Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 7 июля 2011 г. N 09АП-9753/11

г. Москва

Дело N А40-137033/10-79-892

07 июля 2011 г.

N 09АП-9753/2011

Резолютивная часть постановления объявлена 27 июня 2011 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 07 июля 2011 года

Девятый арбитражный апелляционный суд в составе:

Председательствующего судьи

Якутова Э.В.

судей:

Бекетовой И.В.

Цымбаренко И.Б.

при ведении протокола секретарем судебного заседания Коняевой М.А.

Рассмотрев в открытом судебном заседании в зале N 13 апелляционные жалобы Федерального агентства по рыболовству, Федеральной антимонопольной службы на решение Арбитражного суда г. Москвы от 04.03.2011 по делу N А40-137033/10-79-892 судьи Дранко Л.А.,

по заявлению Министерства сельского хозяйства Российской Федерации

к Федеральной антимонопольной службе

третьи лица Федеральное агентство по рыболовству, Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору, Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, Некоммерческая организация "Ассоциация добытчиков минтая", Всероссийская ассоциация рыбохозяйственных предприятий, предпринимателей и экспортеров, Некоммерческая организация "Союз рыбопромышленников Севера", Ассоциация рыбохозяйственных предприятий Приморья, Союз предприятий осуществляющих деятельность в сфере рыбного хозяйства и аквакультуры "Рыбный союз"

о признании недействительными решения и предписания

при участии:

от заявителя: Косарева Н.И., дов. от 30.12.2010 N 14-7/251; Саратцева Е.А., дов. от 06.05.2011 N 14-7/71;

от ответчика: Вовкивская Л.В., дов. от 08.11.2010 ИА/38398; Климкина И.С., дов. от 17.01.2011 ИА/867;

от третьих лиц: Федеральное агентство по рыболовству, Тарасова А.А., дов. от 28.09.10;

Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору, Шантырев А.С., дов. от 17.01.11 ФС-СД-4/263;

Всероссийская ассоциация рыбохозяйственных предприятий, предпринимателей и экспортеров, Лушников А.В., дов. от 04.05.2011 N 11;

Союз предприятий, осуществляющих деятельность в сфере рыбного хозяйства и аквакультуры "Рыбный союз" Гудков С.В., исполнительный директор, приказ от 18.07.2008 N 1;

Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, Некоммерческая организация "Ассоциация добытчиков минтая", Некоммерческая организация "Союз рыбопромышленников Севера", Ассоциация рыбохозяйственных предприятий Приморья, не явились, извещены,

УСТАНОВИЛ

Решением Арбитражного суда г. Москвы от 04.03.2011 было удовлетворено заявление Министерства сельского хозяйства Российской Федерации (далее - Минсельхоз России) о признании недействительным решения и предписания Федеральной антимонопольной службы (далее - ФАС России) от 05.08.2010 по делу N 1 15/5-10.

ФАС России не согласилась с решением и обратилась с апелляционной жалобой, в которой считает, что решение суда вынесено при неправильном применении норм материального права, выводы, изложенные в решении суда, не соответствуют обстоятельствам дела, поскольку суд первой инстанции не дал должной оценки представленным доказательствам и доводам ФАС России, в результате чего были сделаны ошибочные выводы, не соответствующие обстоятельствам дела.

Просит отменить решение суда и отказать Минсельхозу России в удовлетворении заявленных требований в полном объеме.

Федеральное агентство по рыболовству (далее - Росрыболовство) также не согласилось с решением и обратилось с апелляционной жалобой, в которой считает его незаконным и необоснованным.

Просит решение отменить, вынести по настоящему делу новый судебный акт.

В отзыве на апелляционные жалобы Минсельхоз России считает решение законным и обоснованным, не подлежащим отмене, а доводы ФАС России и Росрыболовства - незаконными, необоснованными и не подлежащими удовлетворению.

Отзывы на апелляционные жалобы третьими лицами не представлены.

Дело рассмотрено в порядке ст.ст. 123, 156 АПК РФ в отсутствие представителей третьих лиц - Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, Некоммерческая организация "Ассоциация добытчиков минтая", Некоммерческая организация "Союз рыбопромышленников Севера", Ассоциация рыбохозяйственных предприятий Приморья, надлежаще извещенных о времени и месте рассмотрения дела.

В судебном заседании представитель ФАС России доводы своей апелляционной жалобы и апелляционной жалобы Росрыболовства поддержал в полном объеме, изложил свою позицию, указанную в своей апелляционной жалобе, просит отменить решение суда первой инстанции, поскольку считает его незаконным и необоснованным, и принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований.

