Постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 11 июля 2011 г. N 14АП-3925/11

г. Вологда

11 июля 2011 г.

Дело N А13-13692/2010

Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Мурахиной Н.В., судей Осокиной Н.Н. и Чельцовой Н.С.

при ведении протокола секретарем судебного заседания Вальковой Н.В.,

при участии от заявителя Трикоза Р.В. по доверенности от 07.02.2011 N 10-0/3-1-2-1/201, от ответчика Анпилова Д.С. по доверенности от 02.04.2010 N 943, от МАУ "Центр социального питания" директора Фадеенко Я.Н., Горенковой А.А. по доверенности от 29.09.2010 N 3,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Вологодской области на решение Арбитражного суда Вологодской области от 04 мая 2011 года по делу N А13-13692/2010 (судья Мамонова А.Е.),

установил

администрация города Вологды (далее - администрация) обратилась в Арбитражный суд Вологодской области с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Вологодской области (далее - УФАС, управление, антимонопольный орган) о признании недействительными решения от 16.11.2010 N 60-15/10 и предписания от 16.11.2010 N 60-15/10.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены общество с ограниченной ответственностью "Центр общественного питания" (далее - ООО "ЦОП", общество), муниципальное автономное учреждение "Центр социального питания" (далее - МАУ "Центр социального питания", МАУ "ЦСП", учреждение).

Решением Арбитражного суда Вологодской области от 04.05.2011 по делу N А13-13692/2010 признаны не соответствующими Федеральному закону от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции, Закон N 135-ФЗ) и недействительными решение управления от 16.11.2010 N 60-15/10 и предписание от 16.11.2010 N 60-15/10. Суд возложил обязанность на управление устранить допущенные нарушения прав и законных интересов администрации.

Управление с судебным актом не согласилось и обратилось в суд апелляционной инстанции с жалобой, в которой просит решение суда отменить и принять по делу новый судебный акт. Считает доказанным нарушение администрацией части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции. В обоснование жалобы указывает, что организация питания школьников является обязанностью образовательных учреждений, не входит в процесс образования и не отнесено к полномочиям органов местного самоуправления. Поскольку МАУ "ЦСП", которому в безвозмездное пользование передано имущество, закрепленное за муниципальными образовательными учреждениями г. Вологды, заключены типовые договоры с хозяйствующими субъектами ООО "Общепит", ООО "Снабсервис+", предпринимателями Фроловой Н.В. и Ереминой Л.Ф., то фактически организацию питания в образовательных учреждениях оказывает не МАУ "УСП", а хозяйствующие субъекты, пользующиеся указанным выше имуществом, то есть имеет место передача этим хозяйствующим субъектам муниципального имущества без проведения торгов.

Администрация и МАУ "Центр социального питания" в своих отзывах на апелляционную жалобу с изложенными в ней доводами не согласилась, просили решение оставить без изменения.

В судебном заседании представители сторон поддержали доводы, изложенные ими в апелляционной жалобе и отзыве на нее соответственно.

ООО "ЦОП" надлежащим образом извещено о времени и месте рассмотрения дела в апелляционной инстанции, своего представителя в судебное заседание не направило, в связи с этим дело рассмотрено в его отсутствие в соответствии со статьями 123, 156, 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).

Заслушав объяснения представителей администрации и управления, исследовав письменные доказательства по делу, проверив законность и обоснованность обжалуемого решения, изучив доводы жалобы, суд апелляционной инстанции не находит оснований для отмены или изменения судебного акта.

Как следует из материалов дела, на основании заявления ООО "ЦОП" приказом управления от 17.09.2010 N 286 в отношении администрации возбуждено дело N 60-15/10 по признакам нарушения части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции (том 3, лист 45) .

В ходе рассмотрения дела УФАС установило, что главой города Вологды принято постановление от 10.08.2010 N 4161 "О создании муниципального автономного учреждения "Центр социального питания" (том 1, лист 66).

Целью создания МАУ "ЦСП" является среди прочего и содействие по организации питания школьников в общеобразовательных учреждениях (пункт 1.1 устава).

Учредителем выступает администрация (пункт 1.3 устава), которая устанавливает задания для учреждения (пункт 2.3 устава) и осуществляет финансовое обеспечение выполнения задания (пункт 2.4 устава).

