Постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 1 августа 2011 г. N 18АП-6887/11

г. Челябинск

01 августа 2011 г.

N 18АП-6887/2011 Дело N А76-5375/2011

Резолютивная часть постановления объявлена.

27 июля 2011 г..

Полный текст постановления изготовлен

01 августа 2011 г..

Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Тимохина О.Б.,

судей Плаксиной Н.Г., Костина В.Ю.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Курочкиной Е.Г., рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Уральского управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор) на решение Арбитражного суда Челябинской области от 02 июня 2011 года по делу N А76-5375/2011 (судья Зайцев С.В.).

В судебном заседании приняли участие представители:

Уральского управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор) - Мыльникова Т.В. (доверенность от 25.01.2011 N 22, паспорт);

Областного государственного учреждения "Чебаркульское лесничество" - руководитель Резвухин С.Г. (паспорт, распоряжение Правительства Челябинской области, выписка из ЕГРЮЛ); Белов И.С. (паспорт, доверенность от 21.07.2011 N 42).

Областное государственное учреждение "Чебаркульское лесничество" Главного управления лесами Челябинской области (далее - заявитель, ОГУ "Чебаркульское лесничество", учреждение) обратилось в Арбитражный суд Челябинской области к Уральскому управлению Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор) (далее - заинтересованное лицо, управление, Ростехнадзор, административный орган) о признании незаконным и отмене постановления N 50 от 24.03.2011 о назначении административного наказания, которым учреждение привлечено к административной ответственности по части 7 статьи 9.16 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ, Кодекс) в виде наложения административного штрафа в размере 100 000 руб.

Решением суда от 02 июня 2011 года (резолютивная часть объявлена 26.05.2011) требования заявителя удовлетворены - оспоренное постановление признано незаконным и отменено.

Ростехнадзор не согласился с таким судебным актом и обжаловал его в апелляционном порядке - в жалобе управление просит решение суда отменить, изменив его мотивировочную часть, которой признано отсутствие обязанности учреждения, эксплуатирующего здания, строения, сооружения на праве оперативного управления, по установке приборов учета используемых воды, природного газа, тепловой энергии, электрической энергии, а также ввод установленных приборов учета в эксплуатацию.

В обоснование апелляционной жалобы заинтересованное лицо, со ссылкой на положения статей 48, 120, 296 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ), статьи 24 Закона Челябинской области от 18.12.2003 N 207-ЗО "О порядке управления государственной собственностью Челябинской области и приватизации имущества, находящегося в государственной собственности Челябинской области" (далее - Закон N 207-ЗО), полагает существующей у учреждения обязанность по установке названных приборов. Поскольку ОГУ "Чебаркульское лесничество" при проведении мероприятий по контролю не представило документальных доказательств принятия им мер по соблюдению требований Федерального закона от 23.11.2009 N 261-ФЗ "Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Закона N 261-ФЗ), бездействие заявителя правильно квалифицировано административным органом по части 7 статьи 9.16 КоАП РФ.

Письменным отзывом на жалобу учреждение отвергло ее доводы, указав, что в соответствии с частью 4 статьи 13 Закона N 261-ФЗ обязанность по установке приборов учета возложена именно на собственников имущества, которое ОГУ "Чебаркульское лесничество" передано в оперативное управление. Со ссылкой на статьи 209 и 210 ГК РФ, а также Закон Челябинской области от 11.11.2004 N 286-ЗО "О внесении изменений в Закон Челябинской области "О порядке управления государственной собственностью Челябинской области и приватизации имущества, находящегося в государственной собственности Челябинской области", указывает на обязанность именно собственника имущества осуществлять его надлежащее содержание и управление имуществом, находящимся в государственной собственности Челябинской области, что является расходными обязательствами Челябинской области. Поэтому учреждение является ненадлежащим лицом в смысле привлечения к названной административной ответственности, поскольку не несет обязанности по содержанию имущества, а значит, не может нести соответствующую административную ответственность.

