Постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 13 июля 2011 г. N 18АП-5793/11

г. Челябинск

13 июля 2011 г.

Дело N А07-22925/2010

Резолютивная часть постановления объявлена 06.07.2011.

Постановление изготовлено в полном объеме 13.07. 2011.

Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Забутыриной Л.В.,

судей Бабкиной С.А., Ершовой С.Д.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Алехиным Н.С.,

рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Министерства финансов Российской Федерации в лице Управления Федерального казначейства по Республике Башкортостан на решение Арбитражного суда Республики Башкортостан от 25.04.2011 по делу N А07-22925/2010 (судья Азаматов А.Д.).

В заседании приняли участие представители:

Министерства финансов Российской Федерации - Загибулин Р.Р. (удостоверение, доверенность от 22.01.2010, N 214);

государственного унитарного предприятия "Башавтотранс" - Казыханов Д.Ф. (доверенность от 05.05.2011), Хасаншин И.Ф. (паспорт, доверенность от 31.12.2010, N 1211).

Государственное унитарное предприятие "Башавтотранс" Республики Башкортостан (далее - ГУП "Башавтотранс", заявитель, истец) обратилось в Арбитражный суд Республики Башкортостан к Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации в лице Управления Федерального казначейства по Республике Башкортостан (далее - Минфин РФ) с заявлением о признании незаконным отказа Управления Федерального казначейства по Республике Башкортостан (далее - УФК) возместить ГУП "Башавтотранс" убытки от перевозки граждан, оказание мер социальной поддержки которых отнесено к ведению Российской Федерации, за 2007 г. в сумме 62 314 963,65 руб. (письмо N 19/01-11/8421 от 27.10.2010) и взыскании с Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации за счет казны Российской Федерации 62 314 963,65 рублей убытков, возникших в результате обеспечения в 2007 г. равной доступности услуг общественного транспорта для отдельных категорий граждан, оказание мер социальной поддержки которых, отнесено к ведению Российской Федерации (т. 1, л.д. 6-13).

Определением суда от 21.01.2011 к участию в деле в качестве соответчика привлечено УФК по РБ (т. 2, л.д. 33-35)

Определением суда от 21.01.2011 (т.2, л.д. 36-38) к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечен Государственный комитет Республики Башкортостан по транспорту и дорожному хозяйству (далее - Комитет). Этим же определением Министерство строительства, архитектуры и транспорта Республики Башкортостан исключено из состава третьих лиц, не заявляющих самостоятельные требования относительно предмета спора.

Решением суда от 25.04.2011 требования ГУП "Башавтотранс" удовлетворены частично (т. 3, л.д. 152-167).

Не согласившись с данным решением, Минфин РФ обратился с апелляционной жалобой, в которой просит его отменить, в удовлетворении заявленных требований отказать.

В обоснование доводов жалобы Минфин РФ сослался на неполное выяснение обстоятельств, имеющих значение для дела, недоказанность имеющих значение для дела обстоятельств, которые суд посчитал установленными, несоответствие выводов, изложенных в решении, обстоятельствам дела, нарушение норм материального и процессуального права. По мнению подателя жалобы, в рамках главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не предусмотрено разрешение спора о гражданских правах, в том числе возможность взыскания убытков, поскольку соответствующие требования рассматриваются в порядке искового производства. Заявитель при обращении в арбитражный суд выбрал неверный способ защиты права. Истец является коммерческой организацией, основным видом деятельности которого является перевозка пассажиров автобусами в городском, пригородном и междугороднем сообщении на платной основе. В 2007 году истцом на основании соглашения об организации перевозок отдельных категорий граждан, пользующихся правом на меры социальной поддержки автомобильным транспортом от 22.12.2006 N 9 (далее - Соглашение), заключенного с Министерством строительства, архитектуры и транспорта Республики Башкортостан, предоставлялись льготы по проезду в автобусах отдельным категориям граждан, внесённым в федеральный реестр льготников, в котором определен порядок и размер компенсации выпадающих доходов. В 2007 году на обеспечение равной доступности услуг общественного перечислены субвенции на общую сумму 106 268 000 рублей. Российская Федерация со своей стороны в полном объеме выполнила свои обязательства, предусмотренные законодательством. Являясь коммерческой организацией, истец был вправе, при несогласии с условиями заключенного соглашения не заключать его либо расторгнуть, если его исполнение (действие) влекло у истца убытки. Состав правонарушения не доказан.

