Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 11 июля 2011 г. N 15АП-6893/11

город Ростов-на-Дону

дело N А53-1866/2011

11 июля 2011 г.

15АП-6893/2011

Резолютивная часть постановления объявлена 05 июля 2011 года.

Полный текст постановления изготовлен 11 июля 2011 года.

Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Авдониной О.Г.,

судей Александрова В.А., Галова В.В.,

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Поповым А.А.,

при участии:

от ООО "Югтехстрой": представителя Ягодинского В.Г. по доверенности от 01.02.2011,

от заинтересованных лиц:

от администрации г. Ростова-на-Дону: представителя Маныч Н.В. по доверенности N 1/10б от 17.03.2011,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционные жалобы Департамента архитектуры и градостроительства города Ростова-на-Дону, администрации города Ростова-на-Дону

на решение Арбитражного суда Ростовской области от 03 мая 2011 года по делу N А53-1866/2011

по заявлению общества с ограниченной ответственностью "Югтехстрой"

к заинтересованным лицам: администрации города Ростова-на-Дону, Департаменту архитектуры и градостроительства города Ростова-на-Дону

о признании незаконными бездействий органа местного самоуправления,

принятое в составе судьи Смольковой А.В.,

УСТАНОВИЛ:

общество с ограниченной ответственностью "Югтехстрой" (далее - ООО "Югтехстрой", общество) обратилось в Арбитражный суд Ростовской области с заявлением к администрации г. Ростова-на-Дону (далее - администрация) и Департаменту архитектуры и градостроительства г. Ростова-на-Дону (далее - департамент) о признании незаконным бездействия администрации, выразившегося в не утверждении акта о выборе земельного участка от 14.07.2010 N 82/14272, расположенного по адресу: пер. Изыскательский, и в непринятии решения о согласовании места размещения складской базы на земельном участке площадью 0,4711 га, расположенном по адресу: пер. Изыскательский, согласно схеме расположения земельного участка на кадастровом плане территории от 08.04.2011 N 2473, обязании устранить нарушение прав путем принятия решения об утверждении акта о выборе спорного земельного участка и о предварительном согласовании места размещения складской базы на земельном участке площадью 0,4711 га, расположенном по адресу: пер. Изыскательский, согласно схеме расположения земельного участка на кадастровом плане территории от 08.04.2011 N 2473.

Заявленные требования мотивированы тем, что общество с соблюдением порядка, установленного в г. Ростове-на-Дону, обратилось с заявлением о выборе земельного участка и предварительном согласовании места размещения складской базы. На основании указанного заявления были собраны необходимые документы, подготовлен акт о выборе земельного участка, а также проект постановления администрации города Ростова-на-Дону о предварительном согласовании места размещения складской базы, однако указанный проект был снят с согласования, о чем заявителю было сообщено письмом, направленным департаментом. Решение о согласовании либо об отказе в согласовании места размещения складской базы администрация не приняла. Полагая, что указанные бездействия нарушают его права, ООО "Югтехстрой" обратилось в суд с настоящим заявлением.

Решением Арбитражного суда Ростовской области от 03 мая 2011 года с учётом исправительного определения от 27.05.2011 заявленные требования удовлетворены в полном объёме. Суд признал незаконным бездействие администрации г. Ростова-на-Дону, выразившееся в не утверждении акта о выборе земельного участка от 14.07.2010 N 82/14272, расположенного по адресу: пер. Изыскательский, для предварительного согласования места размещения складской базы и в непринятии решения о предварительном согласовании ООО "Югтехстрой" места размещения складской базы на земельном участке площадью 0,4711 га, расположенном по адресу: пер. Изыскательский, согласно схеме расположения земельного участка на кадастровом плане территории от 08.04.2010 N 2473 либо об отказе в размещении объекта.

На администрацию г. Ростова-на-Дону возложена обязанность устранить нарушение прав ООО "Югтехстрой" путем принятия решения об утверждении акта о выборе земельного участка от 14.07.2010 N 82/14272 либо об отказе в размещении объекта. С администрации в пользу ООО "Югтехстрой" взыскано 2 000 руб. расходов по уплате государственной пошлины.