Кроме того, согласно части 1 статьи 13 Закона N 261-ФЗ требования настоящей статьи в части организации учета используемых энергетических ресурсов (то есть установки приборов учета) не распространяются на объекты, максимальный объем потребления тепловой энергии которых составляет менее чем две десятых гигакалории в час. При составлении протокола и вынесении постановления административный орган максимальный объем потребления тепловой энергии объектами, закрепленными за ОГУ "Чебаркульское лесничество", не установлен и не доказан.

В судебном заседании представитель управления поддержал доводы апелляционной жалобы, просил ее удовлетворить.

Представители учреждения возражали против удовлетворения жалобы по основаниям, изложенным в отзыве.

Законность и обоснованность судебного акта проверены судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).

Арбитражный суд апелляционной инстанции, повторно рассмотрев дело в порядке статей 268, 269 АПК РФ, исследовав имеющиеся в деле доказательства, проверив доводы апелляционной жалобы и отзыва на нее, выслушав представителя сторон, не находит оснований для отмены либо изменения обжалованного судебного акта.

Как следует из материалов дела, Областное государственное учреждение "Чебаркульское лесничество" зарегистрировано в качестве юридического лица в 2007 году за основным государственным регистрационным номером 177420001450, действует на основании устава (т. 1, л.д. 73-78, 58-63, 30-35).

В соответствии с пунктом 2.1 Устава целью учреждения является управление в области использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов.

Согласно пункту 5.3 Устава за учреждением в установленном действующим законодательством порядке закрепляется на праве оперативного управления имущество, являющееся государственной собственностью Челябинской области.

В силу пункта 5.4 Устава учреждение в отношении закрепленного за ним имущества осуществляет права владения, пользования им в пределах, установленных законодательством Российской Федерации и Челябинской области, в соответствии с целями своей деятельности и назначением имущества.

В соответствии с распоряжениями министра промышленности и природных ресурсов Челябинской области от 26.01.2009 N 42-р и от 15.12.2009 N 2089-р, соответствующими перечнями, ОГУ "Чебаркульское лесничество" передано на баланс и в оперативное управление недвижимое имущество по состоянию на 01.01.2009, приобретенное за счет средств областного бюджета (т. 1, л.д. 11-12, 69-70, 65, 13-16, 17-21, 22, 23-25, 66-67, 68, 71-72).

На основании распоряжения от 05.03.2011 N Ч-2096-рпр административным органом в период с 21.03.2011 по 24.03.2011 проведена плановая выездная проверка учреждения, в том числе, по вопросу соблюдения собственниками нежилых зданий, строений, сооружений в процессе их эксплуатации требований энергетической эффективности, предъявляемых к ним, требований об их оснащенности приборами учета используемых энергетических ресурсов (т. 1, л.д. 42-44).

Результаты проверки отражены в акте N А-34-Ч-2096 от 24.03.2011, учреждению выдано соответствующее предписание от 24.03.2011 (т. 1, л.д. 45-48, 49-51).

22 марта 2011 года Ростехнадзором в присутствии руководителя учреждения составлен протокол N 50 об административном правонарушении по части 7 статьи 9.16 Кодекса о том, что 22.03.2011 в 14 часов при проведении названной проверки по контролю за соблюдением требований Закона N 261-ФЗ установлено, что ОГУ "Чебаркульское лесничество" не приняло меры по оснащению приборами учета тепловой энергии и теплоносителя следующих зданий, находящихся в оперативном управлении и подключенным к централизованным системам теплоснабжения: 1) контора по адресу: г. Чебаркуль, Миасское шоссе, 2, площадью 62 м2; 2) здание лабораторного корпуса по адресу: г. Чебаркуль, Миасское шоссе, 5, площадью 926 м2; 3) здание газовой котельной по адресу: г. Чебаркуль, Миасское шоссе, 5, площадью 48 м2; 4) гаражи по адресу: г. Чебаркуль, Миасское шоссе, 5, площадью 400 м2; 5) контора по адресу: с. Варламово, ул. Заречная, 2, площадью 126 м2; и до настоящего времени не введен в эксплуатацию прибор учета тепловой энергии, установленный в здании кардона "Сосновая горка" (т. 1, л.д. 8, 52-53).