ГУП "Башавтотранс" представило возражения на апелляционную жалобу, в которых просит решение суда от 25.04.2011 оставить без изменения, жалобу - без удовлетворения. По мнению истца утверждения ответчика об избрании неверного способа защиты ошибочны. Заявителем в поданном в суд заявлении указано два требования: одно требование носит имущественный характер, а второе требование - неимущественный. Оба этих требования взаимосвязаны и касаются существа рассматриваемого в рамках настоящего дела спора (статьи 130, 197 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации). Доказательств нарушения судом каких-либо процессуальных прав ответчика, последним не представлено. Рассмотрение заявленных истцом требований в рамках одного дела не привело к принятию неправильного решения. В 2007 г. заявитель, являясь коммерческой организацией, предоставил льготы по проезду в общественном транспорте категориям граждан, финансирование мер социальной поддержки которых, отнесено к ведению Российской Федерации, при осуществлении пассажирских городских и пригородных перевозок общественным транспортом. Общая сумма выпадающих доходов заявителя по федеральным льготникам, рассчитанная по утвержденной методике, составила 184 146 400 рублей, подтверждена документально. Данные, отраженные в документах утверждены Министерством строительства, архитектуры и транспорта Республики Башкортостан, которое (в лице своего правопреемника - Государственного комитета Республики Башкортостан по транспорту и дорожному хозяйству) в представленном отзыве на заявление истца также подтвердило названный размер выпадающих доходов заявителя. Доказательств недостоверности указанных данных суду не представлено. Заявителю в 2007 г. на финансирование бесплатного проезда федеральных льготников перечислено 90 870 600 руб. Выручка от реализации единых социальных проездных билетов (далее - ЕСПБ) в 2007 г. гражданам, приходящаяся на долю заявителя, составила 30 960 836,35 рублей. Истец является единственной в Республике Башкортостан организацией, уполномоченной продавать ЕСПБ и распределять общую выручку от реализации ЕСПБ между транспортными организациями Республики Башкортостан. Общая сумма выпадающих доходов заявителя по льготам, которые должны быть дополнительно профинансированы из федерального бюджета, составляет 62 314 963,65 рублей. Правильность произведенного заявителем расчета Минфином не опровергнута. Данная сумма, в соответствии со статьями 16, 1069, 1071 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ), для заявителя является реальным ущербом (статья 7 Конституции Российской Федерации, пункт 5 статьи 790 ГК РФ, статья 7 Федерального закона "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях"). Утверждения Минфина о непредставлении заявителем сведений о его доле в транспортной работе противоречат материалам дела. Доводы подателя жалобы о том, что при расчете доли в транспортной работе заявителем незаконно учитывались перевозки, осуществляемые иными лицами, сделаны с нарушением положений распоряжения Правительства Республики Башкортостан N 51-р от 28.01.2005. Утверждения подателя жалобы о том, что размер возмещаемых заявителю убытков ограничен соглашением, несостоятельны, поскольку наличие либо отсутствие договора не влияет на право транспортной организации требовать возмещения понесенных расходов в полном объеме. Российская Федерация, приняв на себя финансирование льготы по бесплатному проезду на общественном транспорте федеральных льготников, тем самым приняла на себя обязанность полного возмещения транспортным организациям убытков от предоставления этой льготы за счет средств федерального бюджета. Выводы суда соответствуют правовой позиции Высшего Арбитражного суда Российской Федерации.

Комитет представил отзыв на апелляционную жалобу, содержащий ходатайство о рассмотрении жалобы в его отсутствие. Указывает, что поддерживает позиции, изложенные в отзыве на заявление. Оспариваемое решение суда считает законным и обоснованным, апелляционную жалобу - неподлежащей удовлетворению.

Иные лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены надлежащим образом, в судебное заседание представителей не направили, отзывы не представили.

В соответствии со статьями 123, 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дело рассмотрено судом апелляционной инстанции в отсутствие иных представителей участвующих в деле лиц.

В заседании суда апелляционной инстанции представители подателя жалобы и истца поддержали доводы жалобы и возражений на нее в полном объеме.

Поскольку апелляционная жалоба не содержит оснований, по которым лицо, подающее жалобу, обжалует решение в части отказа в удовлетворении требований заявителя, со ссылкой на законы, иные нормативные правовые акты, обстоятельства дела и имеющиеся в деле доказательства, в заседании суда апелляционной инстанции таких оснований не приведено, в связи с отсутствием возражений лиц, участвующих в деле, арбитражный суд апелляционной инстанции проверяет законность и обоснованность решения только по доводам, изложенным в жалобе (часть 5 статьи 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

Арбитражный суд апелляционной инстанции, проверив законность и обоснованность обжалуемого судебного акта в порядке главы 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, исследовав имеющиеся в деле доказательства, проверив доводы апелляционной жалобы, заслушав объяснения представителей истца и подателя жалобы, приходит к выводу об (отсутствии) оснований для отмены решения Арбитражного суда Республики Башкортостан от 25.04.2011 исходя из следующего.

Как установлено судом и следует из материалов дела, заявитель является коммерческой организацией, осуществляющей деятельность по перевозке пассажиров автобусами в городском, пригородном и междугороднем сообщениях на платной основе, что подтверждается уставом и лицензией на осуществление пассажирских перевозок.

Между Министерством строительства, архитектуры и транспорта Республики Башкортостан и ГУП "Башавтотранс" РБ было заключено соглашение N 9 от 22.12.2006 об организации перевозок отдельных категорий граждан, пользующихся правом на меры социальной поддержки автомобильным транспортом, в соответствии с которым заявитель обязался обеспечить перевозку отдельных категории граждан, пользующихся правом на меры социальной поддержки, в автобусах по регулярным автобусным маршрутам общего пользования в городском и пригородном сообщениях на территории Республики Башкортостан в период с 01.01.2007 по 31.12.2007 по ЕСПБ.

