Постановление Федерального арбитражного суда Московского округа от 11 мая 2007 г. N КА-А40/3986-07 Постановление о привлечении к административной ответственности признано незаконным, поскольку, если законом не установлена обязанность лица оформить правоустанавливающие документы на землю, пользование земельным участком без оформления таких документов не образует вменяемый обществу состав правонарушения, кроме того, административным органом нарушен порядок привлечения к ответственности (извлечение)

Постановление Федерального арбитражного суда Московского округа
от 11 мая 2007 г. N КА-А40/3986-07
(извлечение)

Решением Арбитражного суда г. Москвы от 28 ноября 2006 г. удовлетворено заявление Акционерного коммерческого Сберегательного банка Российской Федерации (открытое акционерное общество); ОАО Сбербанк России (далее - ОАО Сбербанк России) к Управлению Роснедвижимости по городу Москве (далее - Управление) о признании незаконным постановления о привлечении к административной ответственности от 26.10.2006 по делу N 485/04-06.

Постановлением Девятого Арбитражного апелляционного суда от 13.02.2007 данное решение оставлено без изменения, апелляционная жалоба - без удовлетворения.

С данными судебными актами Управление не согласно, считает их незаконными и подлежащими отмене по следующим основаниям.

Арбитражный суд г. Москвы и Девятый арбитражный апелляционный суд не полно выяснили обстоятельства, имеющие значение для дела и не дали правильную оценку представленным документам, что повлекло вынесение необоснованного решения.

В соответствии со свидетельством от 18.08.1994 N 1000415, выданным Фондом имущества г. Москвы, помещение, встроено-пристроенное к многоквартирному дому по адресу: г. Москва, Пролетарский пр-т, вл. 6, используется Сбербанком России на праве собственности. Исходя из того, что на данное нежилое помещение выдано свидетельство на право собственности, данное помещение является обособленным строением, занимающее отдельный земельный участок.

Согласно ст. 25 Земельного кодекса РФ права на земельные участки, предусмотренные главами III и IV Земельного кодекса РФ, возникают по основаниям, установленным гражданским законодательством, федеральными законами, и подлежат государственной регистрации в соответствии с Федеральным законом "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним".

Согласно ст. 26 Земельного кодекса РФ права на земельные участки, предусмотренные главами III и IV земельного кодекса РФ, удостоверяются документами в соответствии с ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним".

Однако земельно-правовые отношения на занимаемый земельный участок не оформлены, на момент проведения проверки соблюдения земельного законодательства соответствующие документы представлены не были, документы, свидетельствующие о принятии всех зависящих от заявителя мер для соблюдения земельного законодательства также представлены не были.

Кроме того, Управление не согласно с выводом суда о ненадлежащем извещении заявителя о времени и месте составления протокола об административном правонарушении, поскольку уведомление было получено заявителем 11.10.2007, о чем свидетельствует подпись инспектора сектора делопроизводства. Протокол об административном правонарушении был составлен 12.10.2006.

Отсутствие документа о праве пользования землей, получение которого зависит от волеизъявления самого пользователя, свидетельствует о наличии в его действиях состава правонарушения, предусмотренного ст. 7.1 КоАП РФ.

Из установленных судебными инстанциями обстоятельств по делу усматривается, что постановление Управления Роснедвижимости по г. Москве от 26 октября 2006 года, АКБ "Сбербанк" виновным в совершении административного правонарушения, выразившегося в использовании земельного участка без оформленных в установленном порядке документов на землю, ответственность за которое предусмотрена ст. 7.1 КоАП РФ, и ему назначено административное наказание в виде штрафа в размере 150 минимальных размеров оплаты труда, что составляет 15000 рублей (л.д. 6-7).

Оспариваемое постановление вынесено полномочным административным органом в пределах срока давности привлечения к административной ответственности.

В соответствии со ст. 7.1 КоАП РФ самовольное занятие земельного участка или использование земельного участка без оформленных в установленном порядке правоустанавливающих документов на землю, а в случае необходимости без документов, разрешающих осуществление хозяйственной деятельности, влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от пяти до десяти минимальных размеров оплаты труда; на должностных лиц - от десяти до двадцати минимальных размеров оплаты труда; на юридических лиц - от ста до двухсот минимальных размеров оплаты труда.

