Постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 19 июля 2010 г. N 01АП-2376/10

г. Владимир

19 июля 2010 г.

Дело N А43-3424/2010

Резолютивная часть постановления объявлена 12.07.2010.

Постановление в полном объеме изготовлено 19.07.2010.

Первый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Захаровой Т.А.,

судей Смирновой И.А., Урлекова В.Н.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Яковенко С.Н.,

рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу администрации города Нижнего Новгорода

на решение Арбитражного суда Нижегородской области от 22.03.2010

по делу N А43-3424/2010,

принятое судьей Сандовой Е.М.

по заявлению общества с ограниченной ответственностью "Домино" о признании незаконным решения администрации города Нижнего Новгорода от 24.08.2009 об отказе в выдаче разрешения на установку рекламной конструкции,

при участии в судебном заседании представителей:

общества с ограниченной ответственностью "Домино"- Никитиной Т.Ю. на основании доверенности от 04.05.2010 сроком действия до 31.12.2011;

администрации г.Нижнего Новгорода- Ясиновской И.И. на основании доверенности от 16.06.2010 N 01-188/Д сроком действия один год, Дементьевой Е.М. на основании доверенности от 16.06.2010 N 01-191/Д сроком действия один год;

муниципального учреждения "Рекламная служба города Нижнего Новгорода"- Марышевой А.Р. на основании доверенности от 12.05.2010 сроком действия один год,

и установил:

общество с ограниченной ответственностью "Домино" (далее - Общество, ООО "Домино") обратилось в Арбитражный суд Нижегородской области с заявлением о признании незаконным решения администрации г.Нижнего Новгорода от 28.09.2009 об отказе в выдаче разрешения на установку рекламной конструкции по адресу: г.Нижний Новгород, ул. Рождественская, д. 17.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельные требования, привлечено муниципальное учреждение "Рекламная служба города Нижнего Новгорода" (далее - Учреждение).

Решением Арбитражного суда Нижегородской области от 22.03.2010 заявление удовлетворено и решение администрации г. Нижнего Новгорода от 24.08.2009 об отказе в выдаче разрешения на установку рекламной конструкции по адресу: г. Нижний Новгород ул. Рождественская, д. 17, признано незаконным.

Не согласившись с принятым судебным актом, администрация г.Нижнего Новгорода обратилась в Первый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить и принять по делу новый судебный акт.

В обоснование апелляционной жалобы заявитель указывает на неполное выяснение судом первой инстанции обстоятельств, имеющих значение для дела, нарушение судом первой инстанции норм материального права.

По мнению органа местного самоуправления, оспариваемое решение является мотивированным, поскольку содержит ссылку на норму Федерального закона от 13.03.2006 N 38-ФЗ "О рекламе". Кроме того, в законодательстве отсутствуют критерии, позволяющие определить нарушение внешнего архитектурного облика при размещении той или иной рекламной конструкции, в связи с чем орган местного самоуправления при принятии решения об отказе в выдаче разрешения на установку рекламной конструкции основывался на внутреннем убеждении и личном эстетическом восприятии.

В судебном заседании представители администрации г.Нижнего Новгорода, Общества, Учреждения поддержали доводы апелляционной жалобы и отзывов на нее.

Законность принятого судебного акта, правильность применения норм материального и процессуального права проверены Первым арбитражным апелляционным судом в порядке, установленном статьями 257-262, 266-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Установлено по делу, что ООО "Домино" обратилось в администрацию г.Нижнего Новгорода с заявлением о выдаче разрешения на установку рекламной конструкции по адресу: г. Нижний Новгород ул. Рождественская, д. 17.

24.08.2009 по результатам рассмотрения данного заявления администрация г.Нижнего Новгорода приняла решение об отказе Обществу в выдаче разрешения на установку рекламной конструкции.

Не согласившись с таким решением органа местного самоуправления, Общество обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции исходил из того, что оспариваемое решение органа местного самоуправления не соответствует Федеральному закону от 13.03.2006 N 38-ФЗ "О рекламе" и нарушает права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской деятельности.

Выслушав представителей лиц, участвующих в деле, изучив доводы апелляционной жалобы и отзывов на нее, представленные в материалы дела доказательства в их совокупности, суд апелляционной инстанции считает, что основания для удовлетворения апелляционной жалобы администрации г.Нижнего Новгорода и отмены решения арбитражного суда первой инстанции отсутствуют с учетом следующего.

