Постановление Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 15 июня 2010 г. N 19АП-3434/10

15 июня 2010 г.

Дело N А14-20328/2009/712/22

город Воронеж

Резолютивная часть постановления объявлена 7 июня 2010 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 15 июня 2010 года.

Девятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Сергуткиной В.А.,

судей Протасова А.И.,

Миронцевой Н.Д.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Анзельм К.К.,

при участии:

от Управления Федеральной антимонопольной службы по Воронежской области: Полухин С.И., начальник отдела, доверенность N 05-16/132 от 18.01.2010, удостоверение N 3485 от 23.03.2009; Капранчиков А.В., специалист-эксперт, доверенность N 05-16/133 от 18.01.2010;

от общества с ограниченной ответственностью "Воронежтеплоэнерго-Сервис": Шабунин И.А., представитель по доверенности N 14 от 21.01.2010;

от Администрации Острогожского муниципального района Воронежской области: представители не явились, доказательства надлежащего извещения имеются в материалах дела,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Воронежской области на решение Арбитражного суда Воронежской области от 05.04.2010 по делу N А14-20328/2009/712/22 (судья Сорокина Н.В.) по заявлению общества с ограниченной ответственностью "Воронежтеплоэнерго-Сервис" к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Воронежской области, при участии третьего лица: Администрации Острогожского муниципального района Воронежской области, о признании недействительным решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Воронежской области от 07.12.2009 по делу N235-17.1к,

УСТАНОВИЛ:

Общество с ограниченной ответственность "Воронежтеплоэнерго-Сервис" (далее - ООО "Воронежтеплоэнерго-Сервис", Общество) обратилось в Арбитражный суд Воронежской области с заявлением, уточненным в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), о признании незаконным и отмене решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Воронежской области (далее - УФАС по Воронежской области, Управление, антимонопольный орган) от 07.12.2009 по делу N 235-17.1к.

Решением Арбитражного суда Воронежской области от 05.04.2010 заявленные требования удовлетворены, оспариваемое решение признано недействительными как несоответствующее требованиям Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон "О защите конкуренции"), Управление обязано устранить допущенные нарушения прав и законных интересов ООО "Воронежтеплоэнерго-Сервис".

Не согласившись с решением суда, УФАС по Воронежской области обратилось с апелляционной жалобой, в которой просит обжалуемое решение отменить в связи с несоответствием выводов, изложенных в решении, обстоятельствам дела. При этом антимонопольный орган ссылается на ошибочность вывода суда о том, что согласованные действия должны быть сопряжены с превышением органом власти предоставленных ему законом полномочий, а также на согласие Администрации Острогожского муниципального района Воронежской области (далее - Администрация) с выявленными нарушениями, исполнение ею предписания в полном объеме.

ООО "Воронежтеплоэнерго-Сервис" возражает против доводов апелляционной жалобы, считая решение законным и обоснованным, представило отзыв. При этом Общество исходит из того, что имущество, указанное в постановлении Администрации от 31.10.2008 N 1282, относится к имуществу теплоэнергетического комплекса, выставленному на торги, а им и Администрацией не совершались согласованные действия, способные оказать негативное влияние на конкурентную среду на отдельном товарном рынке.

Администрация доводы апелляционной жалобы не оспорила, отзыв не представила, явку своего представителя в судебное заседание не обеспечила. Учитывая наличие у суда доказательств надлежащего извещения данного лица о времени и месте судебного разбирательства, апелляционная жалоба рассматривалась в отсутствие его представителя в порядке статей 123, 156 и 266 АПК РФ.

В судебном заседании объявлялся перерыв до 07.06.2010.

Изучив материалы дела, доводы апелляционной жалобы и отзыва на нее, заслушав пояснения лиц, участвующих в деле, оценив в совокупности все представленные по делу доказательства, суд апелляционной инстанции считает обжалуемый судебный акт подлежащим отмене в части.

