Постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 15 июля 2011 г. N 18АП-5443/11

г. Челябинск

15 июля 2011 г.

N 18АП-5443/2011 Дело N А07-263/2011

Резолютивная часть постановления объявлена 11 июля 2011 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 15 июля 2011 года

Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Соколовой И.Ю.,

судей Забутыриной Л.В., Ширяевой Е.В.

при ведении протокола секретарем судебного заседания Алтынбаевым Т.Р., рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Визит" на решение Арбитражного суда Республики Башкортостан от 20.04.2011 по делу N А07-263/2011 (судья Кручинина Н.Е.),

В заседании приняли участие представители:

общества с ограниченной ответственностью "Визит" - Козлов Н.Д. (доверенность от 03.08.2008);

муниципального учреждения "Земельное агентство" Эльбулатов Э.Р. (доверенность от 17.08.2010);

общество с ограниченной ответственностью "Визит" (далее - ООО "Визит", общество, заявитель) обратилось в Арбитражный суд Республики Башкортостан с заявлением о признании незаконными действий муниципального учреждения "Земельное агентство" городского округа город Уфа (далее - МУ "Земельное агентство", учреждение, заинтересованное лицо) по проведению проверки соблюдения земельного законодательства обществом "Визит", результаты которой оформлены в виде листа, содержащего графическую и тестовую части, озаглавленного "Для суда", утвержденного заместителем директора МУ "Земельное агентство" Бикташовым А.Р. от 28.09.2010. Заявитель просил устранить допущенное нарушение путем признания недействительными результатов проверки и наложение запрета для МУ "Земельное агентство" ссылаться на результаты названной проверки для обоснования требований, направленных против ООО "Визит".

В ходе рассмотрения дела судом первой инстанции, заявитель уточнил, что, в порядке главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, просит признать незаконными действия МУ "Земельное агентство" по проведению проверки и недействительным результат такой проверки - документ в виде листа, содержащего графическую и тестовую части, озаглавленного "Для суда", утвержденного заместителем директора МУ "Земельное агентство" Бикташовым А.Р. 28.09.2010.

Решением Арбитражного суда Республики Башкортостан от 20.04.2011 (резолютивная часть объявлена 19.04.2011) в удовлетворении заявления ООО "Визит" отказано.

С вынесенным решением не согласился заявитель и обжаловал его в апелляционном порядке. В апелляционной жалобе ООО "Визит" (далее также - податель жалобы) просит решение суда отменить, со ссылкой на незаконность и необоснованность, принять по делу новый судебный акт.

Полагает выводы суда несоответствующими обстоятельствам дела, поскольку отсутствие признаков властных предписаний оспариваемого документа и публичных полномочий МУ "Земельное агентство" должно повлечь прекращение производство по делу, на основании части 1 пункта 1 статьи 150 Арбитражного процессуального кодекса, а не являться основанием для вынесения решения об отказе в удовлетворении требований.

В обоснование доводов апелляционной жалобы её податель ссылается на необоснованность вывода суда об отсутствия факта проведения проверки.

Считает, что наличие факта проведения проверки подтверждается применением должностными лицами МУ "Земельное агентство" сравнительного метода, при изготовлении схемы границ отведенного и используемого земельного участка. По мнению подателя жалобы, составитель схемы ее содержанием указал, как на установленный им факт самовольного захвата обществом земельного участка, что подтверждает совершение МУ "Земельное агентство" действий по проверке соблюдения обществом земельного законодательства.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены надлежащим образом, в судебное заседание представитель заинтересованного лица - Управление Федеральной службы государственной регистрации, кадастра, картографии по Республике Башкортостан, не явился.

С учетом мнения представителей подателя жалобы, заинтересованных лиц и в соответствии со статьями 123, 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дело рассмотрено судом апелляционной инстанции в отсутствие представителя Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра, картографии по Республике Башкортостан.

