Постановление Восьмого арбитражного апелляционного суда от 6 июля 2011 г. N 08АП-3877/11

город Омск

06 июля 2011 г.

Дело N А75-11299/2010

Резолютивная часть постановления объявлена 29 июня 2011 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 06 июля 2011 года

Восьмой арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Золотовой Л.А.,

судей Шиндлер Н.А., Литвинцевой Л.Р.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем Бондарь И.В.,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу (регистрационный номер 08АП-3877/2011, 08АП-3877/2011) открытого акционерного общества "Южно-Балыкский газоперерабатывающий комплекс"

на решение Арбитражного суда Ханты-Мансийского автономного округа - Югры от 11.04.2011 по делу N А75-11299/2010 (судья Кущева Т.П.),

принятое по заявлению Открытого акционерного общества "Южно-Балыкский газоперерабатывающий комплекс" к Главному управлению Министерства чрезвычайных ситуаций по Ханты-Мансийскому автономному округу - Югры 3-е лицо: Отдел государственного пожарного надзора по г. Пыть-Ях, Нефтеюганску и Нефтеюганскому району Управления Государственного пожарного надзора о признании недействительными акта проверки N 648 от 22.11.2010 года и предписания N 649/1/1 от 22.11.2010.

при участии в судебном заседании представителей:

от открытого акционерного общества "Южно-Балыкский газоперерабатывающий комплекс" - Князев Р.В. (паспорт, по доверенности N 19 от 19.08.2010 сроком действия 1 год);

от Главного управления Министерства чрезвычайных ситуаций по Ханты-Мансийскому автономному округу - Югры - не явился, о времени и месте судебного заседания извещен надлежащим образом;

от Отдела государственного пожарного надзора по г. Пыть-Ях, Нефтеюганск и Нефтеюганскому району Управления Государственного пожарного надзора - не явился, о времени и месте судебного заседания извещен надлежащим образом;

установил:

Открытое акционерное общество "Южно-Балыкский газоперерабатывающий комплекс" (далее Общество, заявитель) обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании недействительным акта проверки Главного управления Министерства чрезвычайных ситуаций России по Ханты-Мансийскому автономному округу-Югры (далее ответчик, административный орган) N 648 от 22.11.2010 года и предписания N 649/1/1 от 22.11.2010.

Решением от 11.04.2011 по делу N А75-11299/2010 в удовлетворении требований заявителя было отказано со ссылкой на не подтверждение материалами рассматриваемого спора довода заявителя о допущенных при проведении проверочных действий нарушениях требований Федерального закона N 294-ФЗ, а также отсутствии оснований для квалификации проведенной проверки в качестве повторной. Как следует из содержания вынесенного судебного акта, проверка поведена в соответствии с Административным регламентом, утвержденным МЧС РФ приказом от 01.10.2007 г.. N 517, нарушений при ее проведении в ходе судебного разбирательства не выявлено. Факты установленных при проведении проверки нарушениях требований пожарной безопасности заявителем не оспаривались.

В апелляционной жалобе Общество, ссылаясь на нарушение судом норм материального права, неполное выяснение фактических обстоятельств дела, просит решение отменить и принять новый судебный акт об удовлетворении требований заявителя.

По утверждению подателя апелляционной жалобы, вывод обжалуемого судебного акта о наличии у должностных лиц административного органа полномочий на выявление новых нарушений требований пожарной безопасности в ходе проведения плановых мероприятий по проверке исполнения ранее выданного предписания основан на неправильном применении норм материального права, а именно : ч.2 ст. 9 Федерального закона N 294-ФЗ, п. 48 Административного регламента МЧС РФ по исполнению государственной функции по надзору выполнением органами исполнительной власти, организациями и гражданами установленных требований пожарной безопасности.

Податель жалобы выражает также свое несогласие с выводом суда первой инстанции о том, что заявителем не оспаривались установленные актом проверки и выданным по результатам его рассмотрения Предписанием факты выявленных нарушений требований пожарной безопасности. В исковом заявлении, письменных пояснениях по делу с учетом отзыва заинтересованного лица, было указано на незаконность акта проверки и предписания, при этом оспаривалась не только законность оснований проведения проверки, но и факты, изложенные в акте проверки и предписании. Судом первой инстанции не дана оценка представленным в материалы рассматриваемого спора доказательствам, опровергающим факты совершения Обществом вменяемых ему в вину оспариваемым Предписанием нарушений, ссылки суда на установление определенных фактических обстоятельств не согласуются с содержанием указанных доказательств, что является, по убеждению подателя жалобы, основанием для отмены вынесенного судебного акта.