Определением заинтересованного лица от 22.03.2011 назначено время и место рассмотрения дела об административном правонарушении - на 24.03.2011 в 11 часов (т. 1, л.д. 54).

Рассмотрев собранные материалы дела об административном правонарушении (акт проверки, протокол), Ростехнадзор 24.03.2011 вынес постановление N 50 о назначении административного наказания, которым привлек учреждение к административной ответственности по части 7 статьи 9.16 Кодекса в виде наложения административного штрафа в размере 100 000 руб. (т. 1, л.д. 5-7, 55-57).

Не согласившись с названным постановлением, ОГУ "Чебаркульское лесничество" обратилось в арбитражный суд с заявлением о его отмене.

Удовлетворяя требования учреждения, суд первой инстанции, с учетом отсутствия спора в части установления события административного правонарушения и отсутствия нарушений порядка привлечения к такой ответственности, пришел к выводу о том, что Законом N 261-ФЗ обязанность оснащения объектов приборами учета используемой тепловой энергии для юридических лиц, пользующихся имуществом на праве оперативного управления, не установлена, в связи с чем, привлечение к административной ответственности за не исполнение несуществующей для привлекаемого лица обязанности является незаконным. Также суд констатировал факт не установления административным органом в соответствии с частью 1 статьи 13 Закона N 261-ФЗ максимального объема потребления тепловой энергии объектами, закрепленными за ОГУ "Чебаркульское лесничество" на праве оперативного управления.

Оценив в порядке статьи 71 АПК РФ все имеющиеся в деле доказательства в их совокупности, суд апелляционной инстанции считает, что выводы суда первой инстанции являются правильными, соответствуют обстоятельствам дела и действующему законодательству.

В соответствии с частью 3 статьи 13 Закона N 261-ФЗ, до 1 января 2011 года органы государственной власти, органы местного самоуправления обеспечивают завершение проведения мероприятий по оснащению зданий, строений, сооружений, используемых для размещения указанных органов, находящихся в государственной или муниципальной собственности и введенных в эксплуатацию на день вступления в силу настоящего Федерального закона, приборами учета используемых воды, природного газа, тепловой энергии, электрической энергии, а также ввод установленных приборов учета в эксплуатацию.

Согласно части 4 статьи 13 Закона N 261-ФЗ, до 1 января 2011 года собственники зданий, строений, сооружений и иных объектов, которые введены в эксплуатацию на день вступления в силу настоящего Федерального закона и при эксплуатации которых используются энергетические ресурсы (в том числе временных объектов), за исключением объектов, указанных в частях 3, 5 и 6 настоящей статьи, обязаны завершить оснащение таких объектов приборами учета используемых воды, природного газа, тепловой энергии, электрической энергии, а также ввод установленных приборов учета в эксплуатацию.

Следовательно, в любом случае, на собственниках объектов недвижимости лежит указанная обязанность, а что касается государственного имущества - на соответствующих органах.

В данном случае собственник и государственный орган выступает в одном лице.

Во исполнение названных требований Закона N 261-ФЗ его статьей 37 в главу 9 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях внесена статья 9.16 КоАП РФ, частью 7 которой предусмотрена административная за несоблюдение собственниками нежилых зданий, строений, сооружений в процессе их эксплуатации требований энергетической эффективности, предъявляемых к таким зданиям, строениям, сооружениям, требований их оснащенности приборами учета используемых энергетических ресурсов, что влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от десяти тысяч до пятнадцати тысяч рублей; на лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, - от двадцати тысяч до тридцати пяти тысяч рублей; на юридических лиц - от ста тысяч до ста пятидесяти тысяч рублей.

Данная статья 37 Закона N 261-ФЗ в силу части 3 статьи 49 этого закона вступила в силу по истечении ста восьмидесяти дней после дня официального опубликования настоящего Федерального закона.