Указал на то, что, вынося оспариваемые решение и предписание, ФАС России действовал в рамках полномочий, предоставленных антимонопольному органу законодательством Российской Федерации.

Пояснил, что требования законодательства о том, что деятельность хозяйствующих субъектов, осуществляющих заготовку, переработку, хранение, перевозку и реализацию продуктов животноводства, подлежит обязательному государственному ветеринарному контролю, не вводят автоматического запрета осуществления деятельности хозяйствующими субъектами, в случае непроведения в отношении них мероприятий государственного контроля (надзора).

Полагает, что Ветеринарные правила ввоза продуктов промысла животных устанавливают не предусмотренные законодательством Российской Федерации требования к хозяйствующим субъектам, что приводит или может привести к необоснованному препятствованию осуществления деятельности хозяйствующими субъектами.

Отмечает, что Минсельхоз России, издав приказы об организации ветеринарного надзора за продукцией произведенной из гидробионтов, рыбы и морепродуктов, осуществляет функцию надзора за указанной продукцией, в то время как осуществление надзора за продукцией, относится к компетенции Роспотребнадзора.

По мнению ФАС России, положения Правил ветеринарно-санитарной экспертизы устанавливают не предусмотренные законодательством Российской Федерации требования к товарам (рыба и икра), что приводит или может привести к необоснованному препятствованию осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами.

Представитель Росрыболовства доводы своей апелляционной жалобы и апелляционной жалобы ФАС России поддержал в полном объеме, согласился с правовой позицией, высказанной представителем ФАС России в судебном заседании, изложил свою позицию, указанную в апелляционной жалобе, просит отменить решение суда первой инстанции, поскольку считает его незаконным и необоснованным, и принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований.

Указал на то, что документами Таможенного союза предусмотрено проведение проверок объектов контроля (предприятий) и внесение таких предприятий в Реестр организаций и лиц, осуществляющих производство, переработку и (или) хранение подконтрольных товаров, перемещаемых с территории одной Стороны на территорию другой Стороны. Ведение отдельного перечня хозяйствующих субъектов Российской Федерации, имеющих необходимые условия для производства, хранения и переработки продукции, документами Таможенного союза не предусмотрено.

Полагает, что приказ Минсельхоза России не соответствует нормативным правовым актам Таможенного союза в области установления ветеринарно-санитарных мер и требований, а также не соответствует Закону Российской Федерации "О ветеринарии".

Представитель Союза предприятий осуществляющих деятельность в сфере рыбного хозяйства и аквакультуры "Рыбный союз" доводы апелляционных жалоб поддержал в полном объеме, согласился с правовой позицией ФАС России и Росрыболовства, изложил свою позицию, просит отменить решение суда первой инстанции, поскольку считает его незаконным и необоснованным, и принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований.

Представитель Всероссийской ассоциации рыбохозяйственных предприятий, предпринимателей и экспортеров доводы апелляционных жалоб поддержал в полном объеме, согласился с правовой позицией ФАС России и Росрыболовства, изложил свою позицию, просит отменить решение суда первой инстанции, поскольку считает его незаконным и необоснованным, и принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований.

Представитель Минсельхоза России поддержал решение суда первой инстанции, с доводами апелляционных жалоб не согласен, считает их необоснованными, просит решение суда первой инстанции оставить без изменения, а в удовлетворении апелляционных жалоб - отказать, изложил свои доводы.

Указал на то, что рассмотрение нормативных правовых актов Минсельхоза России на предмет их соответствия ФЗ "О техническом регулировании" не входит в компетенцию ФАС России, и ФАС России не вправе давать указания о том, какие акты следует применять при проведении ветеринарно-санитарной экспертизы.

Пояснил, что государственные стандарты, применяемые к продукции, и ветеринарные правила имеют разный предмет регулирования и не могут заменять друг друга.

Отметил, что Россельхознадзор, являясь федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере ветеринарии, осуществляет, в том числе, надзор за выполнением ветеринарно-санитарных требований по безопасности продукции животного происхождения, ветеринарный надзор за производственной деятельностью в морских рыбных портах и на судах рыбопромыслового флота.

Обратил внимание на то, что предусмотренное Правилами обследование хозяйствующих субъектов распространяется равным образом на всех хозяйствующих субъектов, осуществляющих деятельность по ввозу, переработке, хранению, реализации импортной продукции или вывозу продукции из Российской Федерации; Правила не устанавливают запретов, не создают для хозяйствующих субъектов конкурентных преимуществ и не могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

Пояснил, что оспариваемые приказы приняты во исполнение и в соответствии с международными Соглашениями, регулирующими ветеринарные (ветеринарно-санитарные) требования, предъявляемые к товарам, подлежащим ветеринарному контролю (надзору) при ввозе на таможенную территорию Таможенного союза.

