Постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 19 июля 2011 г. N 02АП-3617/11

г. Киров

19 июля 2011 г.

Дело N А82-368/2011

Резолютивная часть постановления объявлена 13 июля 2011 года.

Полный текст постановления изготовлен 19 июля 2011 года.

Второй арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Ившиной Г.Г.,

судей Буториной Г.Г., Караваевой А.В.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Новоселовой Е.В.,

при участии в судебном заседании:

представителей заявителя Прокофьевой Е.А., действующей на основании доверенности от 08.02.2011, Шугальской О.Л., действующей на основании доверенности от 11.07.2011,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Ярославской области

на решение Арбитражного суда Ярославской области от 25.04.2011 по делу N А82-368/2011, принятое судом в составе судьи Мухиной Е.В.,

по заявлению департамента здравоохранения и фармации Ярославской области (ОГРН 1027600695220)

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Ярославской области

об оспаривании решения и предписания антимонопольного органа,

установил:

департамент здравоохранения и фармации Ярославской области (далее - заявитель, Департамент) обратился в Арбитражный суд Ярославской области с заявлением о признании недействительным решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Ярославской области (далее - ответчик, УФАС, Управление, антимонопольный орган) от 03.12.2010 по делу N 06-03/51-10 (в полном объеме изготовлено 17.12.2010) и выданного на его основании предписания от 03.12.2010.

Решением Арбитражного суда Ярославской области от 25.04.2011 заявленные требования департамента здравоохранения и фармации Ярославской области удовлетворены.

Управление Федеральной антимонопольной службы по Ярославской области с принятым решением суда не согласно, обратилось во Второй арбитражный апелляционный суд с жалобой, в которой просит отменить решение, принять по делу новый судебный акт.

По мнению антимонопольного органа, при вынесении обжалуемого решения судом первой инстанции неправильно применены нормы материального права.

В обоснование доводов жалобы Управление указывает, что Департамент при выполнении процедуры проверки соискателей лицензии на возможность выполнения ими лицензионных требований и условий к хозяйствующим субъектам, претендующим на получение соответствующей лицензии, необоснованно применяет к ним установленные Административным регламентом исполнения государственной функции по лицензированию медицинской деятельности организаций муниципальной и частной систем здравоохранения (за исключением деятельности по оказанию высокотехнологичной медицинской помощи) требования как к лицензиатам, то есть фактически проверяет соблюдение лицензионных требований и условий, а не возможность их исполнения в будущем.

УФАС считает, что подобные требования являются излишними, налагающими на соискателей лицензии дополнительные, не предусмотренные действующим законодательством обязанности. По мнению антимонопольного органа, такие требования необоснованно препятствуют осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, что нарушает запрет, установленный пунктом 2 части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции, Закон N 135-ФЗ).

Департамент в отзыве на апелляционную жалобу просит решение суда оставить без изменения, а апелляционную жалобу Управления без удовлетворения. Указал, что Административный регламент исполнения государственной функции по лицензированию медицинской деятельности организаций муниципальной и частной систем здравоохранения (за исключением деятельности по оказанию высокотехнологичной медицинской помощи), утвержденный приказом Департамента от 22.10.2008 N 5 (далее - Административный регламент) был разработан Департаментом в соответствии с проектом Административного регламента Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения и социального развития по предоставлению государственной услуги по лицензированию медицинской деятельности, а также предоставлению гражданам и организациям доступа к информации об организациях, имеющих соответствующие лицензии.

В судебном заседании суда апелляционной инстанции представители Департамента возражали против удовлетворения жалобы.

Антимонопольный орган явку своих представителей в судебное заседание не обеспечил, о времени и месте судебного заседания извещен надлежащим образом, просит рассмотреть жалобу в отсутствие представителя. В соответствии со статьей 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дело рассматривается в отсутствие представителя ответчика.

Законность решения Арбитражного суда Ярославской области проверена Вторым арбитражным апелляционным судом в порядке, установленном статьями 258, 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, Управлением Федеральной антимонопольной службы по Ярославской области проведен мониторинг актов органов государственной власти по факту установления в Административном регламенте требований, препятствующих осуществлению деятельности хозяйствующим субъектам, претендующим на получение лицензии на осуществление медицинской деятельности.

19.11.2010 руководителем Управления издан приказ N 459, которым в отношении заявителя возбуждено дело N 06-03/51-10 по признакам нарушения пункта 2 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции (л.д.75).

