Постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 4 июля 2011 г. N 12АП-4019/11

г. Саратов

04 июля 2011 г.

Дело N А12-613/2011

Резолютивная часть постановления объявлена 27 июня 2011 года.

Полный текст постановления изготовлен 04 июля 2011 года.

Двенадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Луговского Н.В.,

судей Дубровиной О.А., Комнатной Ю.А.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Бусянковой Е.И.,

при участии в судебном заседании:

от прокуратуры Волгоградской области - Пухович О.В. (служебное удостоверение N 062001 от 17.12.2008 г..,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу прокуратуры Волгоградской области (г. Волгоград)

на решение арбитражного суда Волгоградской области от "15" апреля 2011 года по делу N А12-613/2011, принятое судьей Пономаревой Е.В.,

по заявлению заместителя прокурора Волгоградской области (г. Волгоград)

к администрации Волгограда (г.Волгоград)

третьи лица: Комитет земельных ресурсов администрации Волгограда (г.Волгоград), Комитет по градостроительству и архитектуре администрации Волгограда (г.Волгоград), индивидуальный предприниматель Глазунова Людмила Петровна (г.Волгоград), индивидуальный предприниматель Ткаченко Ольга Владимировна (г.Волгоград),

о признании недействительными решения администрации Волгограда,

УСТАНОВИЛ:

Решением арбитражного суда Волгоградской области от 15.04.2011 г.. отказано в удовлетворении заявления прокурора Волгоградской области к администрации Волгограда о признании недействительным решения администрации Волгограда, оформленного письмом от 07.09.2010 г.. N 05-И/3358-2И, об отказе в предоставлении земельного участка для размещения торгового павильона по улице Танкистов в Дзержинском районе Волгограда индивидуальному предпринимателю Глазуновой Л.П., как противоречащего п. 2 ст. 31 Земельного кодекса Российской Федерации, ч. 1 ст. 15 Федерального закона от 26.07.2006 г.. N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции).

Прокуратура Волгоградской области (далее - Прокуратура), не согласившись с принятым решением, обратилась с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить, принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований по основаниям, изложенным в апелляционной жалобе.

В соответствии со ст. 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) судебное заседание по рассмотрению апелляционной жалобы проводится в отсутствие представителей администрации Волгограда, Комитета земельных ресурсов администрации Волгограда, Комитета по градостроительству и архитектуре администрации Волгограда, индивидуального предпринимателя Глазуновой Людмилы Петровны (далее - ИП Глазунова Л.П.), индивидуального предпринимателя Ткаченко Ольги Владимировны (далее - ИП Ткаченко О.В.), извещенных надлежащим образом о времени и месте судебного заседания.

Исследовав материалы дела, заслушав в судебном заседании пояснения представителя прокуратуры, обсудив доводы апелляционной жалобы, проверив правильность применения судом норм материального и процессуального права, арбитражный суд апелляционной инстанции пришел к следующим выводам.

Как следует из материалов дела, 03.08.2010 г.. ИП Глазунова Л.П. обратилась в администрацию Волгограда с заявлением о возможности предоставления земельного участка для размещения торгового павильона по ул. Танкистов в Дзержинском районе г. Волгограда ориентировочной площадью 40 кв. м.

Администрация Волгограда в письме от 07.09.2010 г.. N 05-И/3358-2и отказала ИП Глазуновой Л.П. в предоставлении испрашиваемого земельного участка в связи с тем, что по заявленному земельному участку ранее принято решение о возможности его предоставления по обращению иного заявителя.

Прокуратура, считая, что при наличии нескольких претендентов на земельный участок право заключения договора аренды земельного участка подлежит выставлению на торги по правилам п. 4 ст. 30 Земельного кодекса Российской Федерации, обратилась в арбитражный суд Волгоградской области с указанными требованиями.

Суд первой инстанции, отказывая в удовлетворении заявленных требований, исходил из того, что оспариваемое действие администрации Волгограда соответствует действующему законодательству и не нарушает права и законные интересы Предпринимателя. Кроме того, Прокуратурой пропущен срок для обжалования оспариваемого действия администрации Волгограда.

Между тем судом первой инстанции не учтено следующее.

Граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании незаконными действий (бездействия) органов местного самоуправления, если полагают, что действие (бездействие) не соответствует закону или иному нормативному правовому акту и нарушает их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, что предусмотрено частью 1 статьи 198 АПК РФ и статьёй 13 Гражданского кодекса Российской Федерации.

Предоставление земельного участка для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта нежилого назначения начинается с выбора земельного участка, процедура которого последовательно урегулирована статьей 31 Земельного кодекса Российской Федерации.

При этом орган местного самоуправления, получивший заявление лица, заинтересованного в выборе земельного участка под строительство конкретного объекта, обязан обеспечить этот выбор на основе документов государственного кадастра недвижимости с учетом экологических, градостроительных или иных условий использования соответствующей территории.

