году предстоит осуществить первые фактические выплаты за счет средств материнского (семейного) капитала. К этому времени должна быть сформирована система управления средствами материнского (семейного) капитала.

В 2008 году предусмотрены бюджетные ассигнования на развитие высокотехнологичных медицинских центров в области родовспоможения в объеме 8,0 млрд. рублей, а в 2009 году - 12,0 млрд. рублей.

Следует отметить значительное снижение объемов финансирования государственных капитальных вложений по разделу "Здравоохранение и спорт" на 40,4% в 2008 году по сравнению с 2007 годом. Частично это обусловлено завершением финансирования строительства федеральных центров высоких медицинских технологий.

Снижение инвестиционных расходов по разделу "Культура, кинематография, СМИ" в 2009 году по сравнению с 2008 годом на 29,3% мотивируется завершением в 2008 году реконструкции и строительства нескольких крупных объектов федерального значения (Государственный академический Большой театр, Государственный академический Мариинский театр и др.). Комитет считает, что такое снижение расходов по разделу в части капитальных вложений неоправдано.

Наиболее значительное увеличение расходов федерального бюджета на 2008 год (на 44,4% относительно утвержденного показателя 2007 года) приходится по разделу "Национальная экономика".

В первую очередь, это связано с необходимостью реализации стратегических задач развития экономики через увеличение участия государства в части инвестиционной поддержки наиболее важных отраслей экономики и существенный рост расходов на создание и функционирование институтов развития.

Так, уже в 2007 году планируется дополнительно направить:

- в специальный фонд для эффективной работы по реформированию ЖКХ средства в объеме 250 миллиардов рублей;

- на капитализацию институтов развития: Банка развития, Инвестиционного фонда, Российской венчурной компании и других - 300 миллиардов рублей;

- на развитие улично-дорожной сети 100 миллиардов рублей;

- в управление специально создаваемой Российской корпорации нанотехнологий 130 миллиардов рублей.

Более половины всех расходов раздела будет осуществляться в рамках федеральных целевых программ.

В трехлетнем бюджетном периоде планируется переход на современные принципы осуществления государственных капитальных вложений и новые процедуры закупок товаров (работ, услуг) для государственных и муниципальных нужд, что будет способствовать усилению ответственности органов исполнительной власти и бюджетных учреждений за результативность бюджетных расходов и повышение качества государственных и муниципальных услуг, и в конечном итоге должно обеспечить повышение эффективности и прозрачности расходования бюджетных средств.

Также Комитет считает целесообразным обеспечить в долгосрочной перспективе более высокие и устойчивые темпы роста экономики, опережающее развитие высокотехнологичных секторов экономики, укрепление производственного потенциала обрабатывающих отраслей промышленности и опережающее развитие инфраструктурных отраслей.

Общий объем ассигнований на финансирование ФЦП в 2008 году составит 729,8 млрд. рублей, что на 186,9 млрд. рублей, или на 34,4%, больше, чем в 2007 году, в 2009 году - 788,6 млрд. рублей, что на 58,8 млрд. рублей, или на 8,1%, больше, чем в 2008 году, в 2010 году - 557,9 млрд. рублей, что на 230,7 млрд. рублей, или на 29,2%, меньше, чем в 2009 году.

Доля расходов на федеральные целевые программы в общих расходах проекта федерального бюджета в 2008 году составит 11,1% против 9,9% в 2007 году, в 2009 и 2010 годах - 10,9% и 7,3% соответственно.

Такая динамика изменения расходов на федеральные целевые программы связана с существенным увеличением расходов на дорожное хозяйство на 2008-2009 годы в рамках подпрограммы "Автомобильные дороги" федеральной целевой программы "Модернизация транспортной системы России (2002-2010 годы)" и досрочным ее завершением к 2010 году. Комитет отмечает, что финансирование мероприятий дорожного хозяйства в 2010 году будет затруднено и потребует разработки дополнительных мер поддержки дорожного хозяйства.