При этом, как следует из буквального прочтения диспозиции части 7 статьи 9.16 Кодекса, к названной ответственности могут быть привлечены только собственники нежилых зданий, строений, сооружений.

Из материалов дела усматривается, что ОГУ "Чебаркульское лесничество" собственником перечисленных в протоколе N 50 от 22.03.2011 и в оспоренном постановлении N 50 от 24.03.2011 нежилых объектов недвижимости не является, в связи с чем, не может выступать субъектом инкриминированного ему административного правонарушения.

Как правильно отметил суд первой инстанции, в соответствии с положениями статьи 4-1 Закона N 207-ЗО (в редакции Закон Челябинской области от 11.11.2004 N 286-ЗО), управление имуществом, находящимся в государственной собственности Челябинской области, его формирование и содержание являются расходными обязательствами Челябинской области. Средства на управление имуществом, находящимся в государственной собственности Челябинской области, его формирование и содержание предусматриваются законом Челябинской области об областном бюджете на очередной финансовый год.

При этом административный орган не представил в дело надлежащих документальных доказательств исполнения этой обязанности Правительством Челябинской области на 2011 год. Также управление не выясняло в ходе производства по делу об административном правонарушении, предпринимались ли учреждением какие-либо меры (действия) по обращению заявителя к собственнику имущества о выделении бюджетных средств на исполнение требований Закона N 261-ФЗ.

Ростехнадзором также не выяснено, кем, когда и на какие средства (бюджетные или нет) приобретен, установлен, но не введен в эксплуатацию прибор учета тепловой энергии в конторе здания кардона "Сосновая горка" по адресу: с. Варламово, ул. Заречная, 2, площадью 126 м2.

Доводы подателя апелляционной жалобы несостоятельны по следующим основаниям.

Спор по существу выявленного правонарушения по делу отсутствует - с 01.01.2011 обязательная установка соответствующих приборов учета и их подключение установлена Законом N 261-ФЗ и сторонами не оспаривается.

К юридическим лицам, на имущество которых их учредители имеют право собственности или иное вещное право, относятся государственные и муниципальные унитарные предприятия, а также учреждения (часть 2 статьи 48 ГК РФ).

Согласно пунктам 1 и 2 статьи 120 ГК РФ учреждением признается некоммерческая организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера. Права учреждения на имущество, закрепленное за ним собственником, а также на имущество, приобретенное учреждением, определяются в соответствии со статьей 296 настоящего Кодекса. Учреждение может быть создано гражданином или юридическим лицом (частное учреждение) либо соответственно Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации, муниципальным образованием (государственное или муниципальное учреждение). Государственное или муниципальное учреждение может быть автономным, бюджетным или казенным учреждением.

При этом, Информационным письмом от 14.07.1999 N 45 "Об обращении взыскания на имущество учреждения" Президиум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации разъяснил арбитражным судам следующее.

Согласно пункту 1 статьи 296 ГК РФ учреждение в отношении закрепленного за ним имущества осуществляет в пределах, установленных законом, в соответствии с целями своей деятельности, заданиями собственника и назначением имущества права владения, пользования и распоряжения им.

Пунктом 1 статьи 298 ГК РФ установлено, что учреждение не вправе отчуждать или иным способом распоряжаться закрепленным за ним имуществом и имуществом, приобретенным за счет средств, выделенных ему по смете.

В соответствии с пунктом 2 статьи 120 ГК РФ учреждение отвечает по своим обязательствам находящимися в его распоряжении денежными средствами.

С учетом изложенного арбитражным судам следует иметь в виду, что в случае недостаточности указанных денежных средств взыскание не может быть обращено на иное имущество, закрепленное за учреждением на праве оперативного управления собственником, а также на имущество, приобретенное учреждением за счет средств, выделенных по смете.

Таким образом, из анализа приведенных норм права в их совокупности следует вывод о том, что право оперативного управления имуществом, переданным государственному учреждению собственником, не идентично самому праву собственности, а ограничено пределами, установленными законом, целями деятельности учреждения, заданиями собственника и назначением имущества.