Суд апелляционной инстанции в силу части 3 статьи 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации рассмотрел апелляционную жалобу в отсутствие представителей Главного управления Министерства чрезвычайных ситуаций по Ханты-Мансийскому автономному округу - Югры и Отдела государственного пожарного надзора по г. Пыть-Ях, Нефтеюганск и Нефтеюганскому району Управления Государственного пожарного надзора, извещенных надлежащим образом о времени и месте судебного разбирательства и не заявившего ходатайства об его отложении.

Суд апелляционной инстанции, исследовав материалы дела, изучив апелляционную жалобу, выслушав представителя заявителя, установил следующие обстоятельства.

На основании распоряжения руководителя административного органа N 648 от 03.11.2010 (т. 1 л.д. 17-19) в целях проведения контроля за исполнением ранее выданного предписания должностными лицами Отдела государственного пожарного надзора по г. Пыть-Ях, Нефтеюганску и Нефтеюганскому району Управления Государственного пожарного надзора проведена внеплановая выездная проверка ОАО "Южнобалыкский ГПК", по результатам которой составлен акт проверки от 22.11.2010. В ходе проведения данной проверки установлено, что радиус обслуживания автоцистерны на базе ЗИЛ-131 ОП ПЧ-77 20 ОФПС по ХМАО - Югре до объекта защиты общества составляет более 2 километров; не в полном объеме оснащен ОП ПЧ-77 20 ОФПС по ХМАО - Югре пожарно-техническим вооружением; отсутствует пожарная охрана на объектах принадлежащим обществу (взрывопожароопасном объекте (критически важном для национальной безопасности страны).

В связи с выявлением указанных нарушений заявителю выдано предписание N 6481/1/1 (т. 1 л.д. 20- 22-23).

Общество, не согласившись с указанным актом проверки и предписанием, обратилось с заявлением в суд.

Решением от 11.04.2011 по делу N А75-11299/2010 в удовлетворении требований заявителя было отказано.

Означенное решение суда первой инстанции обжалуется в Восьмой арбитражный апелляционный суд.

Рассмотрев представленные в материалы рассматриваемого спора доказательства, а также оценив доводы апелляционной жалобы об отсутствии у должностных лиц Отдела государственного пожарного надзора полномочий на выявление нарушений требований пожарной безопасности в ходе внеплановой проверки исполнения ранее выданного предписания, суд апелляционной инстанции находит их несостоятельными исходя из следующего.

Требования пожарной безопасности в Российской Федерации установлены Правилами пожарной безопасности в Российской Федерации (ППБ 01-03), утвержденными Приказом МЧС России от 18.06.2003 г. N 313 (далее - Правила).

Полномочия должностных лиц Управления государственного пожарного надзора по осуществлению государственной функции по надзору за выполнением федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, организациями, а также должностными лицами и гражданами установленных требований пожарной безопасности установлены Административным регламентом Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по исполнению государственной функции по надзору за выполнением федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, организациями, а также должностными лицами и гражданами установленных требований пожарной безопасности, утвержденных Приказом МЧС России от 01.10.2007 г. N 517.

В соответствии с п. 46 Административного регламента при непосредственном обнаружении в ходе внепланового мероприятия по надзору вновь выявленных нарушений требований пожарной безопасности принимаются меры в соответствии с законодательством Российской Федерации об административных правонарушениях и выдаются предписания об устранении нарушений.

Согласно ч. 1 ст. 10 Закона N 294-ФЗ предметом внеплановой проверки является соблюдение юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем в процессе осуществления деятельности обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, выполнение предписаний органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля, проведение мероприятий по предотвращению причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, по обеспечению безопасности государства, по предупреждению возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, по ликвидации последствий причинения такого вреда.

В части 2 ст. 10 Закона N 294-ФЗ определены основания для проведения такой проверки, к которым, в числе иных, относится истечение срока исполнения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем ранее выданного предписания об устранении выявленного нарушения обязательных требований и (или) требований, установленных муниципальными правовыми актами.

В соответствии с пп. 1 п. 46 Регламента одним из оснований для проведения внеплановой проверки является истечение срока исполнения ранее выданного предписания по устранению нарушений или по снятию с производства.

