Постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 2 августа 2011 г. N 12АП-4754/11

г. Саратов

Дело N А12-5529/2011

Резолютивная часть постановления объявлена 28 июля 2011 года.

Полный текст постановления изготовлен 02 августа 2011 года.

Двенадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Цуцковой М.Г.,

судей Дубровиной Ю.А., Комнатной Ю.А.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Смяцкой О.М.,

при участии в судебном заседании представителей общества с ограниченной ответственностью "Кодекс Безопасности" - Гунаева В.Г., приказ от 21.05.2010 N 00000000004; Прокуратуры Волгоградской области - старшего прокурора отдела прокуратуры Саратовской области Пуховича О.В., Главного Управления Министерства РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Волгоградской области - Скорик С.В.,, удостоверение ГПН N 55517,

после перерыва при участии представителя общества с ограниченной ответственностью "Кодекс Безопасности" - Гунаева В.Г., приказ от 21.05.2010 N 00000000004;

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Главного Управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Волгоградской области, г. Волгоград,

на решение Арбитражного суда Волгоградской области от 01 июня 2011 года

по делу N А12-5529/2011 (судья Наумова М.Ю.),

по заявлению Заместителя прокурора Волгоградской области в интересах общества с ограниченной ответственностью "Кодекс Безопасности", г. Волгоград,

к Главному Управлению Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Волгоградской области, г. Волгоград,

о признании незаконным действий,

УСТАНОВИЛ

Заместитель прокурора Волгоградской области в интересах общества с ограниченной ответственностью "Кодекс Безопасности" обратился в Арбитражный суд Волгоградской области с заявлением о признании незаконными действий Главного управления министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Волгоградской области, выразившихся в проведении в период с 02.02.2011 по 16.02.2011 внеплановой выездной проверки в отношении общества с ограниченной ответственностью "Кодекс Безопасности" на предмет соответствия деятельности требования приказа МЧС России от 25.11.2009 N 660.

Решением Арбитражного суда Волгоградской области от 01 июня 2011 года, заявленные требования удовлетворены, действия Главного управления министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Волгоградской области, выразившиеся в проведении в период с 02.02.2011 по 16.02.2011 внеплановой выездной проверки в отношении общества с ограниченной ответственностью "Кодекс Безопасности" на предмет соответствия деятельности требования приказа МЧС России от 25.11.2009 N 660 "Об утверждении Порядка получения экспертной организацией добровольной аккредитации в области оценки соответствия объектов защиты (продукции) установленным требованиям пожарной безопасности путем независимой оценки пожарного риска" признаны незаконными и не соответствующими пункту 2 части 2, частям 3, 5 статьи 10, части 1 статьи 14 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля".

Не согласившись с принятым решением, Главное Управление Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Волгоградской области обратилось в Двенадцатый арбитражный апелляционный суд с жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить, принять по делу новый судебный акт, которым отказать в удовлетворении заявленных требований, по основаниям, изложенным в апелляционной жалобе.

Прокуратурой Волгоградской области, ООО "Кодекс Безопасности", представлены отзывы на апелляционную жалобу, в котором заинтересованные лица просят решение оставить без изменения, отказать в удовлетворении апелляционной жалобы.

В судебном заседании представители подателя жалобы, заинтересованных лиц, поддержали позиции по делу.

В судебном заседании в порядке ст. 163 АПК РФ был объявлен перерыв до 28 июля 2011 до 12 часов 45 минут.

После перерыва апелляционная жалоба рассмотрена в отсутствии представителей Прокуроры Волгоградской области, Главного Управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Волгоградской области, надлежащим образом извещенных о времени и месте судебного заседания (п.1 ст. 123, п.3 ст.156 АПК РФ).

Законность и обоснованность принятого решения проверена арбитражным судом апелляционной инстанции в порядке ст.ст. 268 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, в период с 02.02.2011 по 16.02.2011 управлением надзорной деятельности ГУ МЧС России по Волгоградской области на основании поручения Департамента надзорной деятельности МЧС России проведена выездная проверка ООО "Кодекс Безопасности" на предмет соответствия требованиям раздела II приказа МЧС России от 25 ноября 2009 года N 660 "Об утверждении Порядка получения экспертной организацией добровольной аккредитации в области оценки соответствия объектов защиты (продукции) установленным требованиям пожарной безопасности путем независимой оценки пожарного риска".

Результаты проверки зафиксированы в акте от 15.02.2011, которым установлено, что в нарушение главы 2 приказа МЧС России от 25.11.2009 N 660 в штате организации отсутствуют эксперты, прошедшие соответствующую квалификационную комиссию МЧС России.