Анализ объекта и объективной стороны указанного состава административного правонарушения позволяет сделать вывод, что под использованием земельного участка без оформленных в установленном порядке правоустанавливающих документов на землю следует понимать пользование земельным участком, осуществляемое с разрешения собственника или лица, им уполномоченного, но сопряженное с невыполнением предусмотренной законом обязанности по оформлению правоустанавливающих документов на землю.

Следовательно, если законом не установлена обязанность лица оформить правоустанавливающие документы на землю, пользование земельным участком без оформления таких документов не образует указанный состав правонарушения.

Заявитель согласно свидетельству, выданному 18.08.94 Фондом имущества г. Москвы, является собственником помещений по адресу: г. Москва Пролетарский проспект, д. 6 корп. 1.

Заявителем представлен договор купли-продажи имущества от 11.08.94 N ВАМ 3815.

В соответствии с постановлением Правительства Москвы от 19 апреля 1994 г. N 385 "Об итогах приватизации в Москве в 1993 году и городской программе приватизации на 1994 год" условия и права пользования земельными участками, на которых расположены приватизируемые предприятия, определяются в установленном порядке.

Пунктом 2.3 названного выше договора предусмотрено, что взаимоотношения по поводу использования земельного участка, на котором располагается объект, регламентируются действующим законодательством.

Между тем, заявителем оформленных в установленном порядке правоустанавливающих документов на землю на находящийся в его пользовании земельный участок на момент проверки и привлечения к административной ответственности не представлено.

Таким образом, имело место событие административного правонарушения, предусмотренного ст. 7.1 КоАП РФ.

Статьей 31 Земельного кодекса РСФСР, действовавшего в период предоставления заявителю земельного участка, было предусмотрено, что право бессрочного (постоянного) пользования земельным участком удостоверяется актом, форма которого утверждена постановлением СМ РСФСР от 17.09.91 N 493.

В соответствии с п. 1 ст. 3 ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" со дня введения в действие названного Кодекса подлежит переоформлению право на земельный участок, предусмотрено ст.ст. 15, 20-24 этого же Кодекса.

Право заявителя изначально не было оформлено в установленном порядке. В представленных заявителем документах также не определено предоставляемое заявителю право на земельный участок.

Наличие в силу закона права на использование земельного участка не освобождает от обязанности оформления в установленном порядке права на земельный участок.

В соответствии со ст. 25 ЗК РФ права на земельные участки возникают по основаниям, установленным гражданским законодательством, Федеральными законами и подлежат государственной регистрации в соответствии со ст. 26 ЗК РФ и ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" и удостоверяются соответствующими документами. Права на земельные участки удостоверяются документами в соответствии с ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним".

По основаниям, предусмотренным гражданским законодательством, у заявителя возникли права на земельный участок, однако документы на право пользования оформлены не были.

Привлечение к административной ответственности в силу ч. 2 ст. 2.1 КоАП РФ возможно, если лицо не предприняло всех мер для соблюдения правил и норм, за нарушение которых КоАП РФ или законами субъекта РФ предусмотрена административная ответственность.

Заявитель ссылается на то обстоятельство, что им была оформлена декларация о факте использования земельного участка от 14.08.2000, в которой содержалась просьба оформить (переоформить право) на земельный участок и выдать документы, устанавливающие (удостоверяющие) это право (л.д. 9-10), однако подразделением (ТОРЗ) Московского земельного комитета данная просьба не была исполнена, что следует из самого содержания декларации (л.д. 10). Кроме того, заявитель письмами от 06.12.2005 и от 08.08.2006 обращался в ТОРЗ ЮАО г. Москвы и комиссию по имущественным земельным отношениям и градостроительству ЮАО г. Москвы, в которых просил оформить договор аренды на указанный земельный участок (л.д. 11-13).

Суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что процедура привлечения к административной ответственности нарушена и обоснованно признано судом первой инстанции существенным, поскольку протокол об административном правонарушении составлен в отношении лица, привлекаемого к административной ответственности в его отсутствие, без надлежащего извещения о дате и времени рассмотрения материалов проверки, т.е. с нарушением статьи 28.2 КоАП РФ.

Ссылка заявителя жалобы на уведомление (л.д. 37) об извещении о дате проведения проверки использования земельного участка, свидетельствует об извещении Царицынского отделения Сбербанка, но не юридического лица, как это требует п. 2 статьи 25.1 КоАП РФ.

В силу положений статей 2.1 и 2.10 КоАП РФ только юридическое лицо может быть привлечено к административной ответственности подлежит, следовательно, в силу прямого указания закона филиал юридического лица не может быть субъектом административного правонарушения, а извещения о дате времени рассмотрения дела направляется в адрес юридического лица.

Уведомление (л.д. 38) не может быть признано надлежащим извещением ОАО АК Сбербанка РФ, поскольку подпись ведущего инспектора на извещении не свидетельствует о том, что это работник заявителя, поскольку отсутствует штамп или печать юридического лица, в отношении которого ведется административное производство.

При таких обстоятельствах следует признать, что заявитель был лишен гарантированных правовых возможностей для защиты прав и законных интересов, в том числе давать объяснения по поводу события административного правонарушения.

Между тем из материалов дела следует, что в ответ на обращение заявителя об оформлении договора аренды на земельный участок под нежилыми помещениями, расположенных в жилых домах или пристроенных к ним, ТОРЗ ЮАО г. Москвы письмом от 4.10.2006 г. (л.д. 15) отказало в оформлении земельно-правовых отношений на условиях аренды, подтвердив отказ письмом от 30.10.06 (л.д. 26).

Из фототаблицы (л.д. 42) - приложения к протоколу осмотра территории от 12.10.2006 следует, что осмотренное нежилое помещение, принадлежащее заявителю, пристроено к жилому многоквартирному дому. Следовательно, оформление договора аренды земельного участка самостоятельно заявителем невозможно, поскольку затрагивается интересы жителей многоквартирного жилого дома.

Указанные обстоятельства не нашли своего отражения ни в протоколе об административном правонарушении, ни в оспариваемом постановлении, что свидетельствует о нарушении ст. 28.2 КоАП РФ, ст. 29.10 КоАП РФ, обязывающих административный орган устанавливать все обстоятельства, касающегося события, состава административного правонарушения.

Суд первой инстанции обоснованно указал на определение Управления Роснедвижимости по г. Москве от 24.10.2006 г. по настоящему делу, согласно которому протокол об административном правонарушении от 12.10.2006 г. и приложенные к нему документу возвращены проверяющему специалисту - инспектору в связи с процессуальными нарушениями, а именно отсутствуют доказательства извещения лица о месте и времени составления протокола об административном правонарушении, не предоставления возможности ознакомления с протоколом и другими существенными процессуальными нарушениями.

Представитель административного органа подтвердил, что указанное определение вступило в законную силу и обязательно для исполнения. Но, несмотря на установленные процессуальные нарушения, административный орган на основании протокола об административном правонарушении от 12.10.2006 г. принял оспариваемое постановление о назначении административного наказания.

Согласно ст. 1.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях лицо подлежит административной ответственности только за те административные правонарушения, в отношении которых установлена его вина. Лицо, привлекаемое к административной ответственности, не обязано доказывать свою невиновность. Неустранимые сомнения в виновности лица, привлекаемого к административной ответственности, толкуются в пользу этого лица.

В силу ч. 2 ст. 2.1 КоАП РФ юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушении, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых КоАП РФ или законами субъекта РФ предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению.

При таких обстоятельствах существенные нарушения при составлении протокола об административном правонарушении влечет признание незаконным и отмену оспариваемого постановления.

Руководствуясь ст.ст. 176, 284-289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд постановил:

решение Арбитражного суда г. Москвы от 28 ноября 2006 г., постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 13 февраля 2007 г. N 09АП-575/2007-АК по делу N А40-70748/06-144-253 оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.