В соответствии со статьей 123 Конституции Российской Федерации, статьями 7, 8, 9 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации судопроизводство осуществляется на основе состязательности и равенства сторон.

В соответствии со статьями 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается как на основания своих требований и возражений, представить доказательства.

В соответствии с частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, для признания ненормативного правового акта, решения, действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц незаконными суд должен установить наличие совокупности двух условий:

несоответствие ненормативного правового акта, решения, действия (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц закону или иному нормативному правовому акту;

нарушение ненормативным правовым актом, решением, действием (бездействием) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно части 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу части 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

В соответствии со статьей 6, пунктом 26.1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения городского округа относится выдача разрешений на установку рекламных конструкций на территории городского округа, аннулирование таких разрешений, выдача предписаний о демонтаже самовольно установленных вновь рекламных конструкций на территории городского округа, осуществляемые в соответствии с Федеральным законом "О рекламе".

Подпунктом 38 пункта 1 статьи 8, подпунктом 10 пунктом 3 статьи 43 Устава города Нижнего Новгорода, утвержденного постановлением Городской Думы г. Нижнего Новгорода от 23.11.2005 N 91, установлено, что к вопросам местного значения города Нижнего Новгорода и к полномочиям администрации города относится выдача разрешений на размещение наружной рекламы на территории города и осуществление контроля размещения наружной рекламы территории города в установленном порядке.

Согласно пункту 1.1 Положения о департаменте архитектуры и градостроительства администрации г.Нижнего Новгорода, утвержденного постановлением администрации г. Нижнего Новгорода от 17.01.2006 N 94 Департамент архитектуры и градостроительства администрации города Нижнего Новгорода образован в соответствии с законодательством Российской Федерации для обеспечения работы администрации города в области архитектуры, градостроительной деятельности.

Департамент архитектуры и градостроительства является структурным подразделением администрации города (пункт 1.2. Положения).

Департамент архитектуры и градостроительства обеспечивает реализацию полномочий администрации города Нижнего Новгорода в области градостроительной деятельности (пункт 3.4. Положения).

Оспариваемое решение подписано директором Департамента архитектуры и градостроительства администрации г.Нижнего Новгорода, что с учетом вышеизложенного свидетельствует о том, что оспариваемое решение об отказе в выдаче разрешения на установку рекламных конструкций принято уполномоченным органом.

Федеральный закон от 13.03.2006 N 38-ФЗ "О рекламе" (далее - Закон о рекламе) применяется к отношениям в сфере рекламы независимо от места ее производства, если распространение рекламы осуществляется на территории Российской Федерации (статья 2 Закона о рекламе).

В соответствии с частями 1, 2, 9 статьи 19 Закона о рекламе распространение наружной рекламы с использованием щитов, стендов, строительных сеток, перетяжек, электронных табло, воздушных шаров, аэростатов и иных технических средств стабильного территориального размещения (далее - рекламных конструкций), монтируемых и располагаемых на внешних стенах, крышах и иных конструктивных элементах зданий, строений, сооружений или вне их, а также остановочных пунктов движения общественного транспорта осуществляется владельцем рекламной конструкции, являющимся рекламораспространителем, с соблюдением требований данной статьи.

Установка рекламной конструкции допускается при наличии разрешения на установку рекламной конструкции, выдаваемого на основании заявления собственника или иного указанного в частях 5 - 7 статьи 19 Федерального закона N 38-ФЗ законного владельца соответствующего недвижимого имущества, либо владельца рекламной конструкции органом местного самоуправления муниципального района или органом местного самоуправления городского округа, на территориях которых предполагается осуществить установку рекламной конструкции.

К заявлению прилагаются:

1) данные о заявителе - физическом лице либо данные о государственной регистрации юридического лица или государственной регистрации физического лица в качестве индивидуального предпринимателя;

2) подтверждение в письменной форме согласия собственника или иного указанного в частях 5 - 7 настоящей статьи законного владельца соответствующего недвижимого имущества на присоединение к этому имуществу рекламной конструкции, если заявитель не является собственником или иным законным владельцем недвижимого имущества. В случае, если для установки и эксплуатации рекламной конструкции необходимо использование общего имущества собственников помещений в многоквартирном доме, документом, подтверждающим согласие этих собственников, является протокол общего собрания собственников помещений в многоквартирном доме (пункт 11 статьи 19 Закона о рекламе).