По итогам рассмотрения дела 03.12.2010 Комиссией Управления Федеральной антимонопольной службы по Ярославской области по рассмотрению дел о нарушениях антимонопольного законодательства вынесено решение по делу N 06-03/51-10 (в полном объеме изготовлено 17.12.2010), которым Департамент признан нарушившим пункт 2 части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ (л.д.63-67). Антимонопольный орган усмотрел нарушение данной нормы закона в установлении в Административном регламенте требований, препятствующих осуществлению деятельности хозяйствующим субъектам, претендующим на получение лицензии на осуществление медицинской деятельности. Подобные требования, установленные пунктом 3.4.7 Административного регламента, согласно позиции антимонопольного органа, являются излишними, налагают на соискателей лицензии дополнительные, не предусмотренные действующим законодательством обязанности.

Предписанием ответчика от 03.12.2010 Департаменту указано внести изменения в Административный регламент, исключающие применение к соискателям лицензии на осуществление медицинской деятельности требований, отнесенных Положением о лицензировании медицинской деятельности, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 22.01.2007 N 30 (далее - Положение о лицензировании), исключительно к лицензиатам; при осуществлении проверки возможности выполнения соискателями лицензий лицензионных требований и условий не предъявлять к соискателям лицензий требований, отнесенных Положением о лицензировании исключительно к лицензиатам (л.д.68-69).

Не согласившись с решением и предписанием УФАС, Департамент обратился в Арбитражный суд Ярославской области с заявлением о признании их недействительными.

Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции исходил из отсутствия в действиях Департамента признаков нарушения пункта 2 части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ в связи с соответствием Административного регламента требованиям Положения о лицензировании в той части, в какой Административный регламент предусматривает проведение проверки соискателей лицензии на предмет возможности выполнения соискателем лицензионных требований и условий.

Исследовав материалы дела, изучив доводы апелляционной жалобы и отзыва на нее, заслушав представителей заявителя, суд апелляционной инстанции не нашел оснований для отмены или изменения решения суда исходя из нижеследующего.

В соответствии с частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно подпункту 96 пункта 1 статьи 17 Федерального закона от 08.08.2001 N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" медицинская деятельность подлежит лицензированию.

В соответствии с пунктом 1 Положения о лицензировании указанный нормативный акт определяет порядок лицензирования медицинской деятельности, осуществляемой на территории Российской Федерации юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями.

Пунктом 2 Положения о лицензировании предусмотрено, что лицензирование медицинской деятельности осуществляют органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в части деятельности, осуществляемой организациями муниципальной и частной систем здравоохранения (за исключением деятельности по оказанию высокотехнологичной медицинской помощи).

Положением о департаменте здравоохранения и фармации Ярославской области (далее - Положение о Департаменте), утвержденным постановлением Правительства Ярославской области от 20.03.2008 N 52, установлено, что Департамент является органом исполнительной власти Ярославской области, обеспечивающим проведение единой государственной политики и осуществляющим исполнительно-распорядительную и контрольно-надзорную деятельность в области охраны здоровья граждан на территории Ярославской области, а также обеспечивающим взаимодействие в этой сфере иных исполнительных органов государственной власти Ярославской области, органов местного самоуправления муниципальных образований области, осуществляющих управление в сфере здравоохранения.

Основными полномочиями Департамента, согласно разделу 2 указанного положения являются, в том числе надзор и контроль за соблюдением законодательства Российской Федерации и Ярославской области в области охраны здоровья граждан; осуществление полномочий Российской Федерации в области охраны здоровья граждан, переданных органам государственной власти Ярославской области в соответствии со статьей 5.1 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан.

В соответствии со статьей 5.1 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан к полномочиям Российской Федерации в области охраны здоровья граждан, переданным для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации, относятся, в том числе лицензирование медицинской деятельности организаций муниципальной и частной систем здравоохранения (за исключением деятельности по оказанию высокотехнологичной медицинской помощи).

Федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере здравоохранения принимает нормативные правовые акты по вопросам осуществления переданных полномочий, в том числе административные регламенты предоставления государственных услуг и исполнения государственных функций в сфере переданных полномочий.

В пункте 3.53 Положения о Департаменте установлено, что заявитель в соответствии со статьей 5.1 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан осуществляет лицензирование медицинской деятельности организаций муниципальной и частной систем здравоохранения (за исключением деятельности по оказанию высокотехнологичной медицинской помощи).