Представитель Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору полностью согласился с правовой позицией Минсельхоза России, поддержал решение суда первой инстанции, с доводами апелляционных жалоб не согласен, считает их необоснованными, просит решение суда первой инстанции оставить без изменения, а в удовлетворении апелляционных жалоб - отказать, изложил свои доводы.

Законность и обоснованность решения проверены в соответствии со ст.ст. 266 и 268 АПК РФ. Суд апелляционной инстанции, заслушав представителей сторон и третьих лиц, исследовав и оценив имеющиеся в материалах дела доказательства, доводы апелляционных жалоб, считает, что оснований для отмены или изменения судебного акта не имеется, исходя из следующего.

Как усматривается из материалов дела, 06.10.2008 Минсельхоз России издал приказ N 453 "Об утверждении ветеринарных правил ввоза (вывоза) на территорию Российской Федерации, переработки, хранения, перевозки, реализации гидробионтов, рыбы, морепродуктов и произведенной из них продукции" (далее - Правила), зарегистрированный в Минюсте РФ 13.11.2008 за N 12636.

В соответствии с п.3 Правил ввоз, переработка, хранение, реализация импортной продукции, а также вывоз продукции с территории РФ могут быть разрешены только хозяйствующему субъекту, прошедшему обследование на соответствие требованиям законодательства РФ в установленной сфере деятельности.

Согласно п.6 Правил Россельхознадзор на основании результатов обследования в случае признания хозяйствующего субъекта соответствующим установленным требованиям включает его в перечень хозяйствующих субъектов РФ, имеющих необходимые условия для производства, хранения и/ или переработки продукции. Данные перечень ведется Россельхознадзором на бумажном и электронном носителях и размещается на официальном интернет-сайте Россельхознадзора (п.7 Правил).

В соответствии с п.15 Правил к вывозу из Российской Федерации допускается продукция, произведенная хозяйствующими субъектами, обследованными в установленном порядке и признанными соответствующими установленным требованиям.

13.10.2008 Минсельхозом России был издан приказ N 462 "Об утверждении правил ветеринарно-санитарной экспертизы морских рыб и икры" (далее - Правила экспертизы), зарегистрированный в Минюсте РФ 23.03.2009 за N 13568.

Росрыболовство, посчитав, что функции, выполняемые Россельхознадзором согласно данным Приказам, выходят за рамки, определенные законодательством, и эти Приказы ограничивают права субъектов хозяйственной деятельности по ввозу и вывозу продукции, обратилось в ФАС России с заявлением о рассмотрении на предмет возможности нарушений заявителем и Россельхознадзором антимонопольного законодательства и ФЗ "О защите конкуренции" и оказании содействия в отмене Приказов Минсельхоза России N N 453 и 462.

Решением ФАС России от 05.08.2010 по делу о нарушении антимонопольного законодательства N 1 15/5-10 в действиях Минсельхоза России по изданию приказов 06.10.2008 N 453 и от 13.10.2008 N 462 было признано нарушение ч.1 ст.15 ФЗ "О защите конкуренции".

В установленном порядке Минсельхозу России было выдано предписание ФАС России от 05.08.2010 по делу N 1 15/5-10 об устранении нарушений антимонопольного законодательства.

Удовлетворяя заявленные Минсельхозом требования, суд первой инстанции обоснованно исходил из того, что оспариваемые акты ФАС России не соответствуют ФЗ "О защите конкуренции", приняты за пределами предоставленных полномочий и нарушают права и законные интересы заявителя.

При этом суд правомерно указал на то, что в соответствии с ч.1 ст.15 ФЗ "О защите конкуренции" федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов РФ, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов или организациям запрещено принимать акты и (или) осуществлять действия, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов или осуществления таких действий.

В соответствии со ст.23 ФЗ "О защите конкуренции" антимонопольный орган осуществляет следующие полномочия: возбуждает и рассматривает дела о нарушениях антимонопольного законодательства, обращается в арбитражный суд с исками, заявлениями о нарушении антимонопольного законодательства, в том числе о признании недействующими либо недействительными полностью или частично противоречащих антимонопольному законодательству нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, иных осуществляющих функции указанных органов или организаций.