В судебном заседании представитель заявителя поддержал доводы, изложенные в апелляционной жалобе, приняв участие в судебном заседании посредством видеоконференц-связи в порядке, предусмотренном статьей 153.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации. Представители заинтересованных лиц МУ "Земельное агентство" и ФГУ "Земельная кадастровая палата Республики Башкортостан" приняв участие в судебном заседании посредством видеоконференц-связи в порядке, предусмотренном статьей 153.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, считают решение законным и обоснованным, апелляционную жалобу не подлежащей удовлетворению.

Законность и обоснованность судебного акта проверены судом апелляционной инстанции в порядке, установленном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Суд апелляционной инстанции, повторно рассмотрев дело в порядке статей 268, 269 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, исследовав имеющиеся в деле доказательства, проверив доводы апелляционной жалобы, заслушав объяснения представителей лиц, участвующих в деле, не находит оснований для отмены обжалуемого судебного акта.

Как следует из материалов дела, ООО "Визит" на праве собственности принадлежит нежилое строение, расположенное на земельном участке, общей площадью 398,1 кв.м, с кадастровым номером 02:55:050226:144, по адресу: г. Уфа, Ленинский район, автодорога Уфа - пос. 8 Марта.

По устному обращению представителя Администрации городского округа город Уфа Байбулатова И.Р., на место расположения здания автомойки, принадлежащей ООО "Визит", по адресу г. Уфа, Ленинский район, автодорога Уфа - пос. 8 Марта, муниципальным учреждением "Земельное агентство" был организован выезд геодезиста, который произвел съемку земельного участка, фактически занимаемого ООО "Визит".

20.09.2010 МУ "Земельное агентство" составлен план земельного участка, с использованием наложения границ ранее отведенного обществу участка на фактические границы. Данный план утвержден заместителем директора учреждения Бикташовым А.Р. (л.д. 8, 120. т. 1).

Указанный документ содержит графическое изображение земельного участка, ранее отведенного ООО "Визит" для строительства временной автомойки (границы определены по поворотным точкам 26, 15, 16, 17, 10 11, 12, 13); фактически занимаемого земельного участка (границы определены по поворотным точкам 2, 3, 5, 8, 9, 1); земельного участка, занятого строением (границы определены по поворотным точкам 26, 18, 19, 23, 24, 25, 22, 20, 21, 9).

Полагая, что действиями по составлению данного документа и самим документом нарушены права ООО "Визит", в области предпринимательской деятельности, и положения статьи 16 Федерального закона N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", в части процедуры проведения, общество обратилось с настоящими требованиями в Арбитражный суд Республики Башкортостан.

Принимая обжалуемое решение об отказе в удовлетворении требований общества, суд первой инстанции исходил из отсутствия у МУ "Земельное агентство" полномочий по осуществлению государственного земельного контроля, полномочий по проведению проверок земельного законодательства, в связи с чем, действия учреждения нормами Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" не регулируется. Суд пришел к выводу о том, что действия по составлению плана земельного участка не являются действиями по проведению проверки соблюдения ООО "Визит" земельного законодательства, а изготовленный в результате проверки документ не является актом, налагающим властные предписания, обязательные для исполнения. Установив отсутствие признаков властных предписаний оспариваемого документа и публичных полномочий МУ "Земельное агентство", суд мотивировал отказ в удовлетворении требований недоказанностью обществом наличия нарушенных прав, публичного характера спорных правоотношений и верности избранного способа защиты.

Оценив, в порядке статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, имеющиеся в деле доказательства в их совокупности, суд апелляционной инстанции не находит оснований для отмены судебного акта.

Имеющиеся в материалах дела доказательства, включая пояснения участвующих в деле лиц, подтверждают факт обследования, съемки и описания МУ "Земельное агентство" границ земельного участка, занятого принадлежащим ООО "Визит" строением и фактически занимаемого обществом земельного участка, с последующим сопоставлением полученных данных с данными правоустанавливающих документов. Результатом осуществления перечисленных действия явилось составление плана наложения границ. Такие действия предполагают фактическое установление расположения строения и земельного участка на местности, исследование правоустанавливающих документов ООО "Визит" и их сравнение, что по общим представлениям может определяться понятием проверка.