В законопроект включены 8 новых программ, не утвержденных в установленном порядке, в том числе в 2008 году - на общую сумму 47,5 млрд. рублей, или 6,5% расходов федерального бюджета, предусмотренных на финансирование программ, в 2009 году - на сумму 56,5 млрд. рублей, или 7,2%, в 2010 году - на сумму 64,2 млрд. рублей, или 11,5%.

В перечне ФЦП, включенных в законопроект на 2008 год, из 51 программы объемы предусмотренных ассигнований не соответствуют объемам финансирования, предусмотренным в паспортах, по 16 программам (31,4%), на 2009 год из 50 программ - по 12 программам (24%), на 2010 год из 48 программ - по 12 программам (25%).

Существенно возрастут расходы на науку. В проекте федерального бюджета на 2008 год и на период до 2010 года расходы на науку гражданского назначения определены в следующих объемах: 2008 год - 119,3 млрд. рублей, 2О09 год - 139,8 млрд. рублей и 2010 год - 173,7 млрд. рублей.

Приоритетным направлением бюджетных расходов остается развитие транспортной инфраструктуры.

Комитет отмечает существенное увеличение расходов федерального бюджета на дорожное хозяйство, которые составят в 2008 г. более 249,0 млрд. рублей, а в 2009 г. - более 260 млрд. рублей.

В соответствии с федеральной целевой программой "Модернизация транспортной системы России (2002-2010 г.)" в 2008-2009 гг. будет построено 9,3 тыс. км. автодорог, проведена реконструкция и ремонт 45,5 тыс. км. автодорог. Опережающее финансирование указанной программы в 2008-2009 годах, что не соответствует паспортным показателям, позволит досрочно завершить ее. Ассигнования в 2010 году на федеральную целевую программу "Модернизация транспортной системы России (2002-2010 г.)" не предусматриваются, что позволит заключать долгосрочные контракты по строительству, реконструкции и текущему содержанию автомобильных дорог только на период до 2009 года.

Ликвидация перекрестного субсидирования в сфере железнодорожных перевозок, а также необходимость определения объемов, механизмов и сроков бюджетной поддержки ликвидации определена в Бюджетном послании Президента Российской Федерации.

По мнению Комитета, в рамках трехлетнего бюджета необходимо предусмотреть первоочередное выделение средств на завершение строительства и реконструкции ранее начатых объектов социально-культурного назначения и жилищно-коммунального хозяйства, кроме этого, разработать механизмы приоритетного финансирования завершения ранее начатых строек и объектов социально-культурного назначения и жилищно-коммунального хозяйства.

В расходах федерального бюджета предусмотрены средства для повышения устойчивости обеспечения населения и экономики электроэнергией.

В уставные капиталы системообразующих организаций электроэнергетики ("Федеральная сетевая компании Единой энергетической системы", "Федеральная гидрогенерирующая компания", "Системный оператор - Центральное диспетчерское управление Единой энергетической системы") из федерального бюджета будет направлено 30,0 млрд. рублей в 2008 году и 60,0 млрд. рублей в 2009 году.

Предусмотрено финансирование мер по поддержке авиастроения. В целом на поддержку авиационной сферы в 2008-2010 годах будет направлено соответственно 21,3; 28,4 и 34,1 млрд. рублей.

На поддержку судостроения в 2008-2010 годах будет направлено соответственно 2,1; 2,9 и 4,4 млрд. рублей.

В 2007 году право на участие в накопительно-ипотечной системе жилищного обеспечения военнослужащих имеют 54,7 тыс. человек, в 2008 году прогнозируемое число участников составит 87,2 тыс. человек, а к 2010 году - 178,4 тыс. человек.

Для финансирования программы предусматривается в 2008 году 8,3 млрд. рублей, в 2009 году - 11,7 млрд. рублей, в 2010 году - 14,2 млрд. рублей. При этом, размер накопительного взноса на одного участника накопительно-ипотечной системы (с учетом сумм переходящих остатков бюджетных средств на эти цели, не использованных в 2005 - 2007 годах) составит 89,9 тыс. рублей, а в 2009 - 2010 годах - 102,9 тыс. рублей.