В соответствии с Положением о Министерстве сельского хозяйства Российской Федерации", утвержденном постановлением Правительства РФ от 12.06.2008 N 450, Министерство сельского хозяйства РФ является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере агропромышленного комплекса, включая животноводство, ветеринарию (п.1), осуществляет координацию и контроль деятельности подведомственной Министерству Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору и самостоятельно принимает следующие нормативные правовые акты: правила в области ветеринарии, нормативные правовые акты по другим вопросам установленной сферы деятельности Министерства и подведомственной ему федеральной службы, за исключением вопросов, правовое регулирование которых в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации осуществляется исключительно федеральными конституционными законами, федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации (п.5).

При осуществлении правового регулирования в установленной сфере деятельности Министерство сельского хозяйства РФ не вправе устанавливать не предусмотренные федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации функции и полномочия федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, а также не вправе устанавливать ограничения на осуществление прав и свобод граждан, прав негосударственных коммерческих и некоммерческих организаций, за исключением случаев, когда возможность введения таких ограничений актами уполномоченных федеральных органов исполнительной власти прямо предусмотрена Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами и издаваемыми на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов и федеральных законов актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации.

Анализируя содержание Правил, суд обоснованно отметил, что Правила разработаны в целях обеспечения ветеринарной безопасности РФ.

Оценивая Правила ветеринарно-санитарной экспертизы, суд констатировал, что ветеринарно-санитарная экспертиза рыбы и икры проводится в целях определения ее пригодности к использованию для пищевых целей, а также рыболовства, воспроизводства и акклиматизации (п.2), а в случае возникновения сомнения в безопасности рыбы или икры, в том числе при наличии характерных признаков, указанных в приложении к настоящим правилам, для уточнения органолептических показателей проводят лабораторные исследования.

Правильно установив, что установленные правилами требования относятся ко всем юридическим лицам, осуществляющим деятельность в данной сфере, без исключения, суд обоснованно указал на то, что оснований считать, что эти Правила направлены на ограничение конкуренции, не имеется.

Установление Правилами иного, как считает ФАС России, императивного порядка проведения ветеринарно-санитарной экспертизы рыбы и икры, как это установлено законодательством, также не может привести к ограничению конкуренции, поскольку этот порядок един.

Исследуя доводы ФАС России о том, что осуществление надзора за продукцией, относится к компетенции Роспотребнадзора, суд правомерно посчитал, что вопросы разграничения компетенции государственных органов в указанной сфере деятельности не входят в полномочия ФАС России и споры о компетенции органов исполнительной власти разрешаются иными органами и в ином порядке.

Также необходимо обратить внимание на то, что в соответствии с п.11 Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных постановлением Правительства РФ от 13.08.1997 N 1009 государственная регистрация нормативных правовых актов осуществляется Министерством юстиции Российской Федерации, которое ведет Государственный реестр нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти.

Государственная регистрация нормативных правовых актов включает в себя, в том числе, юридическую экспертизу соответствия этого акта законодательству Российской Федерации (в редакции постановления на дату принятия оспариваемых приказов Минсельхоза России).

В соответствии с п.14 Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации в регистрации нормативного правового акта может быть отказано, если при проведении юридической экспертизы будет установлено несоответствие этого акта законодательству Российской Федерации (в редакции постановления на дату принятия оспариваемых приказов Минсельхоза России).

Согласно п.17 Правил регистрации нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций или имеющие межведомственный характер, подлежат официальному опубликованию в установленном порядке, кроме актов или отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера.

Как указывалось выше, приказ Минсельхоза России от 06.10.2008 N 453 зарегистрирован в Минюсте РФ 13.11.2008 за N 12636, опубликован 19.11.2008 в "Российской газете" N 237.

Приказ Минсельхоза России от 13.10.2008 N 462 зарегистрирован в Минюсте РФ 23.03.2009 за N 13568, опубликован 17.04.2009 в "Российской газете" N 68.

При таких обстоятельствах, суд апелляционной инстанции считает обоснованным и основанным на законе вывод суда первой инстанции о наличии оснований для удовлетворения заявленных Минсельхозом России требований.

Принимая во внимание изложенное, и, руководствуясь ст.ст. 266, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ

решение Арбитражного суда г. Москвы от 04.03.2011 по делу N А40-137033/10-79-892 оставить без изменения, апелляционные жалобы - без удовлетворения.

Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме в Федеральном арбитражном суде Московского округа.

Председательствующий судья:

Э.В. Якутов

Судьи

И.Б. Цымбаренко И.В. Бекетова