Судебный акт мотивирован тем, что ООО "Югтехстрой" был подготовлен и представлен в компетентный орган весь необходимый комплект документов для предварительного согласования места размещения складской базы. Однако, в нарушение установленных сроков, администрация не приняла одно из предусмотренных пунктом 6 статьи 31 Земельного кодекса Российской Федерации мотивированных решений, что не соответствует требованиям закона и нарушает субъективные права заявителя. Суд указал, что применительно к рассматриваемому спору нарушенные права ООО "Югтехстрой" подлежат защите путём возложения на администрацию обязанности рассмотреть заявление общества по существу и принять одно из предусмотренных Земельным кодексом Российской Федерации решений, так как в противном случае суд подменяет орган исполнительной власти, что противоречит установленному статьей 10 Конституции Российской Федерации принципу разделения властей.

С принятым судебным актом не согласились департамент и администрация, в порядке, предусмотренном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, обратились с апелляционными жалобами, в которых просили решение суда первой инстанции отменить, в удовлетворении заявленных требований отказать.

Доводы апелляционных жалоб сводятся к следующему:

- снятие с визирования проекта постановления администрации о предварительном согласовании ООО "Югтехстрой" места размещения складской базы на земельном участке не может свидетельствовать о нарушении прав заявителя, так как предоставление земельного участка осуществляется в порядке, определённом соответствующими нормативно-правовыми актами. Решение Минимущества Ростовской области об отказе в согласовании проекта решения о предварительном согласовании места размещения объекта согласно постановлению администрации Ростовской области N 77 от 01.03.2007 "Об установлении порядка осуществления специальным областным органом исполнительной власти полномочий по распоряжению земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, расположенными в границах городского округа "Города Ростова-на-Дону" (далее - постановление администрации РО N 77) является основанием для принятия администрацией г. Ростова-на-Дону решения об отказе в размещении объекта.

- сообщение департамента ООО "Югтехстрой" о снятии с визирования проекта постановления администрации о предварительном согласовании места размещения складской базы, по сути, является отказом в согласовании места размещения объекта, в связи с чем, отсутствует предмет спора - незаконное бездействие органа муниципальной власти.

- в нарушение части 1 статьи 51 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации суд не привлёк к участию в деле Минтерразвития РО и Минимущество РО, которые непосредственно принимали участие в согласовании проекта постановления администрации о предварительном согласовании места размещения складской базы.

В судебном заседании суда апелляционной инстанции представитель администрации поддержал доводы, изложенные в апелляционной жалобе администрации и жалобе департамента. Представитель администрации пояснил, что администрация самостоятельно не могла прямо отказать заявителю в утверждении проекта постановления администрации о предварительном согласовании места размещения складской базы, так как МИЗО Ростовской области не дало администрации конкретных указаний по отказу в согласовании проекта постановления администрации г. Ростова-на-Дону о предварительном согласовании ООО "Югтехстрой" места размещения складской базы.

Представитель ООО "Югтехстрой" с доводами апелляционных жалоб не согласился по основаниям, изложенным в представленном отзыве. Представитель пояснил, что из содержания письма департамента не следует, что администрация отказала обществу в утверждении постановления о предварительном согласовании места размещения складской базы, в связи с чем обществом оспаривалась законность именно бездействий заинтересованных лиц.

Департамент явку своего представителя не обеспечил, будучи надлежащим образом уведомлен о времени и месте рассмотрения апелляционных жалоб. В отношении департамента дело рассмотрено в порядке статьи 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Изучив материалы дела, оценив доводы апелляционной жалобы, выслушав представителей участвующих в деле лиц, арбитражный суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что апелляционные жалобы не подлежат удовлетворению по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела, 12.02.2010 ООО "Югтехстрой" обратилось с заявлением к заместителю главы администрации г. Ростова-на-Дону о предоставлении в аренду с предварительным согласованием места размещения объекта земельного участка.