Возмещение выпадающих доходов, полученных в процессе перевозки отдельных категорий граждан, оказание мер социальной поддержки которых относится к ведению Российской Федерации производится заказчиком (Министерством строительства, архитектуры и транспорта Республики Башкортостан) за счет субвенций, запланированных в федеральном бюджете на осуществление расходов на обеспечение равной доступности услуг общественного транспорта (пункт 3.5 названного Соглашения).

В 2007 г. заявитель предоставил льготы по проезду в общественном транспорте категориям граждан, финансирование мер социальной поддержки которых отнесено к ведению Российской Федерации, при осуществлении пассажирских городских и пригородных перевозок общественным транспортом. Общая сумма выпадающих доходов заявителя по федеральным льготникам, рассчитанная по утвержденной методике, составила 184 146 400 рублей, что подтверждается ежемесячными сводами количества перевезенных пассажиров и суммы выпадающих доходов от проезда пассажиров по ЕСПБ по федеральным льготникам, отчетами о количестве перевезенных пассажиров по ЕСПБ и сумме выпадающих доходов от их перевозки, реестрами распределения выручки от реализации ЕСПБ по всем категориям льготников. Данные, отраженные в вышеназванных документах утверждены Министерством строительства, архитектуры и транспорта Республики Башкортостан, которое (в лице своего правопреемника - Государственного комитета Республики Башкортостан по транспорту и дорожному хозяйству) в представленном отзыве на заявление ГУП "Башавтотранс" РБ также подтвердило названный размер выпадающих доходов заявителя. Доказательств недостоверности указанных данных суду не представлено.

Письмом N 19/01-11/8421 от 27.10.2010 УФК отказалось возместить ГУП "Башавтотранс" убытки от перевозки граждан, оказание мер социальной поддержки которых отнесено к ведению Российской Федерации, за 2007 г. в сумме 62 314 963,65 руб.

Полагая, что отказ, изложенный в данном письме, не соответствует действующему законодательству и нарушает права и законные интересы ГУП "Башавтотранс", а также имеются основания для возмещения убытков, заявитель обратился в суд с настоящим заявлением.

Удовлетворяя заявленные требования в части, суд исходил из того, что Российская Федерация, приняв на себя финансирование льготы по бесплатному проезду на общественном транспорте федеральных льготников, приняла на себя и обязанность полного возмещения транспортными организациям убытков о предоставления этой льготы за счет средств федерального бюджета, а также из доказанности размера убытков.

Отказывая в удовлетворении требований в части суд первой инстанции исходил из того, что Федеральное казначейство не вправе самостоятельно принимать решения о возмещении транспортными организациям убытков от перевозки льготных категорий граждан за счет средств федерального бюджета.

В части отказа в удовлетворении требований решение суда никем из лиц, участвующих в деле, не обжалуется, доводов с нормативным и документальным обоснованием в суде апелляционной инстанции не приведено.

Выводы суда в части удовлетворения заявленных требований являются верными, основанными на полном и всестороннем исследовании материалов дела и правильном применении норм материального права.

Федеральным законом от 22.08.2004 N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 122-ФЗ) с 01.10.2005 отменены льготы по проезду отдельным категориям граждан.

Такие льготы были предусмотрены, в частности, Федеральным законом от 24.11.1995 N 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации", Федеральным законом от 12.01.1995 г. N 5-ФЗ "О ветеранах".

Вместе с тем Закон N 122-ФЗ предписал субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям при замене льгот в натуральной форме на денежные компенсации вводить эффективные правовые механизмы, обеспечивающее сохранение и возможное повышение ранее достигнутого уровня социальной защиты граждан с учетом специфики их правового, имущественного положения, а также других обстоятельств.

Пунктом 2 статьи 153 названного Закона установлено, что при изменении после 31.12.2004 порядка реализации льгот и выплат, предоставлявшихся отдельным категориям граждан до указанной даты в натуральной форме, совокупный объем финансирования соответствующих льгот и выплат не может быть уменьшен, а условия предоставления ухудшены.

Согласно статьям 44 и 63 названного Закона меры социальной защиты инвалидов и социальной поддержки ветеранов являются расходными обязательствами Российской Федерации, за исключением мер , относящихся к полномочиям государственной власти субъектов Российской Федерации.

Во исполнение Закона N 122-ФЗ, в целях оказания мер социальной поддержки отдельным категориям граждан в вопросах транспортного обслуживания, распоряжением Правительства Республики Башкортостан N 51-р от 28.01.2005 утвержден Порядок приобретения единых социальных проездных билетов отдельными категориями граждан, имеющими право на меры социальной поддержки, финансируемые за счет средств федерального бюджета, бюджета Республики Башкортостан, и пенсионерами.

Согласно часть А пункта 3 указанного Порядка включенные в федеральный регистр граждане, финансирование мер социальной поддержки которых осуществляется за счет средств федерального бюджета, также имеют право на приобретение единого социального проездного билета.

Из пункта 2 распоряжения Правительства Республики Башкортостан N 545-р от 06.06.2006 следует, что возмещение транспортным организациям расходов, связанных с обеспечением равной доступности услуг общественного транспорта для отдельных категорий граждан, в отношении которых оказание мер социальной поддержки относится к ведению Российской Федерации, производится за счет фактически поступивших из федерального бюджета средств, с учетом выручки от реализации ЕСПБ.