Управлением образования администрации (учредитель) и МАУ "ЦСП" заключено соглашение от 31.08.2010 о финансовом обеспечении выполнения задания на выполнение муниципальных услуг (далее - Соглашение), по условиям которого управление образования администрации г.Вологды обязуется предоставлять учреждению в 2010 году субсидию на услуги в соответствии с Положением о порядке финансового обеспечения выполнения задания учредителя автономных учреждений муниципального образования "Город Вологда", утвержденным постановлением главы города Вологды.

В соответствии с постановлениями администрации от 31.08.2010 N 4588, 4589, 4590, 4591, 4592, 4593, 4594, 4595, 4596, 4597, 4598, 4599, 4600, 4601, 4602, 4603, 4604, 4605, 4607, 4608, 4609, 4610, 4611, 4612, 4613, 4614, 4615, 4616, 4617, 4618, 4619 "О передаче в безвозмездное пользование МАУ "Центр социального питания" имущества, закрепленного за муниципальными образовательными учреждениями г. Вологды", договорами от 31.08.2010 о содействии при организации питания школьников между МАУ "ЦСП" и образовательными учреждениями города Вологды последние передали МАУ "ЦСП" необходимое для организации питания имущество, в том числе нежилые помещения, необходимые для организации питания школьников, и движимое имущество (холодильное, технологическое оборудование).

Согласно договорам на организацию питания школьников от 01.09.2010, заключенным МАУ "ЦСП" (заказчик) с ООО "Общепит", ООО "Снабсервис+", предпринимателями Фроловой Н.В. и Ереминой Л.Ф. (исполнители), по заданию заказчика исполнители обязуются оказывать услуги по организации питания школьников из материалов исполнителя на оборудовании и в помещении заказчика, а заказчик, в свою очередь, предоставлять возможность использовать имеющееся в его распоряжении имущество, необходимое для приготовления пищи и кормления обучающихся и преподавательского состава.

УФАС пришло к выводу о том, что установление для группы приобретателей товаров в лице муниципальных образовательных учреждений ограничений выбора хозяйствующих субъектов, которые предоставляют такие товары, путем принятия постановления от 10.08.2010 N 4161 "О создании муниципального автономного учреждения "Центр социального питания" и постановлений администрации г. Вологды от 31.08.2010 N 4588, 4589, 4590, 4591, 4592, 4593, 4594, 4595, 4596, 4597, 4598, 4599, 4600, 4601, 4602, 4603, 4604, 4605, 4607, 4608, 4609, 4610, 4611, 4612, 4613, 4614, 4615, 4616, 4617, 4618, 4619 "О передаче в безвозмездное пользование муниципальному автономному учреждению "Центр социального питания" имущества, закрепленного за муниципальными образовательными учреждениями г. Вологды на праве оперативного управления" и осуществление действий, направленных в своей совокупности на перераспределение бюджетных ассигнований на оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ) (статья 69.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ)) в части направления их вместо функций бюджетных учреждений (статья 70 БК РФ) на предоставление субсидий автономным учреждениям (пункт 1 статьи 78.1 БК РФ), чем ограничиваются права соответствующих бюджетных учреждений на размещение ими заказа на поставку товаров, выполнения работ и оказание услуг для государственных (муниципальных) нужд (пункт 1 статьи 72 БК РФ), а также предоставляются преимущества отдельным хозяйствующим субъектам в ущерб иным хозяйствующим субъектам, то есть свидетельствуют о нарушении администрацией части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

В связи с этим управлением принято решение от 16.11.2010 N 60-15/10 (том 5, листы 118-122) и выдано администрации предписание от 16.11.2010 N 60-15/10 (том 5, листы 123-124) о совершении действий, направленных на обеспечение конкуренции, в частности об отмене постановлений администрации г. Вологды от 10.08.2010 N 4161 "О создании муниципального автономного учреждения "Центр социального питания" и от 31.08.2010 N 4588, 4589, 4590, 4591, 4592, 4593, 4594, 4595, 4596, 4597, 4598, 4599, 4600, 4601, 4602, 4603, 4604, 4605, 4607, 4608, 4609, 4610, 4611, 4612, 4613, 4614, 4615, 4616, 4617, 4618, 4619 "О передаче в безвозмездное пользование муниципальному автономному учреждению "Центр социального питания" имущества, закрепленного за муниципальными образовательными учреждениями г. Вологды на праве оперативного управления".

Не согласившись с принятым УФАС решением и предписанием от 16.11.2010 по делу N 60-15/10 администрация обратилась в суд с заявленными требованиями.

Суд первой инстанции правомерно удовлетворил заявленные требования.

Согласно части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов или организациям запрещается принимать акты и осуществлять действия (бездействия), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

Закон о конкуренции регламентирует организационные и правовые основы защиты конкуренции, в том числе предупреждения и пресечения недопущения, ограничения, устранения конкуренции федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации.