Согласно части 13 статьи 19 Закона о рекламе орган местного самоуправления муниципального района или орган местного самоуправления городского округа самостоятельно осуществляет согласование с уполномоченными органами, необходимое для принятия решения о выдаче разрешения или об отказе в его выдаче. При этом заявитель вправе самостоятельно получить от уполномоченных органов такое согласование и представить его в орган местного самоуправления муниципального района или орган местного самоуправления городского округа.

Согласно части 15 статьи 19 Закона о рекламе решение об отказе в выдаче разрешения должно быть мотивировано. При этом данной нормой определен исчерпывающий перечень оснований, по которым может быть отказано в выдаче разрешения:

1) несоответствие проекта рекламной конструкции и ее территориального размещения требованиям технического регламента;

2) несоответствие установки рекламной конструкции в заявленном месте схеме территориального планирования или генеральному плану;

3) нарушение требований нормативных актов по безопасности движения транспорта;

4) нарушение внешнего архитектурного облика сложившейся застройки поселения или городского округа;

5) нарушение требований законодательства Российской Федерации об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации, их охране и использовании;

6) нарушение требований, установленных частями 5.1 - 5.7 и 9.1 настоящей статьи.

На территории города Нижнего Новгорода утверждены Правила размещения объектов наружной рекламы и информации в городе Нижнем Новгороде, утвержденные Постановлением Городской Думы от 21.06.2006 N 46, и устанавливающие требования к территориальному размещению объектов наружной рекламы и информации, условия использования имущества города для распространения наружной рекламы и информации, порядок выдачи разрешений на установку объектов наружной рекламы и информации на территории города Нижнего Новгорода, а также осуществление контроля за соблюдением этих требований.

Глава 3.1 Правил содержит требования по сохранению внешнего архитектурного облика города Нижнего Новгорода.

Уполномоченный орган отказал Обществу в выдаче разрешения на установку рекламной конструкции по тому основанию, что установка рекламной конструкции приведет к нарушению внешнего архитектурного облика сложившейся застройки города.

При этом установлено, что оспариваемое решение основано на решении комиссии по рекламному оформлению города Нижнего Новгорода от 02.07.2009 N 2, согласно которому в соответствии с постановлением губернатора Нижегородской области N 232 от 11.09.2000 "Об объявлении территории памятника истории и культуры федерального (общественного значения - Нижегородского кремля заповедным местом" улица Рождественская входит в границы заповедного места- территории памятника истории и культуры федерального (общественного значения)- Нижегородского кремля. Таким образом, согласно пункту 2.2.14 постановления городской Думы г.Нижнего Новгорода от 21.06.2006 N 46 "Об утверждении Правил размещения объектов наружной рекламы и информации в городе Нижнем Новгороде" (с изменениями от 27.05.2009) с целью исключения нарушения архитектурно-пространственного окружения, а также сохранения историко-культурной ценности территории города и также фасадов города, установка рекламной конструкции не допустима.

Согласно пункту 2.2.14. Правил требования по сохранению внешнего архитектурного облика города вводятся с целью:

сохранения своеобразия сложившихся территорий города Нижнего Новгорода, исключения нарушения архитектурно-пространственного окружения, а также нанесения ущерба визуальным характеристикам городской среды при размещении объектов наружной рекламы и информации;

сохранения архитектурно-художественной целостности и историко-культурной ценности фасадов города Нижнего Новгорода при размещении объектов наружной рекламы и информации;

обеспечения упорядочения видов и мест размещения объектов наружной рекламы и информации в городе Нижнем Новгороде;

повышения эффективности регулирования и контроля деятельности в сфере наружной рекламы и информации.

Под архитектурным обликом города понимается эстетическое единство естественных и искусственных компонентов городской среды, связанных в единое композиционное, историческое, культурное, природное образование, имеющее материальную и духовную ценность.

Требования по сохранению внешнего архитектурного облика города приводятся в разделе 3(1) настоящих Правил.

Вместе с тем, суд первой инстанции правильно указал, что администрация г.Нижнего Новгорода вопреки требованиям статей 65 и 200 (часть 5) Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не представила доказательств, подтверждающих законность и обоснованность принятого решения. Суд считает, что самой по себе ссылки на положения пункта 4 части 15 статьи 19 Закона о рекламе недостаточно для признания оспариваемого решения законным и обоснованным.

С учетом изложенного в данном случае также недостаточно и ссылки органа местного самоуправления на то обстоятельство, что в связи с отсутствием в законодательстве критериев, позволяющих определить нарушение внешнего архитектурного облика при размещении той или иной рекламной конструкции, орган местного самоуправления при принятии решения о выдаче или об отказе в выдаче разрешения на установку рекламной конструкции вправе основываться на внутреннем убеждении и личном эстетическом восприятии.