Согласно пункту 4.1.1 Положения о Департаменте заявитель в пределах предоставленных ему полномочий вправе принимать нормативные правовые и распорядительные акты, обязательные для исполнения государственными органами и учреждениями области, созданными для реализации отдельных функций государственного управления, а также органами местного самоуправления муниципальных образований области, юридическими и физическими лицами.

Из вышеизложенного следует, что Административный регламент принят Департаментом в рамках предоставленных полномочий; осуществление лицензирования медицинской деятельности прямо закреплено за заявителем действующим законодательством.

Согласно части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции органам государственной власти субъектов Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности запрещается необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам (пункт 2 части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ).

В соответствии с частью 5 статьи 200 АПК РФ обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение.

Решением антимонопольного органа Департаменту вменено нарушение указанного антимонопольного запрета. Антимонопольный орган при рассмотрении дела о нарушении антимонопольного законодательства пришел к выводу, что установленные Административным регламентом требования к соискателям лицензии необоснованно препятствуют осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами.

Проанализировав обстоятельства дела в совокупности с исследованными доказательствами, суд апелляционной инстанции приходит к выводу о недоказанности наличия в действиях Департамента вменяемого нарушения в силу следующего.

В соответствии с Федеральным законом от 08.08.2001 N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности", Положением о лицензировании лицензирующий орган обязан провести проверку соискателя лицензии на предмет возможности выполнения им лицензионных требований и условий.

Согласно части 1 статьи 12 вышеназванного Закона "О лицензировании отдельных видов деятельности" лицензионный контроль проводится лицензирующим органом в целях проверки полноты и достоверности сведений о соискателе лицензии, содержащихся в представленных соискателем лицензии заявлении и документах, возможности выполнения им лицензионных требований и условий, а также проверки сведений о лицензиате и соблюдения им лицензионных требований и условий при осуществлении лицензируемого вида деятельности.

В пункте 5 Положения о лицензировании перечислены лицензионные требования и условия при осуществлении медицинской деятельности.

Лицензионными требованиями и условиями при осуществлении медицинской деятельности являются:

а) наличие у соискателя лицензии (лицензиата) принадлежащих ему на праве собственности или на ином законном основании зданий, помещений, оборудования и медицинской техники, необходимых для выполнения работ (услуг), соответствующих установленным к ним требованиям;

б) наличие у руководителя или заместителя руководителя юридического лица либо у руководителя структурного подразделения, ответственного за осуществление лицензируемой деятельности, - соискателя лицензии (лицензиата) высшего (среднего - в случае выполнения работ (услуг) по доврачебной помощи) профессионального (медицинского) образования, послевузовского или дополнительного профессионального (медицинского) образования и стажа работы по специальности не менее 5 лет;

в) наличие у индивидуального предпринимателя - соискателя лицензии (лицензиата) высшего (среднего - в случае выполнения работ (услуг) по доврачебной помощи) профессионального (медицинского) образования, послевузовского или дополнительного профессионального (медицинского) образования и стажа работы по специальности не менее 5 лет;

г) наличие в штате соискателя лицензии (лицензиата) или привлечение им на ином законном основании специалистов, необходимых для выполнения работ (услуг), имеющих высшее или среднее профессиональное (медицинское) образование и сертификат специалиста, соответствующие требованиям и характеру выполняемых работ (услуг);

д) повышение квалификации специалистов, осуществляющих работы (услуги), не реже одного раза в 5 лет;

е) соблюдение лицензиатом медицинских технологий при осуществлении медицинской деятельности, разрешенных к применению в порядке, установленном законодательством Российской Федерации;

ж) соблюдение лицензиатом санитарных правил при осуществлении им медицинской деятельности;

з) обеспечение лицензиатом при осуществлении медицинской деятельности контроля за соответствием качества выполняемых медицинских работ (услуг) установленным требованиям (стандартам);

и) соблюдение лицензиатом правил предоставления платных медицинских услуг, утвержденных в установленном порядке;

к) наличие в штате соискателя лицензии (лицензиата) специалистов, осуществляющих техническое обслуживание медицинской техники, или наличие у соискателя лицензии (лицензиата) договора с организацией, имеющей лицензию на осуществление этого вида деятельности;

л) ведение лицензиатом при осуществлении медицинской деятельности учетной и отчетной медицинской документации.

