Постановление Четвертого арбитражного апелляционного суда от 23 марта 2011 г. N 04АП-534/11

г. Чита

23 марта 2011 г.

Дело N А78-8354/2010

Резолютивная часть постановления объявлена 22 марта 2011 года.

Полный текст постановления изготовлен 23 марта 2011 года.

Четвертый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Д. Н. Рылова,

судей, Г. Г. Ячменёва, Е. О. Никифорюк,

при ведении протокола судебного заседания секретарем Сюхунбин Е. С.,

рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Департамента государственного имущества и земельных отношений Забайкальского края на не вступившее в законную силу решение Арбитражного суда Забайкальского края от 30 декабря 2010 года по делу N А78-8354/2010 по заявлению Департамента государственного имущества и земельных отношений Забайкальского края (ИНН 7536095984 ОГРН 1087536008801) к Федеральному государственному учреждению "Земельная кадастровая палата" по Забайкальскому краю (ИНН 7536042622 ОГРН 1037550001114) о признании незаконным решения от 5 октября 2010 года N 7532/10-2907 "О приостановлении осуществления кадастрового учета изменений",

с участием третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора - Аноховой Л. С.

(суд первой инстанции Литвинцев А. Б.)

при участии в судебном заседании:

от заявителя: Новожилова О. В. - представитель по доверенности от 01.07.2010 года;

от заинтересованного лица: Федулин В. Е. - представитель по доверенности от 25.11.2010 года N 46;

от третьего лица - Аноховой Л. С.: не явился,

установил:

Департамент государственного имущества и земельных отношений Забайкальского края (далее Департамент) обратился в Арбитражный суд Забайкальского края с заявлением к Федеральному государственному учреждению "Земельная кадастровая палата" по Забайкальскому краю (далее кадастровая палата) о признании незаконным решения от 5 октября 2010 года N 7532/10-2907 "О приостановлении осуществления кадастрового учета изменений".

Решением Арбитражного суда Забайкальского края от 30 декабря 2010 года в удовлетворении заявленных Департаментом требований отказано. Суд первой инстанции пришел к выводу о том, что решение от 5 октября 2010 года N 7532/10-2907 "О приостановлении осуществления кадастрового учета изменений" не противоречит нормам законодательства и не нарушает права и законные интересы Департамента, который, предоставив спорный земельный участок в собственность Аноховой Л. С., утратил право на изменение вида разрешенного использования этого земельного участка.

Не согласившись с решением суда первой инстанции, Департамент обжаловал его в апелляционном порядке. Заявитель апелляционной жалобы ставит вопрос об отмене решения суда первой инстанции, ссылаясь на несоответствие выводов суда первой инстанции фактическим обстоятельствам дела.

В частности, Департамент обращает внимание на то, что в силу пункта 70 Порядка ведения государственного кадастра недвижимости, утвержденного приказом Минэкономразвития России от 04.02.2010 N 42, сведения о видах разрешенного использования земельного участка вносятся в реестр на основании градостроительного регламента либо на основании акта органа государственной власти или органа местного самоуправления, в связи с чем, наличие распоряжения Департамента является основанием для внесения в государственный кадастр недвижимости сведений об изменении вида разрешенного использования земельного участка.

Департамент считает также, что он, реализуя полномочия по распоряжению спорным земельным участком, вправе был изменить вид разрешенного использования этого земельного участка.

Представитель заявителя доводы апелляционной жалобы поддержала в полном объеме, просила решение суда первой инстанции отменить, заявленные требования удовлетворить.

В отзыве на апелляционную жалобу кадастровая палата выражает согласие с решением суда первой инстанции, просит оставить его без изменения.

Представитель заинтересованного лица просил решение суда первой инстанции оставить без изменения, а апелляционную жалобу без удовлетворения.

О месте и времени судебного заседания стороны извещены надлежащим образом в порядке ст.ст. 122, 123 АПК РФ. Третье лицо в судебное заседание не явилось. В соответствии с п. 2 ст. 200 АПК РФ неявка лиц, участвующих в деле, надлежащим образом извещенных о месте и времени судебного заседания, не является препятствием для рассмотрения дела по существу.

Четвертый арбитражный апелляционный суд, рассмотрев дело в порядке главы 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, проанализировав доводы апелляционной жалобы и отзыва на нее, выслушав представителей Департамента и кадастровой палаты, изучив материалы дела, проверив правильность применения судом первой инстанции норм материального и процессуального права, пришел к следующим выводам.