По результатам проверки решением комиссии по аккредитации действие документа об аккредитации приостановлено до момента устранения указанных нарушений, информация размещена в реестре аккредитованных организаций на сайте ФГУ "Госэкспертиза в области ГОЧС и пожарной безопасности" МЧС России .

Полагая действия ГУ МЧС России по Волгоградской области по проведению проверки не соответствующими ст. 10 Федерального закона 26.12.2008 года N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", Прокуратура Волгоградской области в порядке ч.2 ст. 198 АПК РФ обратилась с заявлением в арбитражный суд в интересах ООО "Кодекс Безопасности".

По результатам рассмотрения дела судом принято приведенное выше решение.

Оспаривая законность состоявшегося по делу судебного акта, податель апелляционной жалобы полагает, что суд первой инстанции необоснованно сослался на нарушение МЧС РФ в ходе проверки ФЗ от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", так как Порядком получения экспертной организацией добровольной аккредитации не предусмотрены формы проверок, что исключает возможность применения статьи 10 Закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ. Кроме того, довод о том, что действия МСЧ РФ нарушают права и охраняемые законом интересы Общества в сфере предпринимательской деятельности не нашли своего подтверждения в ходе судебного заседания.

Проверив обоснованность доводов, изложенных в апелляционной жалобе, отзыве на нее, исследовав и оценив представленные в материалы дела доказательства по правилам статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд апелляционной инстанции приходит к следующему выводу.

15.10.2010 ООО "Кодекс Безопасности", г. Волгоград аккредитовано МЧС России в качестве организации, осуществляющей деятельность по обследованию объекта защиты, проведению расчетов по оценке пожарного риска, подготовке вывода о выполнении (невыполнении) условий соответствия объекта защиты требованиям пожарной безопасности и разработке мер по обеспечению выполнения условий, при которых объект защиты будет соответствовать требования пожарной безопасности ( т.1 л.д. 54).

27.01.2011, в связи с поступившим обращением о нарушениях в деятельности ООО "Кодекс Безопасности", Департамент МЧС России обратился в ГУ МЧС России по Волгоградской области с просьбой провести проверку организации в целях оценки соответствия критериям аккредитации, установленным приказом МЧС России от 25.11.2009 N 660 "Об утверждении порядка получения экспертной оценки организацией добровольной аккредитации в области оценки соответствия объектов защиты (продукции) установленным требованиям пожарной безопасности путем независимой оценки пожарного риска" ( т.1л.д. 29).

Приказом МСЧ РФ от 25.11.2009 N 660 утвержден "Порядок получения экспертной оценки организацией добровольной аккредитации в области оценки соответствия объектов защиты (продукции) установленным требованиям пожарной безопасности путем независимой оценки пожарного риска"

Разделом 2 п. "г". настоящего Порядка предусмотрено, что заявители, претендующие на добровольную аккредитацию в области оценки соответствия объектов защиты (продукции) установленным требованиям пожарной безопасности путем независимой оценки пожарного риска , должны отвечать требованиям Аккредитации, в том числе: иметь в штате организации не менее пяти должностных лиц, имеющих среднее профессиональное и (или) высшее профессиональное образование, обладающих стажем практической работы в области обеспечения пожарной безопасности ( не менее пяти лет), которые должны: знать:

законодательные и иные нормативные правовые акты Российской Федерации в области обеспечения пожарной безопасности и нормативные документы по пожарной безопасности, в том числе регламентирующие порядок проведения независимой оценки пожарного риска и оформления его результатов;

принципы обеспечения пожарной безопасности объектов защиты;

формы и методы проведения независимой оценки пожарного риска по направлениям деятельности;

устройство и принцип работы средств предотвращения пожаров и противопожарной защиты;

уметь:

анализировать пожарную опасность объекта защиты;

оценивать последствия воздействия опасных факторов пожара на людей для различных сценариев его развития;

оценивать системы обеспечения пожарной безопасности объекта защиты;

планировать и организовывать проведение независимой оценки пожарного риска;

оформлять результаты проведения независимой оценки пожарного риска;

вести учет и документирование результатов выполнения работ по независимой оценке пожарного риска;

использовать в практической деятельности современные информационные технологии;

при расчете оценки пожарного риска:

определять частоту реализации пожароопасных ситуаций;

выстраивать поля опасных факторов пожара для различных сценариев его развития;

проводить расчет по оценке пожарного риска;

при обследовании объектов защиты:

проводить обследования и проверки объектов защиты для оценки его соответствия установленным требованиям пожарной безопасности;

проводить экспертизу проектной документации на соответствие установленным требованиям пожарной безопасности;

разрабатывать мероприятия по обеспечению пожарной безопасности на объекте;

использовать утвержденные в установленном порядке расчетные методы обоснования инженерных решений по обеспечению пожарной безопасности объектов защиты и программные средства для их реализации;

определять параметры и работоспособность систем обеспечения пожарной безопасности на объекте (в том числе противодымной вентиляции, автоматической пожарной сигнализации, установок автоматического пожаротушения, внутреннего противопожарного водопровода);

использовать инструментальные методы определения эффективности средств обеспечения пожарной безопасности объекта защиты;

проводить оценку знаний работниками организации требований пожарной безопасности в объеме пожарно-технического минимума;

проводить проверку организации деятельности, технической оснащенности и боеготовности пожарной охраны организации.