По мнению Комитета, рост стоимости жилья опережает увеличение соответствующих размеров накопительных взносов на одного участника накопительной системы, что препятствует решению задачи своевременного обеспечения военнослужащих жилыми помещениями.

Уровень "прозрачности" расходов "силового блока" существенно снижен вследствие переноса из открытой части бюджета в закрытую часть ряда расходов, сведения о которых не являются сведениями ограниченного пользования.

Комитет отмечает, что переход на метод от "управления бюджетными средствами" к "управлению результатами", основой которого является Концепция реформирования бюджетного процесса, принятая в 2004 году, не был осуществлен в федеральном бюджете 2007 года и также отсутствует в трехлетнем периоде.

Формирование проекта федерального бюджета на 2008-2010 годы осуществлено в условиях отсутствия методик бюджетирования, ориентированного на результат, что не позволяет произвести точную оценку обоснованности объемов ассигнований по отдельным направлениям использования бюджетных средств. Кроме этого, отсутствуют критерии оценки эффективности использования бюджетных средств.

Особенностью структуры расходов федерального бюджета на 2008 - 2010 годы является использование новой классификации, что в значительной степени не позволяет провести сопоставление объемов расходов по целевым статьям и видам расходов, а также затрудняет анализ изменения финансирования по отдельным направлениям.

Так, в новой структуре расходов федерального бюджета отсутствует вид расходов 240 "Гражданский персонал", расходы на оплату труда гражданского персонала Вооруженных Сил обезличены и включены в состав различных программ (в частности, подпрограмм 7000 "Обеспечение функционирования Вооруженных Сил Российской Федерации" (вид 014) и 9900 "Обеспечение деятельности подведомственных учреждений" (вид 001).

Считаем необходимым к рассмотрению проекта федерального бюджета во втором чтении представить в Комитет по бюджету и налогам "переходники" по целевым статьям и видам расходов.

Межбюджетные отношения

Основные подходы к формированию взаимоотношений федерального бюджета с бюджетами субъектов Российской Федерации и муниципальных образований на 2008-2010 годы разработаны в соответствии с приоритетами, определенными Бюджетным посланием Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации, Концепцией повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в Российской Федерации в 2006-2008 годах, а также с учетом новой редакции Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Основной особенностью формирования межбюджетных отношений на предстоящую трехлетку является снижение зависимости бюджетов субъектов Российской Федерации от финансовой помощи из федерального бюджета и стимулирование собственной доходной базы.

При этом, анализ основных параметров бюджетной системы Российской Федерации на 2008-2010 годы свидетельствует о сохранении централизации доходов в федеральном бюджете:

(млрд.рублей)

	2008 год	2009 год	2010 год
Доходы федерального бюджета	6 644,4	7 451,2	8 089,9
Удельный вес в консолидированном бюджете в %	62,9	63,0	62,3
Доходы региональных бюджетов	3 914,6	4 374,0	4 885,6
Удельный вес в консолидированном бюджете в %	37,1	37,0	37,7

На фоне такой динамики распределения доходов консолидированного бюджета прогноз поступлений межбюджетных трансфертов из федерального бюджета в бюджеты субъектов Российской Федерации снижается с 919,3 млрд. рублей в 2008 году до 874,8 млрд. рублей в 2010 году.

В результате изменения налогового законодательства поступления налоговых доходов в бюджеты субъектов Российской Федерации увеличатся в 2008 году на 7,15 млрд. рублей, в 2009 году - на 8,9 млрд. рублей и в 2010 году - на 9,05 млрд. рублей, то есть не более 0,3% общей суммы налоговых поступлений в эти бюджеты.

Расходы бюджетов субъектов Российской Федерации на 2008-2010 годы будут формироваться в условиях завершения разграничения полномочий между уровнями бюджетной системы Российской Федерации.

В трехлетнем периоде на формирование расходных обязательств бюджетов субъектов Российской Федерации будут оказывать влияние: планируемое увеличение заработной платы работникам бюджетной сферы (с учетом ограничений, предусмотренных в Бюджетном кодексе Российской Федерации) и рост минимальной оплаты труда и доведение ее размера в 2010 году до прожиточного минимума трудоспособного населения.