Целями Закона N 135-ФЗ являются обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков (статья 1 названного Закона).

В пункте 8 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства" изложено, что при рассмотрении дел о признании недействующими или недействительными актов названных органов, о признании незаконными их действий (бездействия) по заявлениям антимонопольного органа, поданным в связи с нарушением части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, арбитражные суды должны учитывать следующее: если антимонопольным органом доказано, что акты, действия (бездействие) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, а соответствующим органом не указана конкретная норма федерального закона, разрешившая данному органу принять оспариваемый акт, осуществить действия (бездействие), заявленные требования подлежат удовлетворению.

Из содержания приведенных норм и правил доказывания следует, что для квалификации данных нарушений антимонопольного законодательства обязательно установление фактических обстоятельств, подтверждающих действительные либо возможные последствия в виде ограничения конкуренции, создания определенных преимуществ и дискриминации на определенном товарном рынке, а также выявление причинной связи между принятым актом и (или) совершенными действиями и наступившими последствиями. В связи с этим констатация тех или иных действий органов местного самоуправления, препятствующих осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, не может рассматриваться как необходимое и достаточное основание для признания соответствующих органов нарушившими требования части 1 статьи 15 Закона о конкуренции.

В материалах дела усматривается, что главой г.Вологды принято постановление от 10.08.2010 N 4161 "О создании муниципального автономного учреждения "Центр социального питания" (том 1, лист 77), в соответствии с которым создано МАУ "Центр социального питания", подчиненное управлению образования администрации г.Вологды, и утвержден его устав.

Согласно пунктам 1.1, 2.1 устава (том 1, листы 78-86) МАУ "Центр социального питания" является некоммерческой организацией, созданной в целях содействия организации питания в муниципальных образовательных учреждениях и муниципальных учреждениях здравоохранения, пропаганды принципов здорового и полноценного питания.

Управлением образования администрации 31.08.2010 выдано задание на выполнение муниципальных услуг на территории муниципального образования "Город Вологда" для учреждения в 2010-2012 годах (том 3, листы 87-100) и заключено соглашение о финансовом обеспечении выполнения задания на выполнение муниципальных услуг от 31.08.2010 (том 2, листы 118-119; том 3, листы 85-96), предметом которого является предоставление учредителем финансового обеспечения выполнения задания на выполнение муниципальных услуг от 31.08.2010 из бюджета муниципального образования "Город Вологда" в виде субсидии на возмещение нормативных затрат на оказание (выполнение) автономным учреждением услуг (работ) физическим и (или) юридическим лицам в соответствии с заданием (субсидия на услуги); возмещение нормативных затрат на содержание недвижимого имущества, закрепленного за автономным учреждением за счет средств, выделенных ему на приобретение такого имущества, а также на уплату налогов, в качестве объекта налогообложения по которым признается соответствующее имущество, в том числе земельные участки (субсидия на имущество).

Постановлениями администрации г. Вологды от 31.08.2010 N 4588-4619 (том 2, листы 120-149; том 3, листы 1-41) учреждению передано в безвозмездное пользование имущество, закрепленное на праве оперативного управления за 32 муниципальными образовательными учреждениями г. Вологды (далее - школы).

МАУ "Центр социального питания" и школами города Вологды 31.08.2010 заключены договоры о содействии при организации питания школьников (том 1, листы 109-145; том 2, листы 1-112), согласно которым имущество школьных столовых передано в безвозмездное пользование МАУ "ЦСП".

Кроме того, 01.09.2010 учреждением заключены договоры на организацию питания школьников с ООО "Общепит", ООО "Снабсервис+" и предпринимателями Фроловой Н.Н. и Ереминой Л.Ф. (том 1, листы 92-107), по условиям которых последние обязуются по заданию учреждения оказывать услуги по организации питания школьников и преподавательского состава из своих материалов на оборудовании и в помещении Заказчика.

Из решения антимонопольного органа следует, что нарушение части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции фактически выразилось в том, что администрация, создав МАУ "ЦСП" и передав ему в безвозмездное пользование имущество, закрепленное на праве оперативного управления за школами города Вологды, совершило действия, направленные на перераспределение бюджетных ассигнований на оказание государственных (муниципальных) услуг вместо бюджетных учреждений на предоставление субсидий автономным учреждениям, чем ограничило права соответствующих бюджетных учреждений на размещение ими заказа на поставку товаров, выполнение работ и оказание для государственных (муниципальных) нужд, а также предоставило преимущества отдельным хозяйствующим субъектам.