В соответствии с пунктом 70 Административного регламента в случае выявления при проведении проверки нарушений лицом, в отношении которого проводится проверка, обязательных требований пожарной безопасности, государственный инспектор (государственные инспектора) по пожарному надзору, проводивший (проводившие) проверку, в пределах полномочий, предусмотренных законодательством Российской Федерации, обязан (обязаны):

1) выдать предписание (предписания) по устранению нарушений с указанием сроков их устранения и (или) предписание по снятию с производства;

2) принять меры по контролю за устранением выявленных нарушений, их предупреждению, предотвращению возможного причинения вреда жизни, здоровью граждан, а также меры по привлечению лиц, допустивших выявленные нарушения, к ответственности.

Таким образом, если при проведении проверки объектов надзора в соответствии с установленными задачами и функциями инспекторы противопожарной службы выявят нарушения требований пожарной безопасности, они вправе привлечь лиц, допустивших выявленные нарушения, к ответственности и выдать им обязательные для исполнения предписания.

Следовательно, выявление новых нарушений требований пожарной безопасности в ходе проведения внепланового мероприятия не запрещено действующим законодательством.

Из материалов дела следует, что проверка проводилась на основании распоряжения руководителя административного органа (Начальника Отдела ГПН по г. Пыть-Ях, Нефтеюганск и Нефтеюганскому району), целью которой являлось как проверка выполнения ранее выданного предписания N 545/1/1 от 07.09.2010 г.., так и соблюдение обязательных требований пожарной безопасности (п.5 Распоряжения N 648).

Таким образом, при проведении проверочных действий должностные лица Отдела государственного пожарного надзора не вышли за пределы предмета проверки, обозначенного в Распоряжении N 648 от 03.11.2010, ими также не нарушены требования Федерального закона N 294-ФЗ, поскольку вышеназванные должностные лица находились на проверке на законных основаниях и с соблюдением процедуры ее назначения и проведения.

Между тем доводы апелляционной жалобы заявителя о недоказанности административным органом фактов совершения Обществом вменяемых ему в вину оспариваемым Предписанием нарушений, а также об отсутствии в материалах проведенной проверки достаточных сведений, позволяющих идентифицировать указанные нарушения в качестве подпадающих под признаки, обозначенные в Предписании, суд апелляционной инстанции счел убедительными, соответствующими материалам, представленным в дело сторонами рассматриваемого спора.

Как следует из материалов рассматриваемого спора (зафиксировано актом проверки и Предписанием) в результате проведенной проверки сотрудниками ОГПН на проверяемом объекте выявлены следующие нарушения :

1. радиус обслуживания автоцистерны на базе ЗИЛ-131 ОП ПЧ-77 20 ОФПС по ХМАО - Югре до объекта защиты общества составляет более 2 километров; указанное нарушение квалифицировано как нарушение ППБ 01-03 п.3, СНиП П- 89-80* п.3.37

Меду тем, указанные нормы, как обоснованно указано заявителем в апелляционной жалобе, предусматривают требования пожарной безопасности в отношении стационарного объекта (депо), что исключает возможность вменения в вину заявителю указанного нарушения при данной формулировке акта проверки и Предписания. Не могут служить доказательством законности выданного Предписания и представленные в материалы рассматриваемого спора административным органом сведения (том 3 л.д.132), согласно которым удаленность установки объекта защиты от места дислокации подразделения составляет 4,2 км, поскольку указанные сведения получены за пределами проведенной проверки, не являются приложениями к указанному акту.

2. не в полном объеме оснащен ОП ПЧ-77 20 ОФПС по ХМАО - Югре пожарно-техническим вооружением; указанное нарушение квалифицировано как несоответствующее ППБ 01-03 п.3, 36, 191, СНиП 21-01-97* п.8.1 абз. 7.

Перечисленные нормы ППБ 01-03 и СНиП 21-01-97* не обязывают заявителя оснащать проверяемый объект пожарно-техническим вооружением, кроме того указанные противопожарные требования, как обоснованно указано подателем жалобы применяются к объектам на стадии проектирования, строительства и эксплуатации, включая реконструкцию, ремонт и изменение функционального назначения. Таким образом, формулируя выявленное нарушение в указанной редакции административный орган обязан был конкретизировать в чем именно выразилась незаконность действий Общества.

Присутствующая в акте и предписании формулировка "не в полном объеме" лишена определенности, что исключает возможность для заявителя исполнения выданного контролирующим органом Предписания на предмет соответствия установленным требованиям.

3. отсутствует пожарная охрана на объектах принадлежащим обществу (взрывопожароопасном объекте (критически важном для национальной безопасности страны), что нарушает требования ППБ 01-03 п.10, Федерального закона "О пожарной безопасности".