Как следует из материалов дела, постановлением Администрации от 12.03.2005 было прекращено право хозяйственного ведения муниципального унитарного предприятия "Острогожские тепловые сети" в отношении 329 объектов муниципального имущества, в том числе здания бухгалтерии 2 этаж, расположенного по адресу: г.Острогожск. ул.Коммунаров, 11, трактора т-16, экскаватора, автомобилей: ГАЗ 3307, ГАЗ 31029, ГАЗ 5312, УАЗ 31512, УАЗ 31514, УАЗ 3303, УАЗ 390992.

21.12.2007 в газете "Острогожская жизнь" размещено информационное сообщение о предоставлении Администрацией в безвозмездное пользование имущества теплоэнергетического комплекса, находящегося в собственности Острогожского муниципального района Воронежской области. В данном сообщении конкретный перечень имущества входящего в теплоэнергетический комплекс, отсутствовал.

17.01.2008 ООО "Воронежтеплоэнерго-Сервис" подало заявку на предоставление ему в безвозмездное пользование указанного имущества.

Рассмотрев 22.01.2008 заявки, комиссия по проведению торгов установила, что поступила всего одна заявка от ООО "Воронежтеплоэнерго-Сервис", и пришла к выводу о возможности предоставления в безвозмездное пользование Обществу имущества теплоэнергетического комплекса. Результаты заседания комиссии зафиксированы в протоколе N 95 от 22.01.2008.

Постановлением Администрации от 26.02.2008 N 154 это имущество было предоставлено Обществу на указанном праве сроком по 31.12.2008. Приложение к постановлению содержит перечень имущества из 159 объектов.

В тот же день между Администрацией и ООО "Воронежтеплоэнерго-Сервис" был заключен договор пользования N 31.

31.10.2008 Администрацией вынесено постановление N 1282 "О внесении изменений в договор пользования N 31 от 26.02.2008 года", в соответствии с которым ООО "Воронежтеплоэнерго-Сервис" предоставлено в пользование сроком по 31.12.2008 еще 12 объектов муниципального имущества: здание бухгалтерии 2 этаж, расположенное то адресу: г.Острогожск. ул.Коммунаров, 11, трактор т-16, экскаватор, автомобили: ГАЗ 3307, ГАЗ 31029, ГАЗ 5312, ГАЗ 31105, УАЗ 31512, УАЗ 31514, УАЗ 3303, УАЗ 390992.

В соответствии с этим постановлением сторонами принято дополнительное соглашение к договору пользования N 31 от 26.02.2008.

Проведя контрольное мероприятие по соблюдению антимонопольного законодательства органами власти, органами местного самоуправления и установив, что принятие Администрацией постановления от 31.10.2008 N 1282 без проведения торгов нарушает требования статей 17.1 и 16 Закона "О защите конкуренции", УФАС по Воронежской области определением от 10.11.2009 возбудило дело N 235-17.1к о нарушении антимонопольного законодательства. Ответчиком по делу привлечена Администрация, заинтересованным лицом - ООО "Воронежтеплоэнерго-Сервис". Определением от 25.11.2009 ООО "Воронежтеплоэнерго-Сервис" привлечено к участию в антимонопольном деле N 235-17.1к в качестве ответчика.

Рассмотрев 25.11.2009 материалы антимонопольного дела, комиссия УФАС по Воронежской области приняла решение по делу N 235-17.1к, изготовленное в полном объеме 07.12.2009, пунктами 1 и 2 которого признала Администрацию нарушившей статьи 17.1 (в части предоставления права пользования муниципальным имуществом без соблюдения порядка заключения договоров) и 16 (в части осуществления противоречащих законодательству согласованных действий с ООО "Воронежтеплоэнерго-Сервис" по передаче муниципального имущества) Закона "О защите конкуренции", а пунктом 3 признало Общество нарушившим статью 16 этого Закона в части осуществления противоречащих законодательству согласованных действий с Администрацией, выразившихся в незаконном принятии и использовании муниципального имущества в хозяйственной деятельности. Пунктом 4 данного документа решено выдать предписание об устранении выявленных нарушений антимонопольного законодательства Администрации, а пунктом 5 - Обществу.

На основании данного решения Администрации и ООО "Воронежтеплоэнерго-Сервис" выданы соответствующие предписания.