Апелляционная коллегия поддерживает вывод суда первой инстанции о том, что выявление и установление нарушений бюджетного законодательства в связи с перераспределением бюджетных средств не отнесено к компетенции антимонопольного органа, определенной Законом о конкуренции, Положением о Федеральной антимонопольной службе (далее - ФАС РФ), утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.2004 N 331, Положением о территориальном органе Федеральной антимонопольной службы, утвержденном приказом ФАС РФ от 15.12.2006 N 324.

Кроме того, надлежащих доказательств бюджетных нарушений не представлено. Как следует из решения УФАС и материалов дела, фактическое расходование бюджетных средств им не исследовалось. Нецелевого использования средств также не установлено.

Из материалов дела следует, что создание МАУ "ЦСП" администрацией произведено в соответствии с требованиями Федерального закона от 03.11.2006 N 174-ФЗ "Об автономных учреждениях", Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ).

В силу пункта 3 части 1 статьи 16 Закона N 131-ФЗ к вопросам местного значения городского округа относятся, в частности, владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности городского округа.

Согласно пункту 1 статьи 296 ГК РФ учреждение, за которым имущество закреплено на праве оперативного управления, владеет, пользуется, распоряжается этим имуществом в пределах, установленных законом, в соответствии с целями своей деятельности, заданиями собственника данного имущества и назначением этого имущества.

Статьей 5 Закона Российской Федерации от 10.07.1992 N 3266-1 "Об образовании" (далее - Закон об образовании) государство обеспечивает гражданам право на образование путем создания системы образования и соответствующих социально-экономических условий для получения образования.

В целях реализации права на образование граждан, нуждающихся в социальной поддержке, государство полностью или частично несет расходы на их содержание в период получения ими образования. Категории граждан, которым предоставляется данная поддержка, порядок и размеры ее предоставления устанавливаются федеральными законами для федеральных государственных образовательных учреждений, законами субъектов Российской Федерации для образовательных учреждений, находящихся в ведении субъектов Российской Федерации, и муниципальных образовательных учреждений (часть 5 названной статьи).

На основании Федерального закона от 21.12.1996 N 159-ФЗ "О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей", статей 4 и 15 Устава Вологодской области от 18.06.2001 N 716-ОЗ, Закона Вологодской области от 15.07.2003 N 929-ОЗ "Об обеспечении питанием школьников в Вологодской области" (далее - Закон N 929-ОЗ), Закона Вологодской области от 28.01.2005 N 1218-ОЗ "О мерах социальной поддержки отдельных категорий граждан в целях реализации права на образование" (далее - Закон N 1218-ОЗ), Закона Вологодской области от 17.12.2007 N 1719-ОЗ "О наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в сфере образования" (далее - Закон N 1719-ОЗ) установлены дополнительные гарантии по социальной поддержке и обеспечению питанием школьников (обучающихся) в общеобразовательных учреждениях, в которых школьники не находятся на полном государственном обеспечении.

В силу Закона N 929-0З услуги школьного питания МАУ "ЦСП" оказываются учащимся не только за счет средств родителей (законных представителей), но за счет средств бюджета в рамках предоставления мер социальной поддержки, предусмотренных настоящим Законом для отдельных категорий граждан, то есть МАУ "ЦСП" осуществляет деятельность и в сфере социальной защиты.

Организация питания обучающихся в общеобразовательных учреждениях включает в себя не только предоставление бесплатного питания отдельным категориям граждан, но и другим лицам, включая школьников, преподавательский состав.

В силу пункта 19 части 2 статьи 32 Закона об образовании к компетенции образовательного учреждения относится создание в образовательном учреждении необходимых условий для работы подразделений организаций общественного питания, контроль их работы в целях охраны и укрепления здоровья обучающихся, воспитанников и работников образовательного учреждения.

Частью 5 статьи 51 Закона об образовании установлено, что организация питания в образовательном учреждении возлагается на образовательные учреждения.

Пунктом 13 статьи 16 Закона N 131-ФЗ, статьей 31 Закона об образовании к компетенции органа местного самоуправления городского округа отнесена организация предоставления общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным программам, за исключением полномочий по финансовому обеспечению образовательного процесса, отнесенных к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

В связи с вышеизложенным не принимается довод управления, содержащийся в его жалобе, что организация питания школьников не входит в процесс образования и не является полномочиями органом местного самоуправления.