Как установлено судом первой инстанции и следует из материалов дела, Департаментом 25 апреля 2008 года заключен с Аноховой Л. С. договор аренды земельного участка на территории г. Читы N 49/8(ч), с кадастровым номером 75:32:010101:140, площадью 339 кв.м., вид разрешенного использования определен для завершения строительства индивидуального жилого дома.

Распоряжением Департамента от 28.09.2010 г. N 5359/р данный договор аренды был расторгнут, земельный участок предоставлен Аноховой Л. С. в собственность для обслуживания и использования индивидуального жилого дома.

В связи с вынесенным распоряжением Департамент 30.09.2010 г. обратился в кадастровую палату с заявлением об изменении разрешенного вида использования земельного участка, предоставленного в собственность Аноховой Л. С.

Кадастровая палата решением от 5 октября 2010 года N 7532/10-2907 приостановила осуществление кадастрового учета указав на то, что необходимо представить документ по изменению вида разрешенного пользования земельного участка с кадастровым номером 75:32:010101:140. Представленное распоряжение Департамента не является основанием для изменения разрешенного пользования.

Суд апелляционной инстанции считает вынесенное кадастровой палатой решение о приостановлении осуществления кадастрового учета изменений законным, исходя из следующего.

Пределы судебного разбирательства при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений органов, осуществляющих публичные полномочия, установлены частью 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, согласно которой арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение, а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение органов, осуществляющих публичные полномочия, не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений незаконными (часть 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

В пункте 6 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 1 июля 1996 года N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" указано, что основанием для принятия решения суда о признании ненормативного акта, являются одновременно как его несоответствие закону или иному правовому акту, так и нарушение указанным актом гражданских прав и охраняемых законом интересов гражданина или юридического лица, обратившихся в суд с соответствующим требованием.

С учетом изложенного суд апелляционной инстанции считает, что требования Департамента могут быть удовлетворены только в том случае, если будут установлены следующие обстоятельства: несоответствие решения кадастровой палаты от 5 октября 2010 года N 7532/10-2907 закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов Департамента таким решением.

При отсутствии хотя бы одного из названных обстоятельств требования Департамента удовлетворению не подлежат.

В соответствии с пунктом 14 части 2 статьи 7 Федерального закона от 24.07.2007 N 221-ФЗ "О государственном кадастре недвижимости" (далее - Закон о государственном кадастре недвижимости) в государственный кадастр недвижимости вносятся сведения о разрешенном использовании, если объектом недвижимости является земельный участок.

Частью 1 статьи 37 Градостроительного кодекса Российской Федерации установлено разрешенное использование земельных участков и объектов капитального строительства, которое может быть следующих видов: 1) основные виды разрешенного использования; 2) условно разрешенные виды использования и 3) вспомогательные виды разрешенного использования, допустимые только в качестве дополнительных по отношению к основным видам разрешенного использования и условно разрешенным видам использования и осуществляемые совместно с ними.

Согласно части 3 статьи 37 Градостроительного кодекса Российской Федерации изменение одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого использования осуществляется в соответствии с градостроительным регламентом при условии соблюдения требований технических регламентов.

Основные и вспомогательные виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства правообладателями земельных участков и объектов капитального строительства, за исключением органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений, государственных и муниципальных унитарных предприятий, выбираются самостоятельно без дополнительных разрешений и согласования (часть 4 статьи 37 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Согласно пункту 9 части 1 статьи 22 Закона о государственном кадастре недвижимости с заявлением в орган кадастрового учета, в числе других документов, должна быть представлена копия документа, подтверждающего установленное разрешенное использование земельного участка (при кадастровом учете земельного участка в связи с изменением указанных в пункте 14 части 2 статьи 7 этого Закона сведений).

Пунктом 4 части 2 статьи 26 Закона о государственном кадастре недвижимости установлено, что отсутствие документов, подтверждающих вид разрешенного использования земельного участка, является основанием для приостановления осуществления кадастрового учета объекта недвижимости.

В силу пункта 3 части 1 статьи 4 Федерального закона от 29.12.2004 N 191-ФЗ "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации" полномочия по изменению одного вида разрешенного использования земельных участков на другой вид разрешенного использования входит в компетенцию главы местной администрации при условии, если отсутствуют утвержденные правила землепользования и застройки.