В целях проверки соответствия аккредитованной организации требованиям Аккредитации осуществляются проверки ее деятельности.

Раздел 6 пункты 42 -46 Порядка предусматривает, что проверки осуществляются структурными подразделениями территориальных органов МЧС России.

Основанием для проведения проверки является:

получение от юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, органов государственной власти и граждан информации об изменениях или нарушениях в осуществляемой области деятельности аккредитованной организации;

обращения граждан, юридических лиц и индивидуальных предпринимателей с жалобами на нарушения их прав и законных интересов действиями (бездействием) аккредитованной организации, связанные с невыполнением ими требований настоящего Порядка, а также получение информации, подтверждаемой документами и доказательствами, свидетельствующими о наличии признаков таких нарушений.

Копии материалов проведенных проверок направляются в государственное учреждение или территориальную комиссию по аккредитации для дальнейшего рассмотрения на заседаниях соответствующих комиссий по аккредитации.

По результатам рассмотрения материалов проверок соответствующей комиссией по аккредитации может быть принято одно из следующих решений:

а) принять к сведению результаты проверки;

б) приостановить действие документа об аккредитации и предложить аккредитованной организации устранить обнаруженные при проверке недостатки.

В рассматриваемом случае как указано выше основанием к проведению проверки ООО "Кодекс Безопасности" послужило поручение Департамента МЧС России, содержащее сведения о поступившем в адрес Департамента обращения по факту нарушений в деятельности ООО "Кодекс Безопасности".

Поручение Департамента МЧС России о проведении проверки инициировано обращением ГУМЧС России по Волгоградской области от 11.01.2011 N 4-2/2502, согласно которого в адрес Управления надзорной деятельности ГУМЧС России по Волгоградской области в период с 22.09.2010 по 28.12.2010 поступили заключения о независимой оценке пожарного риска по трем объектам ( промывочно- пропарочная станция Саратовского филиала "Первая грузовая компания"; торгово- развлекательный центр "Пирамида"; филиал ОАО "Росспиртпром" ликероводочный завод "Волгоградский"), выполненные ООО "Кодекс Безопасности" (свидетельство об аккредитации N 660/В/0025 от 15.10.2010). В представленных заключениях отсутствуют подписи должностного лица, проводившего независимую оценку пожарного риска. Указанный исполнитель Комаров Ю.В. отсутствует в реестре квалификационной комиссии МЧС России по проверке соответствия должностных лиц, проводящих независимую оценку пожарного риска предъявляемым требованиям. Кроме того, в работах отсутствуют сведения о предварительном обследовании объектов; расчет необходимого времени эвакуации выполнен без учета наиболее худшего варианта развития пожара; расчеты выполнены без учета конструктивных особенностей зданий и т.д_

Федеральный закон N 294-ФЗ от 26.12.2008 года "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее по тексту Закон N 294-ФЗ) регулирует отношения в области организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля и защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля.

В рамках осуществления государственного контроля (надзора) в порядке, установленном Федеральным законом N 294-ФЗ, обследованию подлежат уже используемые для осуществления предпринимательской деятельности объекты, а не объекты, где предполагается осуществление лицензируемого вида деятельности после получения соответствующей лицензии.

Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" направленный на ограничение полномочий органов государственного (муниципального) контроля (надзора) при проведении ими проверок, не применяется к действиям указанных органов при проведении оперативно-розыскных мероприятий, производстве дознания, проведении предварительного следствия, осуществлении прокурорского надзора и правосудия, проведении административного расследования, финансового контроля и финансово-бюджетного надзора, налогового контроля, валютного контроля, контроля на финансовых рынках, банковского надзора, расследовании причин возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, инфекционных и массовых неинфекционных заболеваний или отравлений, несчастных случаев на производстве, осуществлении государственного контроля в пунктах пропуска через Государственную границу Российской Федерации (ч. 3 ст. 1).