Полагая, что вынесенное решение не соответствует действующему законодательству, нарушает права и законные интересы заявителя, Общество обратилось за судебной защитой с рассматриваемым требованием.

Удовлетворяя заявленное требование, суд первой инстанции исходил из того, что имущество, переданное Обществу в соответствии с постановлением Администрации от 31.10.2008 N 1282, также относится к имуществу теплоэнергетического комплекса, заявка о предоставлении которого на праве безвозмездного пользования была рассмотрена комиссией по проведению торгов 22.01.2008, в связи с чем пришел к выводу об отсутствии в действиях Администрации и ООО "Воронежтеплоэнерго-Сервис" нарушений статей 17.1 и 16 Закона "О защите конкуренции".

Суд апелляционной инстанции, приходя к выводу о правильности правовой позиции суда первой инстанции, полагает неправомерным удовлетворение требования Общества о признании оспариваемого решения недействительным в части, затрагивающей права Администрации. При этом апелляционный суд руководствуется следующим.

На основании статьи 12 ГК РФ, части 1 статьи 198 и части 1 статьи 201 АПК РФ ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц могут быть признаны судом недействительными (незаконными) по заявлению граждан, организаций и иных лиц при наличии одновременно двух условий: если такой акт, действие (бездействие) не соответствует закону или иному нормативному правовому акту и нарушает права и законные интересы граждан, организаций и иных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагает на них какие-либо обязанности, создает иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, для признания действий должностных лиц незаконными суду необходимо установить наличие совокупности двух условий - несоответствие этих действий какому-либо нормативному правовому акту и нарушение ими прав, законных интересов заявителя, возложение на него каких-либо обязанностей либо создание иных препятствий для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Исходя из части 5 статьи 200 АПК РФ, обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

При этом в силу статьи 65 АПК РФ обязанность доказывания наличия обстоятельств, на которые заявитель ссылается как на основание своих требований и возражений, в том числе факта нарушенных оспариваемыми актом (действиями) законных прав, лежит на лице, оспаривающем акт (действия).

Согласно части 2 статьи 1 Закона "О защите конкуренции" целями данного Закона являются обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков.

Статьей 16 названного Закона установлен запрет как соглашений между федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации или между ними и хозяйствующими субъектами, так и осуществления этими органами и организациями согласованных действий, если такие соглашения или такое осуществление согласованных действий приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, в частности к повышению, снижению или поддержанию цен (тарифов); экономически, технологически и иным образом не обоснованному установлению различных цен (тарифов) на один и тот же товар; разделу товарного рынка по территориальному принципу, объему продажи или покупки товаров, ассортименту реализуемых товаров либо по составу продавцов или покупателей (заказчиков); ограничению доступа на товарный рынок, выхода из товарного рынка или устранению с него хозяйствующих субъектов.

Установленный данной нормой запрет ориентирован на органы публичной власти и распространяется на акты и действия указанных органов в сфере публичных правоотношений. Этот запрет преследует цель предотвращения негативного влияния органов власти на конкурентную среду с помощью административных, властных методов воздействия, в том числе путем соглашения с хозяйствующим субъектом.

Пунктом 18 статьи 4 Закона "О защите конкуренции" для целей соответствующего правового регулирования под соглашением понимается договоренность в письменной форме, содержащаяся в документе или нескольких документах, а также договоренность в устной форме.

Поскольку Законом "О защите конкуренции" понятие согласованных действий хозяйствующих субъектов и органов публичной власти не раскрывается, апелляционный суд находит возможным применить по аналогии нормы статьи 8 данного Закона, определяющего согласованные действия хозяйствующих субъектов как действия, удовлетворяющие совокупности следующих условий: результат таких действий соответствует интересам каждого из указанных хозяйствующих субъектов только при условии, что их действия заранее известны каждому из них; действия каждого из указанных хозяйствующих субъектов вызваны действиями иных хозяйствующих субъектов и не являются следствием обстоятельств, в равной мере влияющих на все хозяйствующие субъекты на соответствующем товарном рынке.