Необходимая информация о разрешенном использовании земельных участков предоставляется владеющими этой информацией лицами по запросу органа местного самоуправления бесплатно в установленный Кодексом срок (пункт 2 статьи 31 Земельного кодекса Российской Федерации).

Таким образом, Земельный кодекс Российской Федерации исходит из того, что разрешенные условия использования соответствующей территории могут объективно препятствовать предоставлению конкретного земельного участка для размещения объекта определенного назначения, несмотря на то что они содержатся в неопубликованных для всеобщего сведения документах.

Помимо того, после определения участка(ков), подходящих для строительства того объекта, в отношении которого заинтересованным лицом подано заявление, пункт 3 статьи 31 Земельного кодекса Российской Федерации обязывает органы местного самоуправления городских и сельских поселений информировать население о возможном или предстоящем предоставлении земельных участков для строительства.

По смыслу данного положения оно призвано обеспечить реализацию гражданами в разумный срок принципов участия в решении вопросов, касающихся прав на землю, а также сочетания интересов общества и отдельных граждан (подпункты 4 и 11 пункта 1 статьи 1 Земельного кодекса Российской Федерации).

Следовательно, публичное информирование направлено не только на защиту интересов населения в целом, но и конкретных лиц, в том числе возможных претендентов на земельный участок.

На этой стадии населением могут быть заявлены возражения против размещения конкретного объекта, а заинтересованными лицами поданы документы на получение того же участка под застройку объектами аналогичного или иного назначения, для чего должен быть определен разумный срок реагирования на соответствующую информацию.

Исходя из системного толкования предусмотренных статьей 31 Земельного кодекса Российской Федерации стадий и условий выбора земельного участка под строительство акт о выборе земельного участка может быть оформлен конкретному лицу только после такого публичного информирования.

Согласно градостроительному заключению от 26.08.2010 г.. земельный участок расположен в границах застройки квартала 03 _02_ 139, сформированного красными линиями территории общего пользования в соответствии с постановлением администрации Волгограда от 11.04.2004 г.. N 777 "Об установлении красных линий в Волгограде" в редакции постановления главы Волгограда от 25.06.2009 г.. N 1371.

При подготовке градостроительного заключения Комитетом по градостроительству и архитектуре Волгограда установлено, что ранее в 2007 году на земельный участок ориентировочной площадью 150 квадратных метров, расположенный по ул. Космонавтов угол ул. Танкистов в Дзержинском районе Волгограда, подана заявка ИП Ткаченко О.В. о размещении торгового павильона, которая рассмотрена комиссией по градостроительству и земельным отношениям администрации Волгограда. Решение комиссии являлось положительным при условии разработки и утверждения проекта межевания территории.

На основании решения комиссии ИП Ткаченко О.В. обратилась в администрацию Волгограда с инициативой о разработке проекта межевания территории квартала 03_02_075. Документация по планировки разработана на основании постановления главы Волгограда от 09.07.2007 г.. N 1563.

13.04.2009 г.. проведены публичные слушания, по результатам которых на основании постановления главы Волгограда от 10.07.2009 г.. N 1566 проект межевания территории отклонен и направлен на доработку.

Акт выбора земельного участка не оформлялся, постановление о предварительном согласовании места размещения объекта ИП Ткаченко О.В. не издавалось, права в установленном порядке не регистрировались.

В силу правила пункта 1 статьи 31 Земельного кодекса Российской Федерации каждый гражданин или юридическое лицо, заинтересованные в предоставлении земельного участка для строительства объекта нежилого назначения, имеют право обратиться с заявлением о выборе земельного участка и предварительном согласовании места размещения объекта в соответствующий орган местного самоуправления, который обязан обеспечить такой выбор.

По смыслу положений пункта 3 статьи 31 Земельного кодекса Российской Федерации об обязательном публичном информировании населения о возможном предоставлении конкретного земельного участка под строительство объекта нежилого назначения с предварительным согласованием места его размещения заинтересованные лица не лишены возможности подать заявления о предоставлении им того же земельного участка, даже зная о наличии иных претендентов.

При этом Кодекс не ограничивает существование указанного права во времени моментом обращения первого из заинтересованных лиц с заявлением в орган местного самоуправления и не устанавливает каких-либо критериев приоритета или отбора при множественности претендентов.

Однако порядок предоставления земельного участка для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта в случае, если на данный земельный участок претендуют нескольких лиц, Земельным кодексом Российской Федерации не урегулирован. Поскольку участок можно предоставить только одному из претендентов, это лицо необходимо определить, что невозможно сделать по правилам выбора земельного участка, предусмотренным статьей 31 Земельного кодекса Российской Федерации, и в рамках процедуры предоставления земельных участков для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта.

Поэтому в такой ситуации право на заключение договора аренды земельного участка подлежит выставлению на торги по правилам пункта 4 статьи 30 Земельного кодекса Российской Федерации. Такой способ предоставления земельных участков отвечает принципу сочетания интересов общества и конкретных граждан, закрепленному в пункте 11 статьи 1 Земельного кодекса Российской Федерации, а также позволяет обеспечить справедливость, публичность, открытость и прозрачность процедуры предоставления земельного участка конкретному лицу.