Вменяя заявителя обязанность по обеспечению создания и содержания подразделений пожарной охраны по охране объектов, входящих в утвержденный Правительством перечень объектов, критически важных для безопасности страны, а также констатирую виновное неисполнение указанной обязанности, административный орган обязан был доказать факт правомерности отнесения Общества 9либо расположенных на его территории объектов) к указанному Перечню, представив соответствующие документы в материалы рассматриваемого спора. Такие документы, несмотря на предпринятую судом попытку по их истребованию, в материалы дела не представлены.

С учетом изложенного, следует признать обоснованной позицию подателя жалобы, что в отношении выявленных нарушений, отраженных в акте проверки и Предписании, административным органом не выполнена установленная п.5 ст. 200 Арбитражного процессуального кодекса РФ обязанность по доказыванию обстоятельств, положенных в основу обжалуемого ненормативного акта, решения, предписания, что является основанием для удовлетворения заявленных Обществом требований.

Оценив представленные сторонами в материалы дела доказательства в соответствии с положениями ст. 71 Арбитражного процессуального кодекса РФ, суд апелляционной инстанции пришел к выводу, что оспариваемое Обществом Предписание, выданное по результатам проведенной в отношении Общества проверки, не отвечает требованиям Административного регламента, поскольку не содержит необходимых сведений как в отношении характера и объема выявленных нарушений, так и в отношении мероприятий, позволяющих заявителю своевременно и в полном объеме устранить выявленные нарушения.

Согласно пункту 67 Регламента по результатам мероприятий по надзору государственным инспектором по пожарному надзору, осуществляющим мероприятие по надзору, составляется акт проверки установленной формы в двух экземплярах.

Пунктом 1 приложения N 5 Регламента в качестве обязательного условия содержания акта проверки предусмотрены краткая характеристика пожарной опасности объекта, куда входит функциональное назначение объекта (зданий и помещений, расположенных на территории объекта), количество зданий, их этажность, размеры в плане, а также основные характеристики инженерного оборудования (отопление, вентиляция, электроснабжение).

В силу пункта 68 Регламента в акте проверки в обязательном порядке указываются сведения о результатах мероприятия по надзору, в том числе о выявленных нарушениях, об их характере, а также перечень документов, составленных при проверке.

В нарушение указанных требований ни обжалуемый заявителем акт проверки, ни выданное по результатам его рассмотрения Предписания не содержат сведений, на основании которых должностным лицом ОГПН установлено наличие в действиях Общества нарушений, поименованных в Предписании.

По убеждению суда апелляционной инстанции, наличие указанных нарушений не может быть установлено проверяющим путем визуального осмотра, в целях констатации вывода о не обеспечении указанных требований пожарной безопасности Обществом необходимо истребование соответствующих документов, а также ссылки в оспариваемом Предписании на их отсутствие, либо представление документов, не соответствующих установленным требованиям.

Отсутствие в материалах проведенной проверки указанных сведений лишает их доказательственной силы, а описание в акте проверки и Предписании выявленных нарушений путем указания на пункты Правил пожарной безопасности и соответствующие разделы СНиП, содержащих соответствующие требования, противоречит содержанию вышеприведенных норм.

В соответствии с пунктом 72 Регламента при установлении нарушений требований пожарной безопасности государственный инспектор по пожарному надзору возбуждает и осуществляет производство по делу об административном правонарушении, выдает предписания об устранении выявленных нарушений с установлением сроков их устранения и конкретных мероприятий, направленных на их недопущение.

Исследовав и оценив представленные доказательства в соответствии с требованиями статьи 71 АПК РФ, суд апелляционной инстанции установил, что акт проверки от 22.11.2010 и выданное по результатам его рассмотрения Предписание не содержит сведений о зданиях и сооружениях, расположенных на проверенных объектах, а также иных сведений, позволяющих идентифицировать выявленные нарушение с конкретным объектом проверки. В акте не указано, в чем конкретно выразилось несоблюдение требований Правил пожарной безопасности, не обозначено место совершения правонарушения (конкретные ориентиры объекта и предмета нарушения), не определено, какие документы были истребованы у заявителя в целях констатации вывода о наличии в его действиях указанных нарушений. В оспариваемом Предписании не определены конкретные мероприятия, которые Общество должно осуществить для устранения выявленных нарушений.