Из анализа приведенных норм следует, что для признания органа публичной власти или хозяйствующего субъекта нарушившими требования статьи 16 Закона "О защите конкуренции" необходимо установить, какое соглашения заключено либо какие действия совершены и являлись ли они согласованными, привели ли или могли привести к указанным выше последствиям, то есть к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

Как подтверждается материалами дела, действия Администрации и ООО "Воронежтеплоэнерго-Сервис", которые антимонопольный орган посчитал согласованными и способными привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции на рынке по оказанию услуг теплоэнергетического снабжения, выражались в передаче муниципального имущества Администрацией и принятии, использовании в хозяйственной деятельности этого имущества Обществом.

Однако сами по себе действия собственника по распоряжению принадлежащим ему имуществом путем передачи другому лицу на том или ином праве и действия субъекта, приобретающего это имущество, нельзя рассматривать как непосредственно приводящие к недопущению, ограничению, устранению конкуренции без установления антимонопольным органом данных последствий.

В соответствии со статьей 59 Устава Острогожского муниципального района Воронежской области, принятого Острогожским районным Советом народных депутатов 28.12.2004, органы местного самоуправления муниципального района самостоятельно владеют, пользуются и распоряжаются муниципальным имуществом.

Статья 36 Устава закрепляет за Администрацией статус исполнительно-распорядительного органа местного самоуправления.

ООО "Воронежтеплоэнерго-Сервис", являясь юридическим лицом, также вправе от своего имени приобретать и осуществлять имущественные права, в том числе право безвозмездного пользования имуществом.

Антимонопольным органом при производстве по делу вопрос о последствиях в виде недопущения, ограничения, устранения конкуренции на рынке по оказанию услуг теплоэнергетического снабжения не исследовался. Управлением не выяснялись также географические границы этого рынка, на котором могли иметь место указанные последствия, не устанавливалось наличие на нем конкуренции, предполагающей присутствие соперничающих хозяйствующих субъектов.

Приняв во внимание то, что в материалах антимонопольного дела отсутствуют какие-либо обращения (жалобы) на действия Администрации по передаче в пользование заявителю спорного муниципального имущества, суд первой инстанции пришел к правильному выводу о недоказанности нарушения прав третьих лиц, а также наличия лиц, которые обращались бы в Администрацию с заявками на получение в пользование спорного имущества.

При таких обстоятельствах нельзя признать доказанным факт нарушения Администрацией и ООО "Воронежтеплоэнерго-Сервис" требований статьи 16 Закона "О защите конкуренции".

Статьей 17.1 Закона "О защите конкуренции" регламентированы особенности порядка заключения договоров в отношении государственного и муниципального имущества.

В соответствии с данной статьей заключение договоров безвозмездного пользования в отношении муниципального имущества, не закрепленного на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, может быть осуществлено только по результатам проведения конкурсов или аукционов на право заключения этих договоров, за исключением случаев, указанных в части 1 этой статьи.

Проанализировав представленные в материалы дела доказательства, суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что порядок заключения на основании постановления Администрации от 31.10.2008 N 1282 дополнительного соглашения к договору пользования N 31 от 26.02.2008 не нарушен.

Данный вывод следует из того, что торги по предоставлению в безвозмездное пользование были проведены Администрацией в отношении всего имущества теплоэнергетического комплекса, включающего в себя, в том числе, имущество, предусмотренное постановлением от 31.10.2008 N 1282. Доказательств, опровергающих это обстоятельство, антимонопольным органом представлено не было ни в суде первой, ни в суде апелляционной инстанций.

Следовательно, у Администрации имелись все правовые основания для передачи ООО "Воронежтеплоэнерго-Сервис" в безвозмездное пользование всего указанного имущества.

Материалы дела свидетельствуют, что Постановлением Администрации от 26.02.2008 N 154 Обществу была предоставлена только часть имущества теплоэнергетического комплекса.

В связи с этим Администрация была вправе предоставить Обществу иное имущество, входящее в состав теплоэнергетического комплекса и не переданное ранее.

С учетом изложенного нарушение требований статьи 17.1 Закона "О защите конкуренции" также отсутствует.