Признается несостоятельным и довод УФАС о неприменении в рамках данного дела Закона N 1719-ОЗ и Закона N 1218-ОЗ, поскольку рассматриваемые отношения по предоставлению бесплатного питания школьников регулируются Законом N 929-ОЗ.

Данная позиция является ошибочной, так как нормы названных выше областных законов касаются спорных отношений и обязательны для применения на территории Вологодской области.

Более того, как правильно указал суд первой инстанции, по смыслу положений статей 4 и 15 Закона о конкуренции для констатации нарушения части 1 статьи 15 этого Закона надлежит определить товарный рынок, наличие иных хозяйствующих субъектов, осуществляющих деятельность на данном товарном рынке, доказать, что принятый нормативный акт либо действие (бездействие) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

В данном случае товарный рынок (пункт 4 статьи 4 Закона о конкуренции) должным образом не исследовался, кроме того, товарный рынок, на котором УФАС выявило нарушение (обеспечение питанием школьников, получающих его за счет средств родителей (законных представителей) и школьников, питающихся за счет средств бюджета в рамках предоставления мер социальной поддержки) управлением не определен, географические границы не обозначены, равно как не установлено, имели ли место преимущества и в чем они выразились перед иными хозяйствующими субъектами.

Аналитический отчет УФАС не составлялся, в докладной записке от 17.09.2010 такие данные отсутствуют.

В связи с этим суд обоснованно в своем решении дал оценку спорных отношениям и с учетом норм Закона N 1719-ОЗ и Закона N 1218-ОЗ.

Не принимается и ссылка УФАС на пункт 11 Порядка реализации Закона N 929-ОЗ, утвержденного постановлением Правительства Вологодской области от 12.01.2004 N 25, в связи с тем, что данный пункт, а также пункты 4 (в части указания на финансирование образовательных учреждений), 6, 7, 12 Порядка фактически утратили силу, поскольку они регулировали вопросы использования субвенций из областного бюджета на реализацию Закона N 929-ОЗ. В настоящее время во исполнение Закона N 929-03 муниципальным образованиям выделяются субсидии.

Предоставление субсидий в 2010 году регулировалось Правилами предоставления и расходования в 2010 году субсидий на питание школьников в рамках реализации долгосрочной целевой программы "Демографическое развитие Вологодской области" на 2009, 2010 годы", утвержденными постановлением правительства Вологодской области от 15.02.2010 N 146, которым ответственность за целевое расходование данных бюджетных средств возлагается на те организации, до которых доведены субсидии (в рассматриваемых правоотношениях - на МАУ "ЦСП").

В обоснование вывода о нарушении администрацией части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ управление ссылается на заключение МАУ "ЦСП" договоров на организацию питания с ООО "Общепит", ООО "Снабсервис+", предпринимателями Фроловой Н.В. и Ереминой Л.Ф.

Апелляционная коллегия не принимает данный довод УФАС в связи со следующим.

Согласно уставу МАУ "ЦСП" учреждение создано в целях содействия организации питания в муниципальных образовательных учреждениях и муниципальных учреждениях здравоохранения, то есть в его функции не входит непосредственное оказание услуг питания.

Данное учреждение является юридическим лицом и вправе самостоятельно вести свою хозяйственную деятельность, соответствующую уставным целям.

Заключение договоров в целях выполнения муниципального задания и исполнения обязательств, принятых учреждением на основании заключенных с образовательными учреждениями договоров о содействии при организации питания школьников, осуществлялось им самостоятельно.

Доказательств обратного антимонопольным органом не представлено.

Действий (бездействия) администрации, которые бы нарушали антимонопольное законодательство, при заключении МАУ "ЦСП" данных договоров и обоснования их наличия управлением не приводится.

С учетом вышеизложенного суд первой инстанции пришел к правильному выводу о недоказанности нарушения администрацией части 1 статьи 15 Закона о конкуренции и в связи с этим признал недействительными решение и предписание УФАС от 16.11.2010 по делу N 60-15/10.

Выводы суда, изложенные в решении от 04.05.2011, соответствуют обстоятельствам дела. Решение принято с учетом доказательств, исследованных в ходе судебного разбирательства.

Подателем апелляционной жалобы не приведены доводы, опровергающие решение суда, которое является законным и обоснованным.

Руководствуясь статьями 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд

постановил

решение Арбитражного суда Вологодской области от 04 мая 2011 года по делу N А13-13692/2010 оставить без изменения, апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Вологодской области - без удовлетворения.

Председательствующий

Н.В. Мурахина

Судьи

Н.Н. Осокина Н.С. Чельцова