Пунктом 6 указанного Порядка распределения между транспортными организациями субвенций, поступивших из федерального бюджета, и выручки от реализации ЕСПБ утверждена Методика расчета выпадающих доходов от перевозки льготных категорий граждан.

Суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что имеющиеся в деле доказательства свидетельствуют о том, что учет количества перевезенных пассажиров и выпадающих доходов в ГУП "Башавтотранс" РБ осуществляется следующим образом:

1. В соответствии с пунктом 3 Порядка распределения между транспортными организациями субвенций, поступивших из федерального бюджета, и выручки от реализации ЕСПБ, утв. распоряжением Правительства Республики Башкортостан от 06.06.2006 N 545-р (далее - Порядок, утв. распоряжением Правительства РБ от 06.06.2006 N 545-р), транспортные организации, обеспечивающие равную доступность транспортных услуг для отдельных категорий граждан, ведут учет количества перевезенных пассажиров по ЕСПБ по категориям граждан, включенных в федеральный, региональный регистры, пенсионеров и сотрудников органов внутренних дел по количеству выданных кондуктором, водителем, кассирами железнодорожного вокзала, пристани, автовокзала, автостанции, кассового пункта билетов или посадочных талонов с нулевой номинальной стоимостью.

На основании указанного Порядка, истцом был издан приказ N 630 от 26.12.2006, согласно которому с 01.01.2007 приказано на автобусах городского и пригородного сообщений обеспечить выдачу кондуктором нулевого билета в виде абонементного талона гражданам-получателям социальных услуг, предъявляющим ЕСПБ. При заполнении кондуктором билетно-учетного листа и сдаче его после окончания смены отражать количество выданных абонементных талонов с указанием их номеров отдельно по каждой категории льготников. Учет количества пассажиров, перевозимых по единым социальным проездным билетам, вести по количеству выданных абонементных талонов отдельно по каждой категории льготников.

Согласно пункту 4 Порядка приобретения ЕСПБ, утв. распоряжением Правительства РБ N 51-р от 28.01.2005, единый социальный проездной билет действителен при предъявлении установленного законодательством документа о праве на меры социальной поддержки.

Пунктом 2.2 соглашения N 9 от 22.12.2006 предусмотрено, что исполнитель (истец) обязуется выдавать нулевой билет только при предъявлении гражданином-получателем социальных услуг документа, подтверждающего право на меры социальной поддержки и ЕСПБ.

Во исполнение вышеприведенных требований каждый кондуктор ведет учет количества перевезенных пассажиров по обычным проездным билетам, а также по ЕСПБ применительно к каждой категории льготников. В конце смены каждый кондуктор заполняет билетно-учетный лист (форма N 9), в котором отражается количество проданных проездных билетов и количество выданных нулевых билетов в виде абонементных талонов по каждой категории льготников (федеральные, региональные, пенсионеры, сотрудники ОВД) с указанием номеров выданных проездных билетов и абонементных талонов.

2. На основании данных билетно-учетных листов, собранных со всех филиалов (заявитель имеет более 30), заявителем ежемесячно составляются своды количества перевезенных истцом пассажиров и суммы выпадающих доходов от проезда пассажиров по ЕСПБ по каждой категории льготников.

3. На основании указанных ежемесячных сводов, в соответствии с пунктом 7 Порядка, утв. распоряжением Правительства Республики Башкортостан от 06.06.2006 N 545-р, заявителем составляются отчеты о количестве перевезенных пассажиров по ЕСПБ и сумме выпадающих доходов от их перевозки (по форме, утвержденной названным распоряжением), которые ежемесячно представляются в Министерство строительства, архитектуры и транспорта Республики Башкортостан, содержащие итоговые цифры количества перевезенных пассажиров по каждой категории льготников и суммы выпадающих доходов.

4. После проверки и подтверждения сведений, отраженных в представленных транспортными организациями отчетах о количестве перевезенных пассажиров по ЕСПБ и сумме выпадающих доходов от их перевозки, Министерством утверждается реестр распределения выручки от реализации ЕСПБ, в котором указываются общее количество перевезенных пассажиров по ЕСПБ (по всем категориям льготников), общая сумма выпадающих доходов транспортных организаций, доля каждой транспортной организации в общем объеме перевозок.

5. Согласно пункту 8 Порядка, утв. распоряжением Правительства Республики Башкортостан от 06.06.2006 N 545-р, Министерство до 15 числа месяца, следующего за отчетным, представляет в Правительство Республики Башкортостан проект распоряжения о распределении субвенций из федерального бюджета между транспортными организациями с приложением сведений о фактически произведенных расходах транспортных организаций по обеспечению мер равной доступности транспортных услуг на территории Республики Башкортостан для категорий граждан, включенных в федеральный регистр.