Муниципальным учреждением "Департамент архитектуры и градостроительства города Ростова-на-Дону" было подготовлено заключение от 27.02.2010 N 01-20/14272 о предварительном согласовании ООО "Югтехстрой" места размещения (строительства) складской базы на земельном участке по пер. Изыскательскому (т. 1 л.д. 20). Указанное заключение было рассмотрено уполномоченными органами, получены соответствующие заключения от Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Ростовской области от 10.03.2010 N 27.15/258 (т. 1 л.д. 21), Комитета по охране окружающей среды от 12.03.2010 N 2.1/235 (т. 1 л.д. 22), Департамента имущественно-земельных отношений г. Ростова-на-Дону от 17.03.2010 N ИЗ-7228/6 (т. 1 л.д. 23), Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека от 09.03.2010 N 61.РЦ.10.000.Т.000356.03.10. (т. 1 л.д. 24).

На основании указанных заключений был подготовлен акт N 82/14272 от 14.07.2010 о выборе земельного участка для предварительного согласования места размещения (строительства) складской базы на земельном участке по пер. Изыскательскому (т. 1 л.д. 25). Информация о предстоящем предоставлении земельного участка размещена в средствах массовой информации (газета "Ростов официальный" от 12.05.2010 N 20 (807)) (т. 1 л.д. 28), по заказу заявителя выполнен межевой план земельного участка (т. 1 л.д. 29-43).

Департаментом был подготовлен проект постановления администрации г. Ростова-на-Дону "О предварительном согласовании ООО "Югтехстрой" места размещения складской базы на земельном участке, расположенном по адресу: пер. Изыскательский" (т. 1 л.д. 26).

Согласно абзацу 3 пункта 10 статьи 3 Федерального закона Российской Федерации N 137-ФЗ от 25.10.2001 "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, в поселениях, являющихся административными центрами (столицами) субъектов Российской Федерации, осуществляется органами местного самоуправления указанных поселений, если законами соответствующих субъектов Российской Федерации не установлено, что распоряжение такими земельными участками осуществляется исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности.

В соответствии с пунктом 2 статьи 7.3 Областного закона Ростовской области N 19-ЗС от 22.07.2003 "О регулировании земельных отношений в Ростовской области" распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, расположенными в границах городского округа "Город Ростов-на-Дону", осуществляют областные органы исполнительной власти, а также органы местного самоуправления данного муниципального образования в пределах полномочий, установленных настоящим Областным законом, если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности. Специальный областной орган исполнительной власти по распоряжению земельными участками, уполномоченный администрацией Ростовской области, в отношении земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, расположенных в границах городского округа "Город Ростов-на-Дону", согласовывает предоставление указанных земельных участков в собственность или в аренду для целей строительства, жилищного строительства (за исключением индивидуального жилищного строительства), а также предоставление указанных земельных участков в аренду для их комплексного освоения в целях жилищного строительства.

В силу положений пункта 2 постановления администрации РО N 77 Минимущество по Ростовской области определено в качестве специального областного органа исполнительной власти по распоряжению земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, расположенными в границах городского округа "Город Ростов-на-Дону", в пределах полномочий, установленных Областным законом от 22.07.2003 N 19-ЗС.

В соответствии с пунктами 3.7, 3.8 постановления администрации РО N 77 Минтерразвития области в течение семи рабочих дней осуществляет проверку представленных материалов на предмет соответствия земельного участка разрешенному использованию, зонированию территории и нормативным техническим документам и направляет в Минимущество области мотивированное заключение по вопросу о возможности согласования проекта решения о предварительном согласовании места размещения объекта, а также представленные уполномоченным органом местного самоуправления городского округа "Город Ростов-на-Дону" документы, указанные в пункте 3.6 настоящего раздела.

Минимущество области в течение семи рабочих дней с момента получения рассматривает представленные документы и принимает решение о согласовании проекта решения о предварительном согласовании места размещения объекта или отказе в согласовании проекта решения о предварительном согласовании места размещения объекта. Данное решение в течение трех рабочих дней направляется в уполномоченный орган местного самоуправления городского округа "Город Ростов-на-Дону".

Для возможности последующего утверждения проекта постановления администрации о предварительном согласовании места размещения складской базы департамент направил комплект документов, предоставленный ООО "Югтехстрой", в адрес Минтерразвития РО, что подтверждается письмами N 01-20/14272-1 от 09.09.2010 и N 01-20/2273 от 27.10.2010 (т. 1 л.д. 74-75).