С учетом изложенного, оспариваемое Предписание подлежит признанию недействительным в связи с несоответствием его содержания вышеприведенным положениям Административного регламента по исполнению государственной функции по надзору за выполнением федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, организациями, а также должностными лицами и гражданами установленных требований пожарной безопасности, утвержденного Приказом МЧС России от 01.10.2007 г. N 517.

Производство по делу в отношении признания недействительным обжалуемого заявителем акта проверки N 648 от 22.11.2010 г.. суд апелляционной инстанции считает необходимым прекратить исходя из следующего.

Согласно части 2 статьи 29 АПК РФ арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства возникающие из административных и иных публичных правоотношений экономические споры и иные дела, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности, в том числе об оспаривании ненормативных правовых актов органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов и должностных лиц, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, другие дела, возникающие из административных и иных публичных правоотношений, если федеральным законом их рассмотрение отнесено к компетенции арбитражного суда.

Под ненормативным актом государственного органа или органа местного самоуправления, который в силу статьи 13 Гражданского кодекса Российской Федерации может быть оспорен и признан недействительным судом, понимается документ властно-распорядительного характера, вынесенный уполномоченным органом, содержащий обязательные предписания, распоряжения, нарушающий гражданские права и охраняемые законом интересы юридического лица и влекущий неблагоприятные юридические последствия.

Оспариваемый Обществом акт проверки от 22.11.2010 не является ненормативным правовым актом, поскольку он не носит властно обязывающего предписания для лица, в отношении которого он вынесен. Данный документ является носителем информации в отношении результатов проверки и не содержит указаний для осуществления каких-либо действий, поэтому он не подлежит оспариванию в арбитражном суде.

В связи с изложенным апелляционная жалоба ОАО "Южно-Балыкский газоперерабатывающий комплекс" подлежит удовлетворению в части признания недействительным оспариваемого Предписания N 648/1/1 от 22.11.2010 г.. Вынесенный судом первой инстанции судебный акт в указанной части подлежит отмене.

Производство по делу в оставшейся части (признание недействительным акта проверки N 648 от 22.11.2010 г..) подлежит прекращению в соответствии с положениями п.1 части 1 ст. 150 Арбитражного процессуального кодекса РФ.

В связи с удовлетворением требований заявителя на основании статьи 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, статьи 333.21 Налогового кодекса Российской Федерации, расходы по оплате государственной пошлины относятся на заинтересованное лицо - 2000 руб. за рассмотрение спора судом первой инстанции, 1000 руб. за рассмотрение арбитражным судом апелляционной жалобы.

Общество при обращении в апелляционный суд с жалобой уплатило платежным поручением от 22.04.2011 государственную пошлину в размере 2000 руб., то есть в большем размере, чем это предусмотрено статьей 333.21 Налогового кодекса Российской Федерации, в связи с чем, государственная пошлина в размере 1000 руб. подлежит возвращению заявителю из федерального бюджета.

На основании изложенного и руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 150, пунктом 2, 3 статьи 269, пунктами 1, 2 части 1 статьи 270, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Восьмой арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Ханты-Мансийского автономного округа - Югры от 11.04.2011 по делу N А75-11299/2010 отменить, апелляционную жалобу Открытого акционерного общества "Южно-Балыкский газоперерабатывающий комплекс" - удовлетворить в части.

Принять по делу новый судебный акт об удовлетворении требований заявителя.

Признать недействительным Предписание Управления государственного пожарного надзора Главного управления МЧС России по Ханты-Мансийскому автономному округу - Югры N 648/1/1 от 22.11.2010.

Производство по делу в части признания недействительным акта проверки Главного управления МЧС России по Ханты-Мансийскому автономному округу - Югры N 648 от 22.11.2010 года прекратить.

Взыскать с Главного управления Министерства чрезвычайных ситуаций России по Ханты-Мансийскому автономному округу - Югры в пользу Открытого акционерного общества "Южно-Балыкский газоперерабатывающий комплекс" (г. Пыть-Ях, мкр. N 7, д. 7А) расходы по уплате государственной пошлины в размере 3000 руб.

Вернуть Открытому акционерному обществу "Южно-Балыкский газоперерабатывающий комплекс" из федерального бюджета ошибочно уплаченную платежным поручением N 961 от 22.04.2011 государственную пошлину в размере 1000 руб.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия, может быть обжаловано путем подачи кассационной жалобы в Федеральный арбитражный суд Западно-Сибирского округа в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме.

Председательствующий

Л.А. Золотова

Судьи

Н.А. Шиндлер Л.Р. Литвинцева