Вступление в силу с 1 января 2008 года отдельных положений Федерального закона от 29 декабря 2006 г. N 258-ФЗ, предусматривающих передачу органам государственной власти субъектов Российской Федерации осуществления ряда полномочий Российской Федерации в сфере образования, охраны здоровья граждан, в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия, повлечет за собой необходимость увеличения объема средств федерального бюджета на осуществление переданных полномочий в виде субвенций, а также потребует от регионов дополнительных расходов на администрирование, связанных с исполнением этих полномочий.

Общий объем расходов по разделу "Межбюджетные трансферты" составит в 2008 году 2 272,4 млрд. рублей, в 2009 году - 2 420,9 млрд. рублей, а к 2010 году увеличится до 2 715,6 млрд. рублей. Таким образом, объем межбюджетных трансфертов в 2010 году превысит уровень 2007 года почти в 1,5 раза.

Объем межбюджетных трансфертов без учета трансфертов бюджетам государственных внебюджетных фондов увеличится к 2010 году всего на 90,8 млрд. рублей или на 12%. А без учета субвенций, предусмотренных бюджетам субъектов Российской Федерации на финансирование передаваемых государственных полномочий, увеличение объема межбюджетных трансфертов в 2010 году по сравнению с 2007 годом составит лишь 53,6 млрд. рублей.

Таким образом, увеличение расходов на исполнение расходных обязательств субъектов Российской Федерации и местных бюджетов составит всего 8,5%.

Доля межбюджетных трансфертов в расходах федерального бюджета составит в 2008 году 34,6%, в 2009 году - 32,5%, в 2010 году - 33,6% против 33,8% в 2007 году.

Начиная с 2008 года в рамках раздела появляются новые расходы:

- расходы на поощрение достижения наилучших показателей деятельности органов исполнительной власти. Объем этих расходов составляет в 2008 году 2 млрд. рублей и увеличивается к 2010 году до 2,3 млрд. рублей. Однако, методика распределения этих средств отсутствует, и критерии оценки результативности деятельности органов государственной власти не определены;

- расходы на комплектование книжных фондов библиотек муниципальных образований. Объем названных расходов составляет в 2008 году 0,9 млрд. рублей и сохраняется на этом уровне до 2010 года;

- расходы на предоставление грантов в области науки, культуры, искусства и средств массовой информации в объеме 67,8 тыс. рублей ежегодно и запланированы на 2008-2009 годы;

- расходы на выполнение Читинской областью комплекса мероприятий по развитию транспортной и социальной инфраструктуры Читинской области и Агинского Бурятского автономного округа. Эти расходы предусмотрены в 2008 году в объеме 1,2 млрд. рублей и увеличиваются в 2009 году до 1,3 млрд. рублей;

- расходы на осуществление полномочий по подготовке проведения статистических переписей. Указанные расходы запланированы в 2010 году в объеме 2,4 млрд. рублей.

В общем объеме дотаций основная доля приходится, как и прежде, на дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности бюджетов субъектов Российской Федерации и составляет в 2008 году - 87,5%, а в 2010 году - 91%.

Объем дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности предусматривается в рамках представленного проекта федерального бюджета на 2008-2010 годы по виду расходов "Фонд финансовой поддержки" и составляет в 2008 году 328,6 млрд. рублей, в 2009 году - 350,9 млрд. рублей, а к 2010 году увеличится до 373,8 млрд. рублей. Доля дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности в общем объеме межбюджетных трансфертов вырастет с 33,3% в 2007 году до 42,7% в 2010 году.

Увеличение дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации будет направлено на сокращение дифференциации в уровне социально-экономического развития субъектов Российской Федерации в 2008-2010 годах и должно позволить регионам повысить эффективность выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований.

Одной из существенных особенностей формирования межбюджетных отношений является изменение методики распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности. Изменения касаются определения объема дотаций на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности, расчета индекса налогового потенциала. Кроме того, начиная с 2008 года, при распределении дотаций на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности регионов предполагается формирование финансового резерва, предназначенного для покрытия финансовых потребностей, которые могут возникнуть в среднесрочном периоде в результате изменений в социально-экономическом развитии регионов. Этот резерв составит в 2009 году - 15%, а в 2010 году - 20% от общего объема дотаций на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности регионов.