В соответствии с пунктом 3.4.7 Административного регламента при осуществлении проверки возможности выполнения соискателем лицензии лицензионных требований и условий проверке подлежит, в том числе соблюдение соискателем лицензии:

- технологий при осуществлении медицинской деятельности, разрешенных к применению в порядке, установленном законодательством Российской Федерации;

- санитарных правил при осуществлении медицинской деятельности;

- возможность обеспечения контроля за соответствием качества выполняемых медицинских работ (услуг) установленным требованиям (стандартам) при осуществлении медицинской деятельности;

- соблюдение правил предоставления платных медицинских услуг, утвержденных в установленном порядке;

- наличие и ведение учетной и отчетной медицинской документации.

Признавая вышеперечисленные требования, изложенные в пункте 3.4.7 Административного регламента, излишними, налагающими на соискателей лицензии дополнительные требования, антимонопольный орган исходил из того, что в соответствии с пунктом 5 Положения о лицензировании такие требования могут предъявляться только к лицензиату, а не к соискателю лицензии.

В то же время в соответствии с пунктом 9 Положения о лицензировании при рассмотрении заявления о предоставлении лицензии лицензирующий орган проводит проверку полноты и достоверности сведений о соискателе лицензии, содержащихся в представленных в соответствии с пунктом 7 настоящего Положения заявлении и документах, а также проверку возможности выполнения соискателем лицензии лицензионных требований и условий.

Поскольку перечисленные в пункте 3.4.7 Административного регламента требования предусмотрены именно с позиции проверки возможности выполнения соискателем лицензии лицензионных требований и условий, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что Административный регламент в той части, в которой он предусматривает проведение проверки соискателей лицензии на предмет возможности выполнения соискателем лицензионных требований и условий, соответствует требованиям Положения о лицензировании.

В нарушение процессуальной обязанности доказывания обратное антимонопольным органом не доказано, в связи с чем доводы апелляционной жалобы, что установленные в Административном регламенте требования являются излишними, налагающими на соискателей лицензии дополнительные, не предусмотренные законодательством обязанности, отклоняются как не подтвержденные соответствующими доказательствами.

Ссылка в тексте оспариваемого решения УФАС на акт проверки ООО "Заубер" от 02.02.2010 не свидетельствует о доказанности вменяемого нарушения, поскольку из имеющегося в материалах дела акта от 02.02.2010 (л.д. 23) следует, что лицензионные требования и условия проверены Департаментом с позиции возможности их выполнения соискателем лицензии, даны рекомендации. Выявлено нарушение подпункта "а" пункта 5 Положения о лицензировании, то есть тех требований, относительно наличия которых в Административном регламенте антимонопольный орган не усмотрел вменяемого нарушения.

Таким образом, вывод оспариваемого решения Управления о том, что установленные Административным регламентом требования к соискателям лицензии необоснованно препятствуют осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами (нарушают конкретный запрет, установленный пунктом 2 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции), в нарушение требований статьи 65 и части 5 статьи 200 АПК РФ антимонопольным органом не доказан и не подтвержден документально.

С учетом требований пункта 9 Положения о лицензировании и Административного регламента проверка возможности выполнения соискателем лицензии лицензионных требований и условий проводится лицензирующим органом при рассмотрении заявления о предоставлении лицензии с позиции возможности выполнения лицензионных требований и условий, а не с позиции их фактического выполнения.

В соответствии с частью 2 статьи 201 АПК РФ арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

Учитывая, что факт нарушения заявителем пункта 2 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции не нашел своего подтверждения, у ответчика не имелось оснований для принятия оспариваемого решения и выдачи Департаменту предписания от 03.12.2010.

При таких обстоятельствах суд первой инстанции пришел к правильному выводу о недействительности оспариваемых решения и предписания УФАС.

Судом апелляционной инстанции исследованы все доводы апелляционной жалобы, однако они не опровергают выводов суда, изложенных в обжалуемом решении. Решение суда первой инстанции следует оставить без изменения, а апелляционную жалобу Управления - без удовлетворения. Нарушений норм процессуального права, влекущих безусловную отмену судебного акта, судом апелляционной инстанции не установлено.

Вопрос о взыскании государственной пошлины по апелляционной жалобе судом не рассматривается, так как ответчик в силу подпункта 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации освобожден от ее уплаты.

Руководствуясь статьями 258, 268, пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Второй арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ

решение Арбитражного суда Ярославской области от 25.04.2011 по делу N А82-368/2011 оставить без изменения, а апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Ярославской области - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа в случаях и в порядке, установленных Арбитражным процессуальным кодексом Российской Федерации.

Председательствующий

Г.Г. Ившина

Судьи

Г.Г. Буторина А.В. Караваева