Из материалов дела следует, что установка настенного панно по адресу: г. Нижний Новгород, ул. Рождественская, 17 была согласована с администрацией района, главным художником города, Департаментом архитектуры и градостроительства администрации города Нижнего Новгорода, Управлением государственной охраны объектов культурного наследия Нижегородской области; получено согласие со стороны собственников здания, на котором предполагается размещение рекламного щита. Напротив, решение комиссии по рекламному оформлению г.Нижнего Новгорода, которым руководствовался директор Департамента архитектуры и градостроительства администрации г.Нижнего Новгорода, является необоснованным, не подтвержденным какими-либо доказательствами.

Дополнительно представленные со стороны уполномоченного органа документы (заключение кафедры архитектурного проектирования Нижегородского архитектурно-строительного университета, письмо Нижегородской областной общественной организации "Союз архитекторов России" от 25.03.2010 N 18) бесспорно и однозначно не подтверждают законность и обоснованность оспариваемого решения.

Из представленного же Обществом заключения ООО "Аграф" следует, что предлагаемый к установке рекламный щит не меняет габаритов дома N 17 по ул.Рождественской по высоте и в плане, таким образом, условие регенерации исторической застройки в границах охранной зоны объекта культурного назначения "Нижегородский кремль" не нарушается; условие обеспечения восприятия кремля в его историческом окружении установкой рекламного щита не нарушается; установка рекламного щита не противоречит режиму охранной зоны объекта культурного назначения и является допустимой.

Кроме того, суд апелляционной инстанции отмечает следующее.

Часть 15 статьи 19 Закона о рекламе содержит исчерпывающий перечень оснований для отказа в выдаче разрешения на установку рекламной конструкции.

В суде апелляционной инстанции администрация г.Нижнего Новгорода указывала в качестве дополнительных оснований для отказа в выдаче Обществу разрешения на установку рекламы на отзыв главным художником города ранее данного согласования, а также отсутствие разрешения собственников здания, на котором планируется разместить рекламный щит, и соответствующего договора с ними.

Суд считает, что, поскольку такие обстоятельства не поименованы в части 15 статьи 19 Закона о рекламе, то они не могут являться основанием для принятия отрицательного решения по заявлению Общества.

Возможное несоблюдение требований, предусмотренных частью 11 статьи 19 Закона о рекламе (не представление документов, отзыв ранее данных согласований и т.п.) не влечет отказ в выдаче разрешения на установку рекламной конструкции, а может являться основанием для отказа в рассмотрении такого заявления, либо для возвращения заявления без рассмотрения.

Кроме того, утверждение администрации г.Нижнего Новгорода об отсутствии согласия со стороны собственников здания N 17 по ул.Рождественской в г.Нижнем Новгороде на размещение на стене рекламного щита опровергается материалами дела.

Принимая во внимание все вышеизложенное в совокупности, арбитражный апелляционный суд приходит к итоговому выводу о том, что оспариваемое решение принято уполномоченным органом, однако не соответствует Закону о рекламе и нарушает права и законные интересы Общества, создавая ему препятствия для осуществления предпринимательской деятельности, что в силу части 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации влечет удовлетворение требований.

Суд апелляционной инстанции считает, что предусмотренные статьей 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации основания к отмене решения арбитражного суда первой инстанции отсутствуют.

При этом судом не допущено нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в любом случае основаниями для отмены судебного акта.

Апелляционная жалоба администрации г.Нижнего Новгорода по приведенным в ней доводам признается не подлежащей удовлетворению как основанная на неверном толковании норм действующего законодательства.

Доводы, изложенные в апелляционной жалобе, и дополнительно представленные органом местного самоуправления доказательства не опровергают установленных судом первой инстанции обстоятельств и сделанных на их основе выводов.

В соответствии со статьей 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации администрация г.Нижнего Новгорода освобождена от уплаты государственной пошлины при подаче настоящей апелляционной жалобы.

Руководствуясь статьями 266 - 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Первый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Нижегородской области от 22.03.2010 по делу N А43-3424/2010 оставить без изменения, апелляционную жалобу администрации города Нижнего Новгорода - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа в двухмесячный срок со дня его принятия.

Председательствующий судья

Т.А. Захарова

Судьи

В.Н. Урлеков И.А. Смирнова