Порядок распределения резерва в проекте методики распределения дотаций на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации не представлен.

В связи с применением нового подхода увеличивается количество субъектов Российской Федерации, получающих дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности. Их количество составит 73 региона против 67 в 2007 году.

Комитет отмечает, что кардинального изменения во взаимоотношениях бюджетов бюджетной системы Российской Федерации в рамках трехлетнего бюджета не наблюдается. При увеличении общего объема Фонда финансовой поддержки, по итогам распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности регионов только десять субъектов Российской Федерации традиционно получают 40% от общей суммы Фонда. Это означает, что Фонд финансовой поддержки не является действенным инструментом, который усилит экономическую активность территорий, а только развивает иждивенческие настроения отдельных регионов. Необходимо искать новые эффективные схемы межбюджетного выравнивания.

В рамках проекта федерального бюджета на 2008-2010 годы сохраняется и предоставление бюджетам субъектов Российской Федерации дотаций на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов. Однако, ее объем сократится в 2008 году на 18,4 млрд. рублей или на 37,2% и составит 31,2 млрд. рублей. В последующие два года это сокращение продолжится, и в 2010 году указанная дотация составит 21,7 млрд. рублей, то есть сократится по сравнению с уровнем 2007 года на 56,4%. При этом, в составе указанных дотаций предполагается выделить средства, направляемые на ликвидацию перекрестного межтерриториального субсидирования в электроэнергетике. Это означает, что источником финансирования расходов, необходимых для формирования новой конструкции оптового рынка электроэнергии, являются средства дотаций на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов, объем которых и так постепенно сокращается.

Комитет отмечает, что существенного увеличения других форм предоставления финансовой помощи бюджетам субъектов Российской Федерации на обеспечение сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации не предполагается.

В целях оказания финансовой поддержки субъектам Российской Федерации на реализацию закрепленных за ними обязательств в 2008 - 2010 годах в проекте федерального бюджета предполагается выделение бюджетам субъектов регионов субсидий на:

- софинансирование объектов капитального строительства государственной собственности субъектов Российской Федерации, строительство которых ведется в рамках 21 федеральной целевой программы;

- финансирование объектов капитального строительства, не включенных в целевые программы;

- реализацию мероприятий по Федеральной целевой программе "Жилище" на 2002-2010 годы;

- финансовую поддержку субъектов Российской Федерации по реализации закрепленных за ними обязательств.

Одной из самых важных проблем, по-прежнему, остается проблема финансового обеспечения полномочий Российской Федерации, делегируемых для исполнения органам государственной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления.

В целях финансового обеспечения полномочий Российской Федерации, делегируемых для исполнения органам государственной власти субъектов и органам местного самоуправления, бюджетам субъектов Российской Федерации предусматриваются субвенции из федерального бюджета, которые в 2008 году направляются на исполнение 16 полномочий.

Особенностью формирования межбюджетных трансфертов в 2008-2010 годах является принципиально новый подход в плане софинансирования инвестиций.

Комитет отмечает, что за последние пять лет практически ежегодно при рассмотрении проекта федерального бюджета предлагались новые формы и механизмы поддержки инвестиционной активности территорий.

Такими инструментами были Фонд регионального развития, программа развития регионов, программа по сокращению различий в социально-экономическом развитии регионов. Конкретных результатов данные виды инвестиционной поддержки не принесли. Необходимо искать новые методы оказания финансовой поддержки в рамках инвестиционной активности регионов.

При планируемом на 2008-2010 годы снижении межбюджетных трансфертов из федерального бюджета не предлагается адекватное замещение их налоговыми поступлениями.

Еще одной проблемой, не решаемой в рамках трехлетнего бюджета, является реализация реформы местного самоуправления, которая повлечет за собой рост расходных обязательств субъектов Российской Федерации, связанных с необходимостью финансирования создания новой, двухуровневой системы управления, перераспределением доходных источников и расходных полномочий между региональным, районным и поселенческим уровнями, а также необходимостью увеличения расходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации на осуществление полномочий по выравниванию бюджетной обеспеченности местных бюджетов.