Письмом N 9.3/2265 от 21.12.2010 Минтерразвития РО сообщило департаменту о том, что направленное в Минимущество РО мотивированное заключение о возможности согласования проекта постановления администрации о предварительном согласовании места размещения складской базы было возвращено последним с указанием на то, что пунктом 1 протокола совещания по вопросу задолженности по арендной плате за земельные участки по городу Ростову-на-Дону, администрации рекомендовано использовать процедуру предварительного согласования места размещения объекта при предоставлении земельных участков для строительства в исключительных случаях при реализации социально значимых проектов. В связи с этим, рассмотрение ранее направленных на согласование документов по вопросам предварительного согласования приостановлено (т. 1 л.д. 76-78).

20.01.2011 департамент направил в адрес ООО "Югтехстрой" письмо N 01-21/14272, в котором сообщил о снятии с визирования проекта постановления администрации о предварительном согласовании места размещения складской базы на земельном участке, расположенном по адресу: пер. Изыскательский, в соответствии с решениями, принятыми на совещании у первого заместителя главы администрации (губернатора) Ростовской области - вице-губернатора С.И. Горбаня (протокол совещания от 10.11.2010) (т. 1 л.д. 27).

Полагая, что указанное письмо не может рассматриваться в качестве решения об отказе в утверждении проекта постановления администрации о предварительном согласовании места размещения складской базы, ООО "Югтехстрой" обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением.

В соответствии с частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов местного самоуправления, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

При рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов местного самоуправления арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности (часть 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

В соответствии с частью 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

Из приведённых норм права следует, что обязательным условием для признания бездействия органа муниципальной власти незаконным является установление судом совокупности двух обстоятельств: несоответствие бездействия закону или иному нормативному правовому акту и нарушение бездействием органа муниципальной власти прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

В соответствии со статьей 30 Земельного кодекса Российской Федерации предоставление земельных участков для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется с проведением работ по их формированию:

без предварительного согласования мест размещения объектов;

с предварительным согласованием мест размещения объектов.

Указанной статьей установлены случаи, когда предварительное согласование места размещения объекта не проводится, предоставление земельного участка осуществляется исключительно на торгах, а также закреплено права на обжалование отказа в предоставлении земельного участка (пункт 9 статьи 30).

Пунктом 5 статьи 30 Земельного кодекса Российской Федерации закрепляется порядок предоставления земельного участка для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта, согласно которому последовательно проводятся:

- выбор земельного участка и принятие в порядке, установленном статьей 31 настоящего Кодекса, решения о предварительном согласовании места размещения объекта;

- выполнение в отношении земельного участка кадастровых работ, осуществление его государственного кадастрового учета;

- принятие решения о предоставлении земельного участка для строительства в соответствии с правилами, установленными статьей 32 настоящего Кодекса.

Процедура выбора земельного участка закреплена статьёй 31 Земельного кодекса Российской Федерации.

Согласно пункту 5 статьи 31 Земельного кодекса Российской Федерации результаты выбора земельного участка оформляются актом о выборе земельного участка для строительства. Исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, предусмотренные статьей 29 Земельного кодекса Российской Федерации, принимает решение о предварительном согласовании места размещения объекта, утверждающее акт о выборе земельного участка в соответствии с одним из вариантов выбора земельного участка, или об отказе в размещении объекта (пункт 6 статьи 31 Кодекса).

Копия решения о предварительном согласовании места размещения объекта с приложением схемы расположения земельного участка на кадастровом плане или кадастровой карте соответствующей территории либо об отказе в размещении объекта выдается заявителю в семидневный срок со дня его утверждения (пункт 7 статьи 31 Кодекса).

Таким образом, после проведения соответствующих процедур по выбору земельного участка для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта орган местного самоуправления должен утвердить акт о выборе земельного участка или отказать в размещении объекта.

Из содержания приведенной нормы следует, что действующим земельным законодательством бремя подготовки акта выбора земельного участка при осуществлении процедуры предоставления земельного участка с предварительным согласованием мест размещения объектов возложено на органы местного самоуправления.

Суд первой инстанции обоснованно указал, что органом, компетентным разрешать вопросы о предоставлении земельных участков в аренду, расположенных на территории г. Ростова-на-Дону, государственная собственность на которые не разграничена, является администрация г. Ростова-на-Дону.