Решением Думы городского округа "Город Чита" от 12 ноября 2009 года N 171 были утверждены Правила землепользования и застройки городского округа "Город Чита" (далее - Правила землепользования и застройки).

Согласно пункту 2 статьи 1 Правил землепользования и застройки данные Правила устанавливают порядок использования и застройки территории городского округа "Город Чита", основанный на градостроительном зонировании - делении всей территории городского округа "Город Чита" на территориальные зоны и установлении для каждой из них градостроительного регламента.

В силу пункта 4 статьи 1 Правил землепользования и застройки (в редакции, действовавшей в период возникновения спорных правоотношений) они являются обязательными для исполнения органами государственной власти и местного самоуправления, в том числе и в случае изменения видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства.

Пунктом 1 статьи 8 Правил землепользования и застройки предусмотрено, что к территориальным зонам приписаны градостроительные регламенты по видам разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства.

Градостроительный регламент в части видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства включает:

- основные виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, которые при условии соблюдения технических регламентов не могут быть запрещены;

- условно разрешенные виды использования земельных участков и объектов капитального строительства, требующие получения соответствующего разрешения;

- вспомогательные виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, допустимые только в качестве дополнительных по отношению к основным видам разрешенного использования и условно разрешенным видам использования и осуществляемые совместно с ними (пункт 3).

В соответствии со статьей 11 Правил землепользования и застройки основные и вспомогательные виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства правообладателями земельных участков и объектов капитального строительства, за исключением органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений, государственных и муниципальных унитарных предприятий, выбираются самостоятельно без дополнительных разрешений и согласования (пункт 1). Изменение одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого использования осуществляется в соответствии с градостроительным регламентом при условии соблюдения требований технических регламентов (пункт 2).

Из приведенных норм права следует, что выбор основного и вспомогательного вида разрешенного использования земельных участков, установленных правилами землепользования и застройки, правообладателями таких земельных участков, не являющихся органами государственной власти и органами местного самоуправления, осуществляется самостоятельно, тогда как изменение основного и вспомогательного вида разрешенного использования земельных участков органами государственной власти и органами местного самоуправления осуществляется только в рамках своих полномочий и в порядке, установленном законом.

Проверяя полномочия Департамента на изменение вида разрешенного использования земельного участка, предоставленного Аноховой Л. С., в собственность суд апелляционной инстанции приходит к выводу об отсутствии у Департамента права на изменение вида разрешенного использования земельных участков, установленных градостроительными регламентами, исходя из следующего.

На основании пункта 10 статьи 3 Федерального закона от 25.12.2001 N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации", Закона Забайкальского края от 01.04.2009 N 152-ЗЗК "О регулировании земельных отношений на территории Забайкальского края" и пункта 9.10.3 Положения о Департаменте государственного имущества и земельных отношений Забайкальского края, утвержденного постановлением Правительства Забайкальского края от 08.06.2010 N 233 (далее - Положение), полномочия по управлению и распоряжению земельными участками, расположенными на территории города Читы, государственная собственность на которые не разграничена, осуществляет Департамент.

В области земельных отношений Департаменту предоставлены полномочия, установленные пунктами 9.10, 9.10.1-9.10.5, 9.11, 9.11.1-9.11.20 Положения, среди которых полномочий по изменению по собственному усмотрению основного и вспомогательного вида разрешенного использования земельных участков, установленных правилами землепользования и застройки, не имеется, в связи с чем, Департамент не является тем органом государственной власти, на основании акта которого кадастровая палата обязана внести сведения об изменении основного и вспомогательного видов разрешенного использования земельных участков.

В связи с изложенным, судом апелляционной инстанции отклоняется довод Департамента о том, что кадастровая палата должна была руководствоваться пунктом 70 Порядка ведения государственного кадастра недвижимости, утвержденного приказом Минэкономразвития России от 04.02.2010 N 42, согласно которому сведения о видах разрешенного использования земельного участка вносятся в реестр на основании градостроительного регламента либо на основании акта органа государственной власти или органа местного самоуправления.