В числе ограничений, указанных в ч.3 ст.1 Закона действия МЧС России по проверки деятельности соответствия аккредитованной организации требованиям аккредитации в области оценки соответствия объектов защиты (продукции) установленным требованиям пожарной безопасности путем независимой оценки пожарного риска не поименованы, ООО "Кодекс Безопасности" на момент проверки было действующей организацией, получившей свидетельство об аккредитации 15.10.2010, за четыре месяца до проведения проверки, предпосылкой к проверке послужило обращение о нарушениях в деятельности организации, в связи с чем, довод апелляционной жалобы о нераспространении на проводимую проверку Федерального закона от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ следует признать несостоятельным.

Таким образом, поскольку проверка инициирована обращением о нарушениях в осуществляемой области деятельности аккредитованной организации, связанной с оценкой пожарного риска объектов, то ее проведение регламентируется ст. 10 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ.

Согласно части 5 статьи 10 Закона N 294-ФЗ внеплановая выездная проверка юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, относящихся в соответствии с законодательством Российской Федерации к субъектам малого или среднего предпринимательства, может быть проведена по основаниям, указанным в подпунктах "а" и "б" пункта 2 части 2 данной статьи, органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля после согласования с органом прокуратуры по месту осуществления деятельности таких юридических лиц, индивидуальных предпринимателей.

В деле не имеется доказательств о согласовании ответчиком спорной внеплановой проверки с органами областной прокуратуры.

Статьей 20 Закона N 294-ФЗ предписано, что результаты проверки, проведенной органом контроля (надзора) с грубым нарушением установленных настоящим Федеральным законом требований к организации и проведению проверок, не могут являться доказательствами нарушения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, и подлежат отмене вышестоящим органом государственного контроля (надзора) или судом на основании заявления юридического лица, индивидуального предпринимателя.

При этом к грубым нарушениям относится, в т.ч. нарушение требований, предусмотренных частью 5 (в части согласования с органами прокуратуры внеплановой выездной проверки в отношении юридического лица, индивидуального предпринимателя) статьи 10 настоящего Федерального закона.

Доказательством того, что проведенная в отношении Общества проверка носит характер внеплановой является именно обращение ГУМЧС России по Волгоградской области от 11.01.2011 N 4-2/2502, поскольку как указано выше, на момент проверки организация была действующей, прошедшей аккредитацию 15.10.2010 и на нее распространялись положения Закона N 294-ФЗ как на субъекта предпринимательской деятельности.

Представленное подателем апелляционной жалобы письмо Управления министерства юстиции Российской Федерации от 07.07.2011 N 02-11/6003, которым МЧС России по Волгоградской области обосновывает позиции о нераспространении на спорную проверку Закона N 294-ФЗ, судом апелляционной инстанции принято во внимание быть не может, поскольку Управление не имеет полномочий по даче оценки и разъяснению положений федерального законодательства и данные в письме разъяснения не имеют обязательного характера для правоприменителей.

Довод апелляционной жалобы о том, что вывод суда первой инстанции о том действия ГУ МЧС России по Волгоградской области нарушают права и охраняемые законом интересы Общества в сфере предпринимательской деятельности, создавая препятствия в ее осуществлении, в ходе судебного заседания не нашли подтверждения, подлежит отклонению в силу следующего.

Как следует из письма Департамента надзорной деятельности Управлению надзорной деятельности Главного управления МЧС России по Волгоградской области N 19-1-17-869 от 15.03.2011 в соответствии с протоколом заседания комиссии Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по добровольной аккредитации в области оценки соответствия объектов защиты (продукции) установленным требованиям пожарной безопасности путем независимой оценке пожарного риска действие свидетельства об аккредитации N 660/В/0025 от 15.10.2010, выданное обществу с ограниченной ответственностью "Кодекс Безопасности", приостановлено, в связи с чем имеются препятствия в осуществлении Обществом предпринимательской деятельности (том 1, л.д. 79).

На основании вышеизложенного суд апелляционной инстанции не может не согласиться с выводом первой инстанции о том, что Главным управлением МЧС России по Волгоградской области при проведении внеплановой проверки ООО "Кодекс Безопасности", допущены нарушения требований положений Закона N 294-ФЗ, которыми ущемлены права и законные интересы заявителя в сфере экономической деятельности.

При таких обстоятельствах судебная коллегия апелляционной инстанции не усматривает правовых оснований для удовлетворения апелляционной жалобы и отмены обжалуемого судебного акта, поскольку выводы суда первой инстанции о применении норм права установленным ими по делу обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам соответствуют.

Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в любом случае основаниями для отмены судебного акта при рассмотрении настоящего дела не допущено.

Руководствуясь статьями 268 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ

решение Арбитражного суда Волгоградской области от 01 июня 2011 года по делу N А12-5529/2011 оставить без изменения, апелляционную жалобу без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу с момента его принятия и может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Поволжского округа в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме через суд, принявший решение.

Председательствующий

М.Г. Цуцкова

Судьи

О.А. Дубровина Ю.А. Комнатная