Данная позиция изложена в Постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 14.09.2010 N 4224/10.

Таким образом, поскольку в рассматриваемом случае за предоставлением земельного участка обратились два лица, а именно ИП Ткаченко О.В. и ИП Глазунова Л.П., спорный земельный участок мог быть предоставлен в аренду только по результатам торгов, в связи с чем решение администрации Волгограда, оформленное письмом от 07.09.2010 г.. N 05-И/3358-2И, об отказе в предоставлении земельного участка для размещения торгового павильона по улице Танкистов в Дзержинском районе Волгограда ИП Глазуновой Л.П. является незаконным, как несоответствующее нормам Земельного кодекса РФ, нарушает процедуру предоставления земельного участка. Оспариваемое решение нарушает права и законные интересы ИП Глазуновой Л.П., претендующей на данный земельный участок, в сфере предпринимательской деятельности.

На основании изложенного суд апелляционной инстанции считает, что требования прокурора Волгоградской области являются законными и обоснованными.

Однако ошибочный вывод суда первой инстанции о законности оспариваемого решения администрации Волгограда не повлек принятие по делу неправильного решения в силу следующего.

Согласно ч. 2 ст. 198 АПК РФ прокурор вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительным ненормативного правового акта, если полагает, что он не соответствует закону или иному нормативному правовому акту и нарушает права и законные интересы граждан, организаций, иных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагает на них какие-либо обязанности, создает иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Частью 4 ст.198 АПК РФ установлено, что заявление о признании ненормативных правовых актов недействительными, решений, действий (бездействия) незаконными может быть подано в арбитражный суд в течение трех месяцев со дня, когда организации стало известно о нарушении их прав и законных интересов, если иное не установлено федеральным законом. Пропущенный по уважительной причине срок подачи заявления может быть восстановлен судом.

В соответствии со ст. 52 АПК РФ прокурор пользуется процессуальными правами и несет процессуальные обязанности истца, а по делам данной категории - заявителя, в связи с чем срок для него не может исчисляться иначе, чем для лица, в защиту интересов которого он обратился с заявлением.

В пункте 6 Информационного письма Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 22.08.2002 г.. N 38-15-02 "О некоторых вопросах участия прокуроров в арбитражном процессе, связанных с принятием и введением в действие Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации" также разъяснено, что заявления о признании ненормативных актов недействительными, решений и действий (бездействия) незаконными могут быть поданы в арбитражный суд в течение трех месяцев со дня, когда гражданину, организации стало известно о нарушении их прав и законных интересов, если иное не установлено федеральным законом.

Из вышеизложенного следует, что срок для обращения прокурора в суд в интересах конкретного лица с заявлением о признании ненормативного правового акта недействительным начинает течь с момента, когда этому лицу, а не прокурору стало известно о нарушении прав и охраняемых законом интересов оспариваемым актом. Пропуск прокурором указанного срока является самостоятельным основанием к отказу в удовлетворении судом заявленного требования.

Установление в законе сроков для обращения в суд с заявлениями о признании ненормативных правовых актов недействительными обусловлено необходимостью обеспечить стабильность и определенность административных и иных публичных правоотношений. Поскольку несоблюдение установленного срока не является основанием для отказа в принятии заявлений по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений, вопрос о причинах пропуска срока решается судом после принятия заявления к производству суда в предварительном судебном или в судебном заседании. Заявитель вправе ходатайствовать о восстановлении пропущенного срока, и если срок пропущен по уважительной причине, ходатайство подлежит удовлетворению.

В обоснование уважительности причин пропуска процессуального срока Прокуратура указывает то, что ей стало известно о нарушениях требований законодательства, допущенных администрацией Волгограда, в декабре 2010 года по результатам проведенной проверки и получения ответа Комитета по градостроительству и архитектуре Волгограда от 08.12.2010 г.. N ар 13054-10.

Однако из заявления ИП Глазуновой Л.П. в прокуратуру Дзержинского района Волгограда следует, что Предприниматель узнала об оспариваемом отказе в предоставлении земельного участка 07.09.2010 г..

При таких обстоятельствах, апелляционная коллегия считает, что прокуратурой пропущен срок для обращения в арбитражный суд с заявлением об оспаривании решения администрации Волгограда, оформленного письмом от 07.09.2010 г.. N 05-И/3358-2И.

На основании изложенного судебная коллегия приходит к выводу, что принятое по делу решение отмене не подлежит.

Руководствуясь ст. ст. 268-271 АПК РФ, арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение арбитражного суда Волгоградской области от "15" апреля 2011 года по делу N А12-613/2011 оставить без изменения, апелляционную жалобу без удовлетворения.

Постановление вступает в силу с момента его принятия и может быть обжаловано в порядке ст. 273 АПК РФ.

Председательствующий

Н.В. Луговской

Судьи

О.А. Дубровина Ю.А. Комнатная