В соответствии с Федеральным законом от 19.12.2006 г. N 238 -ФЗ "О федеральном бюджете на 2007 г." и приложением N 21 к нему бюджету Республики Башкортостан из федерального бюджета выделено 106 268 000 рублей на осуществление расходов на обеспечение равной доступности услуг общественного транспорта на территории Республики Башкортостан для отдельных категорий граждан, оказание мер социальной поддержки которых отнесено к ведению Российской Федерации. Переданные из федерального бюджета денежные средства распределены Республикой Башкортостан в 2007 году между транспортными организациями в полном объеме.

Заявителю в 2007 г. на финансирование бесплатного проезда федеральных льготников перечислено 90 870 600 руб., что подтверждено представленными в материалы дела платежными поручениями и реестром распределения средств федерального бюджета в 2007 г., приложенным к отзыву Министерства финансов Республики Башкортостан.

Выручка от реализации ЕСПБ в 2007 г. гражданам, оказание мер социальной поддержки которых отнесено к ведению Российской Федерации, приходящаяся на долю заявителя, составила 30 960 836,35 рублей, что подтверждается ежемесячными отчетами о реализации ЕСПБ и реестрами распределения выручки от реализации ЕСПБ.

В силу пункта 3 Порядка, утв. распоряжением Правительства Республики Башкортостан от 28.01.2005 N 51-р, пункт 11 Порядка, утв. распоряжением Правительства Республики Башкортостан от 06.06.2006 N 545-р, приказа Государственного комитета Республики Башкортостан по строительству, архитектуре и транспорту N 18 от 28.01.2005 истец является единственной в Республике Башкортостан организацией, уполномоченной продавать ЕСПБ и распределять общую выручку от реализации ЕСПБ между транспортными организациями Республики Башкортостан в соответствии с утвержденными Министерством строительства, архитектуры и транспорта РБ реестрами распределения выручки от реализации ЕСПБ. Реализация ЕСПБ производится Башкирским производственным объединением автовокзалов и пассажирских автостанций (БПОА и ПА) - филиалом ГУП "Башавтотранс" РБ. Достоверность ежемесячных отчетов о реализации ЕСПБ за 2007 г. подтверждена Министерством строительства, архитектуры и транспорта РБ путем включения в реестры распределения выручки от реализации ЕСПБ информации об общей выручке от реализации ЕСПБ, взятой из отчетов о реализации ЕСПБ.

Таким образом, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что общая сумма выпадающих доходов заявителя по льготам, которые должны быть дополнительно профинансированы из федерального бюджета, составляет 62 314 963,65 рублей. Представленный заявителем расчет убытков судом проверен, и обоснованно признан произведенным верно.

Правильность произведенного заявителем расчета Министерством финансов Российской Федерации не опровергнута.

Делая вывод о том, что данная сумма, в соответствии со статьями 16, 1069, 1071 Гражданского кодекса Российской Федерации, для заявителя является реальным ущербом суд первой инстанции правомерно исходил из следующего.

Согласно пункту 5 статьи 790 Гражданского кодекса Российской Федерации в случаях, когда в соответствии с законом или иными правовыми актами установлены льготы или преимущества по провозной плате за перевозку грузов, пассажиров и багажа, понесенные в связи с этим расходы возмещаются транспортной организации за счет средств соответствующего бюджета.

Статья 7 Федерального закона "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях" императивно устанавливает, что унитарное предприятие не несет ответственности по обязательствам Российской Федерации, ее субъектов, муниципальных образований.

Следовательно, государство обязано в полном объеме компенсировать унитарному предприятию сумму неполученной платы за оказание льготных услуг пассажирских перевозок гражданам, включенным в федеральный регистр льготников.

Конституция Российской Федерации в статье 7 определяет Российскую Федерацию как социальное государство, в котором обеспечивается государственная поддержка инвалидов и пожилых граждан. Поэтому Российская Федерация как правовое и социальное государство не может произвольно отказаться от выполнения взятых на себя публично-правовых обязательств.

Право бесплатного проезда на городском и пригородном транспорте общего пользования для льготной категории граждан являлось гарантией, носящей компенсаторный характер. Предоставив это право, государство взяло на себя соответствующие публично-правовые обязанности в отношении социально незащищенных граждан. Отменив Законом N 122-ФЗ действие льгот по бесплатному проезду федеральный законодатель не предусмотрел при этом соразмерной компенсации, связанной с утратой пользования бесплатным проездом независимо от места жительства.

Государством на субъект Российской Федерации возложена обязанность по обеспечению равной доступности услуг общественного транспорта льготным категориям граждан, а не по финансированию названных услуг, поэтому недостаточное выделение на эти цели денежных средств субъекту Российской Федерации в виде субвенций не исключает доплаты разницы за счет средств Российской Федерации.

В пунктах 17, 18 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации" разъяснено, что ответчиком по делам о взыскании убытков, вызванных неисполнением публично-правовым образованием обязанности по возмещению платы, не полученной от льготных категорий потребителей, является непосредственно публично-правовое образование. Если требования истца являются обоснованными по существу, то суммы убытков подлежат взысканию с публично-правового образования на основании статьи 16 Гражданского кодекса Российской Федерации. Взыскание производится с публично-правового образования и в случае, когда средства на возмещение неполученной платы фактически были предоставлены распорядителю бюджетных средств, но последний не исполнил возложенные на него обязанности. При удовлетворении соответствующего требования в резолютивной части решения суда должно быть указано на взыскание денежных средств за счет казны соответствующего публично-правового образования. Если установившим льготы федеральным законом или принятым в его исполнение иным нормативным правовым актом обязанность по возмещению платы, не полученной от льготных категорий потребителей, возлагается на субъект Российской Федерации или муниципальное образование, то при недостаточности выделенных на эти цели средств из федерального бюджета взыскание должно осуществляться с Российской Федерации независимо от того, были ли предусмотрены соответствующие расходы в бюджете субъекта Российской Федерации или муниципального образования.