Особенностью законопроекта является изменение структуры источников финансирования дефицита федерального бюджета.

В соответствии со статьей 94 Бюджетного кодекса в источниках отражаются, в том числе, поступления в счет погашения кредитов, предоставленных Российской Федерацией как внутри страны, так и иностранным государствам. При такой конструкции формирования источников и установления их предельного значения появляется возможность сократить объемы заимствований за счет активизации погашения кредитов, что требует повышения качества системы управления долгом перед Российской Федерацией.

При этом необходимо учитывать, что общий объем задолженности по бюджетным кредитам по состоянию на 1 января 2006 года составил 2,39 трлн.рублей. Возврат даже части этих средств мог бы быть использован на замещение государственных заимствований.

Рассмотрев проект федерального бюджета на 2008 год и на период до 2010 года, Комитет отмечает.

Концепция федерального бюджета направлена на реализацию стратегических целей и приоритетов социально-экономического развития России, обеспечение долгосрочной сбалансированности федерального бюджета и устойчивости бюджетных расходов независимо от конъюнктуры сырьевых цен.

Выводы и предложения:

1. Рост тарифов на услуги естественных монополий к концу 2010 года не позволит решить задачу удержания планируемого уровня инфляции. Правительству Российской Федерации необходимо предусмотреть активизацию антиинфляционных мер, направленных на снижение цен на услуги естественных монополий в трехлетнем периоде.

Расширение горизонта бюджетного планирования предъявляет качественно новые требования к точности и обоснованности макроэкономического прогнозирования, о чем Комитет неоднократно отмечал в своих заключениях.

2. Изменение структуры доходов федерального бюджета стимулирует развитие других отраслей и снижает зависимость российской экономики от нефтегазовых доходов.

Активизация работы по сокращению совокупной задолженности по федеральным налогам и сборам, таможенным платежам в бюджетную систему Российской Федерации должна способствовать поступлению дополнительных доходов в федеральный бюджет.

3. В проекте федерального бюджета на 2008-2010 гг. не происходит практической реализации принципов бюджетирования, ориентированного на результат. Правительством Российской Федерации до настоящего времени не разработаны критерии и методики определения степени эффективности поставленных целей.

Курсу повышения результативности наиболее значимых с социальной точки зрения расходов не в полной мере соответствует предусмотренное в 2009-2010 годах уменьшение финансирования приоритетных национальных проектов с последующей их передачей на региональный уровень.

4. Проводимая политика межбюджетных отношений не обеспечивает в должной степени снижения дифференциации социально-экономического развития регионов и требует своего дальнейшего совершенствования.

Рекомендовать Правительству Российской Федерации:

при разработке проекта федерального закона о федеральном бюджете на 2009 - 2010 годы уточнить объем финансирования Государственной программы развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2008 - 2012 годы, исходя из установленных в ней параметров.

по итогам исполнения федерального бюджета за первое полугодие 2007 года, в целях оценки эффективности использования бюджетных средств по национальным проектам, представить в Государственную Думу информацию в разрезе проводимых мероприятий по субъектам Российской Федерации.

необходимо определить новые инструменты финансовой поддержки субъектов Российской Федерации для дальнейшего развития экономической и инвестиционной активности регионов;

до принятия Государственной Думой проекта федерального бюджета на 2008 год и на период до 2010 года представить методику распределения дотаций на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации, в том числе распределение средств, направляемых на ликвидацию перекрестного межтерриториального субсидирования в электроэнергетике.

Комитет считает возможным рекомендовать Государственной Думе принять проект федерального закона "О федеральном бюджете на 2008 год и на период до 2010 год " в первом чтении.

Председатель Комитета

Ю.В. Васильев

Вы можете открыть актуальную версию документа прямо сейчас.

Открыть документ

Если вы являетесь пользователем интернет-версии системы ГАРАНТ, вы можете открыть этот документ прямо сейчас или запросить по Горячей линии в системе.