В этой части довод подателя апелляционной жалобы о наличии факта проведения проверки является верным. Вместе с тем, не любая проверка регулируется положениями Федерального закона N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля".

Согласно статье 1 указанного выше закона, настоящий Федеральный закон регулирует отношения в области организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля и защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля.

Для целей настоящего Федерального закона понятие государственного и муниципального контроля определено как деятельность органов, уполномоченных на организацию и проведение проверок соблюдения при осуществлении деятельности юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями требований, установленных правовыми актами. Подпунктом "б" статьи 2 указанного закона проверка определена как совокупность проводимых органом государственного контроля (надзора) или органом муниципального контроля в отношении юридического лица, индивидуального предпринимателя мероприятий по контролю для оценки соответствия осуществляемых ими деятельности или действий (бездействия), обязательным требованиям и требованиям, установленным правовыми актами.

Применительно к существу настоящего спора, отношений, основанных на осуществлении контрольных функций по проверке соблюдения земельного законодательства, предполагающих оценку соблюдения законодательства проверяемым лицом, между сторонами не имеется. Названный вывод правомерно сделан судом первой инстанции, исходя из следующего:

В соответствии с пунктами 1 и 2 статьи 72 Земельного кодекса Российской Федерации, муниципальный земельный контроль за использованием земель на территории муниципального образования осуществляется органами местного самоуправления или уполномоченными ими органами.

Муниципальный земельный контроль за использованием земель на территории муниципального образования осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации и в порядке, установленном нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

В соответствии с пунктом 1 Положения о государственном земельном контроле, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 15.11.2006 N 689 (ред. от 21.04.2010) "О государственном земельном контроле"), настоящее Положение устанавливает порядок осуществления государственного земельного контроля Федеральным агентством кадастра объектов недвижимости, Федеральной службой по надзору в сфере природопользования, Федеральной службой по ветеринарному и фитосанитарному надзору и их территориальными органами (далее - специально уполномоченные органы).

Задачей государственного земельного контроля является обеспечение соблюдения организациями независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности, их руководителями, должностными лицами, а также гражданами земельного законодательства, требований охраны и использования земель.

Указом Президента Российской Федерации от 25.12.2008 N 1847 Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости упразднено, а его функции переданы Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии.

В соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 01.06.2009 N 457, утвердившим Положение о Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии, к полномочиям указанной службы отнесено осуществление государственного земельного контроля (пункт 5.1.14 Положения).

Таким образом, к органам, наделенным публичными полномочиями государственного и муниципального земельного контроля отнесены Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии; Федеральная служба по надзору в сфере природопользования, Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору и их территориальные органы, органы местного самоуправления и уполномоченные ими органы.

Согласно Уставу муниципального учреждения "Земельное агентство" городского округа город Уфа (с изменениями и дополнениями), целями и задачами Учреждения в установленной сфере деятельности являются подготовка в установленном порядке землеустроительной документации; создание единой базы данных о состоянии земельных ресурсов; участие в разработке и реализации программ использования и охраны городских земель; организационное обеспечение землеустроительной экспертизы инвестиционных программ и проектов, связанных с использованием земель (пункт 2.1 Устава) (л.д. 19-29, т. 1).

Пунктом 2.3 Устава в измененной 12.03.2009 редакции, предусмотрено, что Учреждение вправе осуществлять на договорной основе работы по вычерчиванию планов (план границ, карта (план) границ, проектный план, описание земельного участка) (оборот л.д. 26, т. 1).

Абзацем 7 пункта 2.2 Устава в измененной 11.12.2006 редакции, установлено, что Учреждение в соответствии с законодательством осуществляет обеспечение органов государственной власти и органов местного самоуправления сведениями о земельных участках, расположенных в административных границах муниципального образования городской округ г. Уфа, необходимой для планирования и использования земель (л.д. 28).