В силу статьи 1064 Гражданского кодекса Российской Федерации государственный орган несет ответственность независимо от вины, если не докажет, что действовал в соответствии с законом (отсутствие противоправного деяния). Бездействие ответчика выразилось в неисполнении обязанности по полной компенсации понесенных заявителем расходов по предоставлению льготным категориям граждан бесплатного проезда. Причинная связь между бездействием ответчика и наступлением вреда выразилась в том, что надлежащее осуществление указанных правомочий распорядителем бюджетных средств привело бы к перечислению бюджетных средств, достаточных для возмещения расходов заявителя.

Закон N 122-ФЗ предписал субъектам Российской Федерации при замене льгот в натуральной форме на денежные компенсации вводить эффективные правовые механизмы, обеспечивающее сохранение и возможное повышение ранее достигнутого уровня социальной защиты граждан с учетом специфики их правового, имущественного положения, а также других обстоятельств.

С 01.01.2007 действовали Правила предоставления субвенций из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на осуществление расходов на обеспечение равной доступности услуг общественного транспорта на территории соответствующего субъекта Российской Федерации для отдельных категорий граждан, оказание мер социальной поддержки которых, относится к ведению Российской Федерации, утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации N 802 от 25.12.2006.

Правилами предусмотрено, что субвенции предоставляются бюджетам субъектов Российской Федерации, принявших в установленном порядке нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, устанавливающие расходные обязательства субъектов Российской Федерации по осуществлению выплат: гражданам, оказание мер социальной поддержки которых относится к ведению Российской Федерации, взамен бесплатного проезда; транспортным организациям за предоставление социальных проездных билетов указанной категории граждан; транспортным организациям на возмещение убытков при предоставлении льготного проезда и погашение задолженности за предоставленные льготы по проезду указанной категории граждан.

В случае если субъектом Российской Федерации не обеспечивается равная доступность услуг общественного транспорта для отдельных категорий граждан, оказание мер социальной поддержки которых, относится к ведению РФ, данному субъекту РФ субвенции не предоставляются.

Таким образом, Российская Федерация фактически уполномочила субъекты Российской Федерации самостоятельно определять порядок и условия обеспечения равной доступности услуг общественного транспорта для всех льготных категорий граждан, в том числе и тех, оказание мер социальной поддержки которых относится к ведению Российской Федерации. Это включает в себя также проверку учетной документации транспортных организаций по количеству перевезенных ими граждан, оказание мер социальной поддержки которых относится к ведению Российской Федерации, а также подтверждение денежных обязательств по возмещению транспортным организациям Республики Башкортостан выпадающих доходов.

В Республике Башкортостан в 2007 г. органом, уполномоченным обеспечивать доступность услуг общественного транспорта, проверять учетную документацию транспортных организаций о количестве перевезенных граждан, оказание мер социальной поддержки которых относится к ведению РФ, и сумме выпадающих доходов, а также подтверждать денежные обязательства по возмещению транспортным организациям Республики Башкортостан выпадающих доходов выступало Министерство строительства, архитектуры и транспорта Республики Башкортостан. Доказательство тому - пункт 3 распоряжения Правительства Республики Башкортостан N 51-р от 28.01.2005, пункты 2,7,8,12 Порядка, утв. распоряжением Правительства Республики Башкортостан от 06.06.2006 N 545-р.

Государственный комитет Республики Башкортостан по транспорту и дорожному хозяйству (правопреемник Министерства строительства, архитектуры и транспорта РБ) подтвердил законность и обоснованность требований заявителя, правильность произведенного заявителем расчета выпадающих доходов.

Судом первой инстанции обоснованно принято во внимание, что в соответствии с пунктом 4 Правил предоставления субвенций из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на осуществление расходов на обеспечение равной доступности услуг общественного транспорта на территории соответствующего субъекта Российской Федерации для отдельных категорий граждан, оказание мер социальной поддержки которых относится к ведению Российской Федерации. утв. постановлением Правительства Российской Федерации от 25.12.2006 N 802, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации представляют в Министерство финансов Российской Федерации и Министерство транспорта Российской Федерации сведения о фактически произведенных расходах на обеспечение равной доступности услуг общественного транспорта ежеквартально, не позднее 15-го числа месяца, следующего за отчетным периодом, по форме, утверждаемой Министерством финансов Российской Федерации по согласованию с Министерством транспорта РФ.

Форма отчетности утверждена приказом Минфина РФ N 49н от 30.03.2006.