Данную норму права необходимо применять во взаимосвязи с приведенными выше положениями градостроительного законодательства, а также пунктом 12 Постановления Правительства Российской Федерации от 18.08.2008 N 618 "Об информационном взаимодействии при ведении государственного кадастра недвижимости", которым предусмотрено, что орган государственной власти или орган местного самоуправления представляет в орган кадастрового учета принятые в пределах их компетенции решения, в связи с которыми требуется внесение изменений в сведения государственного кадастра недвижимости об объекте недвижимости (в том числе о разрешенном использовании земельного участка).

То есть решение об изменении разрешенного использования земельного участка, на основании которого может быть осуществлен кадастровый учет, может быть принято только компетентным органом государственной власти.

Между тем, как уже отмечалось выше, Департамент органом, к полномочиям которого относится планирование территории, не является.

Отклоняется как необоснованный и довод заявителя апелляционной жалобы о правомерности изменения им (как правообладателем) вида разрешенного использования спорного земельного участка при осуществлении функций собственника земельного участка, государственная собственность на который не разграничена, то есть действующего по аналогии с собственником, поскольку Департамент собственником спорного земельного участка не является, а осуществление действий в отношении земельных участков по аналогии с собственником действующим законодательством не предусмотрено.

Суд апелляционной инстанции считает, что осуществление каких-либо действий государственного органа или органа местного самоуправления в отношении земельных участков, связанных с определением или изменением вида их разрешенного использования, четко установлены законом и не могут быть изменены такими органами по собственному усмотрению. При этом, установление правил землепользования и застройки территорий городских и сельских поселений, территорий других муниципальных образований относится к полномочиям органов местного самоуправления, что прямо следует из пункта 1 статьи 11 Земельного кодекса Российской Федерации.

В свою очередь, как уже отмечалось выше, частью 4 статьи 37 Градостроительного кодекса Российской Федерации и статьей 11 Правил землепользования и застройки правомочия "обычных" правообладателей земельных участков и органов государственной власти (органов местного самоуправления), также являющихся правообладателями земельных участков, относительно изменения основного и вспомогательного видов разрешенного использования разграничены (последним не предоставлено право самостоятельно без дополнительных разрешений и согласований выбирать названные виды разрешенного использования земельных участков).

Кроме того, оценив по правилам статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации распоряжение Департамента от 28.09.2010 г. N 5359/р "О предоставлении земельного участка в собственность Аноховой Л. С., суд апелляционной инстанции отмечает, что по своей юридической природе этот ненормативный правовой акт относится к правоустанавливающим документам на земельный участок, а не к актам об изменении разрешенного использования земельного участка (собственно об изменении вида разрешенного использования спорного земельного участка с одного на другой в этом распоряжении указаний не содержится, поэтому пункт 2 этого документа необходимо расценивать лишь как определение цели использования спорного земельного участка).

Поскольку в рассматриваемом случае до обращения Департамента в кадастровую палату с заявлением об изменении разрешенного вида использования земельного участка, предоставленного Аноховой Л. С. в собственность, разрешенное использование этого земельного участка не было изменено в установленном законодательством порядке (в том числе путем принятия уполномоченным органом соответствующего акта), то у кадастровой палаты имелись законные основания для приостановления осуществления кадастрового учета изменений.

В нарушение требований части 1 статьи 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации Департаментом не представлены соответствующие доказательства и не приведены убедительные доводы относительно того, каким образом оспариваемым решением кадастровой палаты нарушаются его права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности (при том, что спорный земельный участок предоставлен в собственность физическому лицу), что в силу приведенных выше норм процессуального права является самостоятельным и достаточным основанием для отказа в удовлетворении заявленных требований.

При таких фактических обстоятельствах и правовом регулировании суд апелляционной инстанции не находит оснований, предусмотренных статьей 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, для отмены или изменения правильного по существу решения суда первой инстанции об отказе в удовлетворении заявленных Департаментом требований.

Рассмотрев апелляционную жалобу на не вступившее в законную силу решение Арбитражного суда Забайкальского края от 30 декабря 2010 года по делу N А78-8354/2010, Четвертый арбитражный апелляционный суд, руководствуясь статьями 258, 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации,

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Забайкальского края от 30 декабря 2010 года по делу N А78-8354/2010 оставить без изменения, а апелляционную жалобу без удовлетворения.

Постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в двухмесячный срок в кассационном порядке в Федеральный арбитражный суд Восточно-Сибирского округа.

Председательствующий судья

Д. Н. Рылов

Судьи

Г. Г. Ячменёв Е. О. Никифорюк