МУ "Земельное агентство" имеет лицензии на осуществление картографической и геодезической деятельности (л.д. 17, 18, т. 1). Сведения о наделении учреждения полномочиями по осуществлению муниципального земельного контроля за использованием земель на территории муниципального образования, суду не представлены.

С учетом изложенного, вывод суда первой инстанции о том, что МУ "Земельное агентство" к специально уполномоченным органам государственного и муниципального земельного контроля не относится, полномочиями по проведению проверок соблюдения земельного законодательства не наделено, является правильным. В этой связи его деятельность нормами Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", не регулируется. Соответственно, у МУ "Земельное агентство" не имелось обязанности соблюдения положений указанного закона, что исключает обоснованность заявленных требований.

С учетом отсутствия у МУ "Земельное агентство" контрольных функций в области соблюдения хозяйствующими субъектами требований земельного законодательства, действия и созданный учреждением документ (схема расположения земельного участка) не находятся в сфере публично-правового регулирования. Вместе с тем, названное не лишает общество права на критическую оценку созданного учреждением документа, в случаях его использования заинтересованной стороной.

При оценке довода апелляционной жалобы о том, что при такой квалификации производство по делу подлежало прекращению на основании пункта 1 части 1 статьи 150 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, судебной коллегией отмечается:

Согласно части 1 статьи 4 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, заинтересованное лицо вправе обратиться в арбитражный суд за защитой своих нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов в порядке, установленном Арбитражным процессуальным кодексом Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 2 статьи 29 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, дела об оспаривании ненормативных правовых актов органов местного самоуправления, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, подведомственны арбитражному суду.

Частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации также установлено, что граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 150 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд прекращает производство по делу, если установит, что дело не подлежит рассмотрению в арбитражном суде.

Исходя из содержания названной нормы, цель института прекращения производства по делу заключается, в частности, в возможности устранения ошибочно поданного иска из арбитражного процесса (в связи с ошибочным мнением истца о принадлежащем ему праве обратиться в арбитражный суд) при выявлении соответствующих оснований, без рассмотрения дела и вынесения судебного решения. Перечень оснований прекращения производства по делу является исчерпывающим и не подлежит расширительному толкованию.

Заявленные ООО "Визит" требования, связаны с осуществлением обществом предпринимательской деятельности и по субъектному составу, подведомственны арбитражному суду. Поэтому общество имело право на обращение в арбитражный суд.

Избрание заявителем неверного способа защиты нарушенного (по его мнению) права может являться основанием для принятия соответствующего решения по существу требований, но не прекращения производства по делу, то есть об отказе в праве на предъявление заявления.

С учетом изложенного, требования, заявленные обществом "Визит", правомерно рассмотрены по существу Арбитражным судом Республики Башкортостан.

Нарушений норм процессуального права, являющихся основанием для отмены судебного акта на основании части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, не установлено.

Заявленные представителем ООО "Визит" в ходе рассмотрения апелляционной жалобы доводы об отсутствии подписи судьи в протоколе судебного заседания, состоявшегося 19.04.2011, на момент ознакомления представителя с материалами дела, доказательствами не подтверждены.

Заявление представителя ООО "Визит" о наличии в материалах дела заявлений об отводе судьи, в удовлетворении которых было отказано, не свидетельствует о нарушении норм процессуального права.

Расходы по апелляционной жалобе относятся на заявителя жалобы по правилам статьи 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Руководствуясь статьями 176, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд апелляционной инстанции

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Республики Башкортостан от 20.04.2011 по делу N А07-263/2011 оставить без изменения, апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Визит" - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Федеральный арбитражный суд Уральского округа в течение двух месяцев со дня его принятия (изготовления в полном объеме) через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий судья

И.Ю. Соколова

Судьи

Л.В. Забутырина Е.В. Ширяева