В представленных ежеквартальных отчетах о фактически произведенных расходах на обеспечение равной доступности услуг общественного транспорта на территории соответствующего субъекта Российской Федерации для отдельных категорий граждан, оказание мер социальной поддержки которых относится к ведению Российской Федерации и субъекта Российской Федерации за 2007 г. (колонка 1 строка 11.2), представленных Министерством финансов Республики Башкортостан в

Министерство финансов РФ указано, что кредиторская задолженность по предоставлению мер по обеспечению доступности услуг общественного транспорта для граждан, оказание мер социальной поддержки которых относится к ведению РФ, перед транспортными организациями Республики Башкортостан на начало 2007 г. составляла 94192,6 тыс. руб., а на конец 2007 г. - 167416,8 тыс. руб. Таким образом, задолженность федерального бюджета перед транспортными организациями РБ за 2007 г. составляет 73224,2 тыс.руб. (167416,8 тыс. руб.- 94192,6 тыс. руб.), в том числе долг перед заявителем 62 314 963,65 руб.

Пунктом 5 постановления Правительства РФ от 25.12.2006 N 802 определено, что контроль за достоверностью данных отчетности, представляемой органами исполнительной власти субъектов РФ, и целевым расходованием средств федерального бюджета на предоставление субвенций осуществляет Федеральная служба по надзору в сфере транспорта и Федеральная служба финансово -бюджетного надзора.

Отчеты Министерства финансов Республики Башкортостан приняты и подтверждены Министерством финансов РФ.

Доказательств выявления со стороны вышеуказанных контролирующих органов недостоверности данных отчетности суду не представлено.

Следовательно, Минфином РФ признан долг и перед заявителем.

Утверждения Минфина РФ о непредставлении заявителем сведений о его доле в транспортной работе правомерно отклонены судом первой инстанции, как противоречащие материалам дела, поскольку в деле имеются ежемесячные реестры распределения выручки от реализации ЕСПБ, утвержденные Министерством строительства, архитектуры и транспорта РБ, в которых определена доля заявителя в общем объеме перевозок. Эта доля учтена заявителем при расчете выручки от реализации ЕСПБ гражданам, оказание мер социальной поддержки которых, отнесено к ведению РФ, приходящейся на долю заявителя.

Доводы Минфина РФ о том, что при расчете доли в транспортной работе заявителем незаконно учитывались перевозки, осуществляемые иными лицами, обоснованно были отклонены судом первой инстанции, поскольку сделаны без учета положений Порядка, утв. распоряжением Правительства Республики Башкортостан N 51-р от 28.01.2005. Этот порядок распространяется на все транспортные организации, осуществляющие пассажирские перевозки в Республике Башкортостан.

Иные транспортные организации в 2007 г. также осуществляли перевозки пассажиров по ЕСПБ, с ними заключены соглашения об организации перевозок льготных категорий граждан, копии которых приобщены к материалам дела, потому эти организации и были включены Министерством строительства, архитектуры и транспорта Республики Башкортостан в реестры распределения выручки от реализации ЕСПБ и получили право на часть выручки от реализации ЕСПБ пропорционально своей доле.

Доказательств того, что транспортные организации не оказывали услуги по перевозке пассажиров по ЕСПБ, суду не представлено.

Правомерно были признаны судом первой инстанции безосновательными ссылки Минфина России на то, что факт получения бюджетных средств на возмещение неполученной от потребителей платы за оказание услуги ввиду применения регулируемых цен и льгот сам по себе не может свидетельствовать о наличии у предприятия убытков, так как при этом грубо нарушаются следующие принципы бюджетной системы РФ, закрепленные Бюджетным кодексом РФ: - принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств (статья 34 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ); - принцип достоверности бюджета (статья 37 БК РФ); - принцип адресности и целевого характера бюджетных средств (статья 38 БК РФ).

Следовательно, факт выделения Российской Федерацией из федерального бюджета в адрес Республики Башкортостан субвенций на возмещение расходов по обеспечению равной доступности услуг общественного транспорта для федеральных льготников свидетельствует о наличии у транспортных организаций Республики Башкортостан убытков от перевозки льготных категорий граждан, оказание мер социальной поддержки

которых отнесено к ведению Российской Федерации.

Довод Минфина РФ, связанный с необходимостью учета при определении размера убытков от перевозки федеральных льготников суммы выделенных из бюджета Республики Башкортостан денежных средств на возмещение убытков от перевозки пассажиров по ЕСПБ, отклонен судом первой инстанции также правомерно.

В соответствии с имеющимися в деле отчетами о количестве перевезенных пассажиров по ЕСПБ и сумме выпадающих доходов за 2007 г., реестрами распределения выручки от реализации ЕСПБ за 2007 г., общая сумма недополученной платы за проезд от перевозки граждан, оказание мер социальной поддержки которых, относится к ведению Республики Башкортостан (в т.ч. и пенсионеры, сотрудники ОВД), за 2007 г. составила 912 155 700 руб. Выручка от реализации ЕСПБ региональным льготникам, приходящаяся на долю заявителя, равна 153 140 225 руб., что подтверждается утвержденными Министерством строительства, архитектуры и транспорта Республики Башкортостан отчетами о реализации ЕСПБ и реестрами распределения выручки от реализации ЕСПБ за 2007 г.