При этом осуществление подготовки проектов соответствующих постановлений администрации о предварительном согласовании места размещения объекта департаментом, а также, в силу приведённых положений постановления администрации РО N 77, наличие необходимости в получении согласований со стороны Минтерразвития РО и Минимущества РО при предоставлении земельного участка с предварительным согласованием места размещения объекта, не является основанием для освобождении администрации от исполнения ею обязанностей по надлежащему и своевременному рассмотрению обращению граждан и юридических лиц.

С учётом изложенного, органом местного самоуправления, в компетенцию которого непосредственно входит разрешение по существу обращений участников гражданского оборота, связанных с предоставлением земельных участков на территории г. Ростова-на-Дону, находящихся в собственности муниципалитета либо право собственности на которые не разграничено, является администрация г. Ростова-на-Дону.

При обращении с заявлением по настоящему делу ООО "Югтехстрой" оспаривает незаконность бездействия именно администрации, как органа муниципальной власти, непосредственно ответственного за разрешение заявления общества о предоставлении земельного участка путём предварительного согласования места размещения объекта строительства.

Ни Минтерразвития РО, ни Минимущество РО не являются лицами, с которыми ООО "Югтехстрой" вступало в правоотношения по поводу предоставления земельного участка, в связи с чем, судебный акт, вынесенный по результатам рассмотрения настоящего дела, не может повлиять на права или обязанности министерств по отношению к обществу. В связи с этим, с учётом предмета и основания заявленных требований, у суда первой инстанции не имелось оснований для привлечения министерств к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора.

Из положений приведённых норм права следует, что по итогам рассмотрения заявления лица, обратившегося с требованием о предоставлении земельного участка путём предварительного согласования места размещения объекта строительства, администрация обязана была принять одно из следующих решений: решение о предварительном согласовании места размещения объекта строительства, которым утверждается акт выбора земельного участка, либо решение об отказе в предварительном согласовании места размещения объекта строительства. Данные решения должны быть явно выражены в соответствующем письменном документе, быть мотивированными и основанными на нормах действующего законодательства.

В письме департамента N 01-21/14272 от 20.01.2011 не содержится прямого указания на отказ ООО "Югтехстрой" в предварительном согласовании места размещения объекта строительства, обществу сообщалось лишь о том, что предоставленная им документация снята с визирования проекта постановления администрации о предварительном согласовании места размещения складской базы на земельном участке, расположенном по пер. Изыскательский.

В судебном заседании суда апелляционной инстанции представитель пояснил, что администрация самостоятельно не могла прямо отказать заявителю в утверждении проекта постановления администрации о предварительном согласовании места размещения складской базы, так как МИЗО Ростовской области не дало администрации конкретных указаний по отказу в согласовании проекта постановления администрации г. Ростова-на-Дону о предварительном согласовании ООО "Югтехстрой" места размещения складской базы.

С учётом изложенного, указанное сообщение департамента не может рассматриваться в качестве решения компетентного органа местного самоуправления об отказе в предварительном согласовании места размещения объекта строительства. В связи с этим, суд первой инстанции обоснованно указал, что администрация допустила незаконное бездействие при рассмотрении обращения ООО "Югтехстрой", изложенного в заявлении о предварительном согласовании места размещения объекта строительства.

Оспариваемое бездействие администрации непосредственно нарушает права и законные интересы ООО "Югтехстрой", как препятствующие надлежащей реализации обществом своего права на приобретение земельного участка по основаниям, установленным действующим законодательством.

Суд апелляционной инстанции не находит оснований для удовлетворения апелляционных жалоб и отмены решения суда первой инстанции. Нормы материального права применены судом первой инстанции правильно, нарушений норм процессуального права, влекущих безусловную отмену судебного акта, судом не допущено.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 258, 269 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Ростовской области от 03 мая 2011 года по делу N А53-1866/2011 оставить без изменения.

В соответствии с частью 5 статьи 271, частью 1 статьи 266 и частью 2 статьи 176 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в порядке, определенном главой 35 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа.

Председательствующий

О.Г. Авдонина

Судьи

В.А. Александров В.В. Галов