При таких обстоятельствах у антимонопольного органа отсутствовали основания для признания Администрации и Общества нарушающими требования статей 16 и 17.1 Закона "О защите конкуренции".

Следовательно, оспариваемое решение нарушает действующее законодательство, права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской деятельности, что в силу части 2 статьи 201 АПК РФ является основанием для признания данного правового акта незаконным.

Однако, поскольку данным решением антимонопольного органа признано нарушившими нормы Закона "О защите конкуренции" не только ООО "Воронежтеплоэнерго-Сервис", но и Администрация, а также решено выдать предписания обоим субъектам, то права Общества нарушаются только в части, касающейся признания его нарушившим Закон и выдачи ему предписания. В остальной части права Общества оспариваемым правовым актом не нарушаются.

С учетом сделанных выводов признанию недействительными подлежат пункты 3 и 5 оспариваемого решения, в связи с чем решение суда первой инстанции в части признания недействительными пунктов 1, 2, 4 этого решения подлежит отмене, а апелляционная жалоба - удовлетворению.

В связи с незаконным характером принятого по результатам рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства решения является незаконным и выданное на основании этого решения предписание от 07.12.2009, направленное Обществу письмом от 08.12.2009 N 05-16/3560. Следовательно, суд первой инстанции правомерно обязал Управление устранить допущенные нарушения прав и законных интересов ООО "Воронежтеплоэнерго-Сервис".

Довод апелляционной жалобы о согласии Администрации с выявленными нарушениями, исполнении ею предписания в полном объеме не имеет правового значения для рассмотрения заявления ООО "Воронежтеплоэнерго-Сервис", в связи с чем отклоняется. Кроме того, обращение в суд с целью обжалования решения антимонопольного органа не является основанием для неисполнения предписаний.

Таким образом, доводы апелляционной жалобы фактически повторяют доводы антимонопольного органа, изложенные в обоснование своей позиции при рассмотрении дела судом первой инстанции, и нашли свое отражение в судебном акте. Они были подробно исследованы и, по мнению суда апелляционной инстанции, им была дана правильная юридическая оценка. Оснований для их переоценки у апелляционного суда не имеется.

Каких-либо иных доказательств, свидетельствующих о верности правовой позиции заявителя апелляционной жалобы, в апелляционную инстанцию не представлено.

Нарушений норм процессуального законодательства, являющихся в соответствии со статьей 270 АПК РФ безусловным основанием для отмены судебного акта, допущено не было.

Учитывая результаты рассмотрения апелляционной жалобы, в соответствии со статьей 110 АПК РФ государственная пошлина за рассмотрение дела в суде апелляционной инстанций относится на заявителя апелляционной жалобы. Поскольку в силу пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации государственные органы, обращающиеся в арбитражные суды в случаях, предусмотренных законом, в защиту государственных и (или) общественных интересов, от уплаты государственной пошлины освобождены, вопрос о взыскании с УФАС по Воронежской области государственной пошлины судом не решается.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 266-268, пунктом 2 статьи 269, частью 4 статьи 270 и статьей 271 АПК РФ, Девятнадцатый арбитражный апелляционный суд,

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Воронежской области от 05.04.2010 по делу N А14-20328/2009/712/22 отменить в части признания недействительными пунктов 1, 2, 4 решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Воронежской области от 07.12.2009 по делу N235-17.1к, апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Воронежской области в этой части удовлетворить.

В удовлетворении требования общества с ограниченной ответственностью "Воронежтеплоэнерго-Сервис" в части признания недействительными пунктов 1, 2, 4 решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Воронежской области от 07.12.2009 по делу N 235-17.1к отказать.

В остальной части решение Арбитражного суда Воронежской области от 05.04.2010 по делу N А14-20328/2009/712/22 оставить без изменения, апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Воронежской области - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в кассационном порядке в Федеральный арбитражный суд Центрального округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня вступления в законную силу.

Председательствующий судья

В.А. Сергуткина

Судьи

А.И. Протасов Н.Д. Миронцева