На возмещение этих убытков заявителю в 2007 г. из бюджета Республики Башкортостан выделено 438 765 500 руб., что подтверждается имеющимися в деле платежными поручениями и Законом Республики Башкортостан "О бюджете Республики Башкортостан на 2007 г." (приложение 8 к данному Закону).

Вышеназванные денежные средства направлены на возмещение расходов заявителя по перевозке пассажиров по ЕСПБ, оказание мер социальной поддержки которых, отнесено к ведению Республики Башкортостан, и не имеют никакого отношения к возмещению убытков заявителя, понесенных им в связи с перевозкой граждан, оказание мер социальной поддержки которых, отнесено к ведению Российской Федерации, что вытекает из следующего.

Согласно пунткту 2 распоряжения Правительства Республики Башкортостан N 545-р от 06.06.2006 возмещение транспортным организациям расходов, связанных с обеспечением равной доступности услуг общественного транспорта для отдельных категорий граждан, в отношении которых оказание мер социальной поддержки относится к ведению РФ, производится за счет поступивших из федерального бюджета средств, с учетом выручки от реализации ЕСПБ.

Пунктом 3.5 соглашения N 9 от 22.12.2006 установлено, что возмещение выпадающих доходов, полученных в процессе перевозки отдельных категорий граждан, оказание мер социальной поддержки которых, относится к ведению РФ производится заказчиком за счет субвенций, запланированных в федеральном бюджете на осуществление расходов на обеспечение равной доступности услуг общественного транспорта.

Статьей 31 БК РФ предусмотрен принцип самостоятельности бюджетов, означающий недопустимость установления расходных обязательств, подлежащих исполнению одновременно за счет средств двух и более бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, за счет средств консолидированных бюджетов или без определения бюджета, за счет средств которого должно осуществляться исполнение соответствующих расходных обязательств.

Утверждения Минфина РФ о том, что размер возмещаемых заявителю убытков ограничен соглашением N 9 от 22.12.2006 и равен сумме, запланированной в федеральном бюджете на 2007 г., признаны судом первой инстанции несостоятельными правомерно.

Пунктом 2 распоряжения Правительства Республики Башкортостан N 545-р от 06.06.2006 и вышеупомянутым соглашением устанавливается не предельный размер возмещаемых транспортным предприятиям убытков от перевозки федеральных льготников, а лишь источник финансирования этих убытков (федеральный бюджет), и свидетельствует о том, что Республика Башкортостан не обязана за счет собственных средств возмещать транспортным организациям убытки от перевозки федеральных льготников.

Согласно пункту 1 статьи 426 и пункту 2 статьи 789 ГК РФ договор перевозки пассажиров транспортом общего пользования является публичным договором. Отказ коммерческой организации от заключения публичного договора при наличии возможности предоставить потребителю соответствующие товары, услуги, выполнить для него соответствующие работы не допускается (пункт 3 статьи 426 ГК РФ).

ЕСПБ является публичным договором перевозки, поэтому заявитель как транспортная организация общего пользования обязан был предоставить льготнику право проезда на своем автобусном транспорте на основании ЕСПБ.

То обстоятельство, что перевозка льготных категорий граждан осуществлялась заявителем во исполнение публичного договора, признано и самим Минфином РФ в представленном отзыве относительно заявленных требований.

Российская Федерация, приняв на себя финансирование льготы по бесплатному проезду на общественном транспорте федеральных льготников, тем самым приняла на себя обязанность полного возмещения транспортным организациям убытков от предоставления этой льготы за счет средств федерального бюджета.

Право требования возмещения с Российской Федерации понесенных юридическим лицом расходов по предоставлению льгот определенным категориям граждан не может быть связано с фактом включения (невключения) в бюджет средств на компенсацию расходов в необходимом размере. Обязанность Российской Федерации по возмещению расходов юридическим лицам обусловлена самим фактом предоставления льгот гражданам, имеющим право на их получение, и соответствующее обязательство Российской Федерации может быть прекращено только путем его исполнения.

Доводы подателя жалобы о невозможности рассмотрения в рамках одного дела требований заявителя основаны на неверном толковании норм действующего законодательства, приводятся без учета положений статьи 130 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (Информационное письмо Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.12.2005 N 99 "Об отдельных вопросах практики применения Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации") применительно к фактическим обстоятельствам, в связи с чем, подлежат отклонению судом апелляционной инстанции.

Фактически доводы подателя жалобы сводятся к переоценке выводов суда первой инстанции, оснований для которой у суда апелляционной инстанции не имеется.

Нарушений норм процессуального права, являющихся основанием для отмены судебного акта на основании части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, не установлено.

В соответствии с пунктом 1.1 части 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации Минфин РФ освобожден от уплаты государственной пошлины за подачу апелляционной жалобы.

Руководствуясь статьями 176, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации,

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Республики Башкортостан от 25.04.2011 по делу N А07-22925/2010 оставить без изменения, апелляционную жалобу Министерства финансов Российской Федерации в лице Управления Федерального казначейства по Республике Башкортостан - удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Федеральный арбитражный суд Уральского округа в течение двух месяцев со дня его принятия (изготовления в полном объеме) через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий судья

Л.В. Забутырина

Судьи

С.А. Бабкина С.Д. Ершова