Как указано выше, уставными целями и задачами учреждения является управление в области использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов, что не аналогично целям энергосбережения. Законом (каким-либо нормативным правовым актом) прямо на учреждение, не являющееся собственником имущества, обязанность исполнения требований Закона N 261-ФЗ не возложена. В этой связи отдельных, предметных поручений, заданий от Правительства Челябинской области (в том числе, Главного управления лесами Челябинской области, соответствующего профильного областного министерства), подкрепленных соответствующим бюджетным финансированием, ОГУ "Чебаркульское лесничество" не получало. Само переданное в оперативное управление недвижимое имущество имеет назначение в соответствии с целями учреждения.

В силу статьи 210 ГК РФ собственник несет бремя содержания принадлежащего ему имущества, если иное не предусмотрено законом или договором.

В данном случае иное законом, в том числе нормативно-правовыми актами субъекта Российской Федерации, не предусмотрено.

Таким образом, арбитражный суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что ОГУ "Чебаркульское лесничество" неправомерно привлечено Ростехнадзором к названной административной ответственности в виду того, что учреждение по установленному событию административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена частью 7 статьи 9.16 КоАП РФ, не является его субъектом.

Кроме того, суд первой инстанции обоснованно указал на не исследованность административным органом вопроса, исключающего обязанность собственников объектов недвижимости устанавливать и эксплуатировать указанные приборы учета.

Так, согласно части 1 статьи 13 Закона N 2612-ФЗ требования настоящей статьи в части организации учета используемых энергетических ресурсов не распространяются на ветхие, аварийные объекты, объекты, подлежащие сносу или капитальному ремонту до 1 января 2013 года, а также объекты, мощность потребления электрической энергии которых составляет менее чем пять киловатт (в отношении организации учета используемой электрической энергии) или максимальный объем потребления тепловой энергии которых составляет менее чем две десятых гигакалории в час (в отношении организации учета используемой тепловой энергии).

Вместе с тем, установление этих фактов является существенным фактическим обстоятельством по делу в целях разрешения вопроса о наличии либо отсутствии события, а также состава в действиях (бездействии) собственника, административного правонарушения по части 7 статьи 9.16 КоАП РФ.

Апелляционная жалоба доводов, опровергающих соответствующие выводы мотивировочной части судебного акта, не содержит.

Представленные управлением с апелляционной жалобой ответ от 06.07.2011 N 2/8195 Министерства промышленности и природных ресурсов Челябинской области и письмо от 09.06.2011 N 05/2747 заместителя Губернатора Челябинской области (т. 1, л.д. 116, 117), в качестве дополнительных доказательств апелляционным судом не приняты в силу требований части 2 статьи 268 АПК РФ и пункта 26 Постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 28.05.2009 N 36 "О применении Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел в арбитражном суде апелляционной инстанции" - они датированы позднее оспоренного судебного акта (по сути являются новыми доказательствами), представитель заинтересованного лица не обосновал уважительность, невозможность их истребования в рамках производства по делу об административном правонарушении и (или) рассмотрения дела судом первой инстанции.

При этом апелляционный суд отмечает, что в силу изменений, внесенных статьей 37 Закона N 261-ФЗ в часть 1 статьи 4.5 КоАП РФ, срок давности привлечения к административной ответственности за нарушения законодательства об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности, составляет один год. В связи с этим, административный орган располагал достаточным количеством времени для выяснения всех обстоятельств по делу до принятия итогового (законного, обоснованного и мотивированного) постановления по делу об административном правонарушении.

Также апелляционный суд обращает внимание административного органа на следующее.

На основании части 1 статьи 2.1 Кодекса административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое Кодексом или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность.

Частью 1 статьи 1.5 КоАП РФ предусмотрено, что лицо подлежит административной ответственности только за те административные правонарушения, в отношении которых установлена его вина.

В соответствии со статьей 26.1 Кодекса одним из обстоятельств, подлежащих выяснению по делу об административном правонарушении, является виновность лица в совершении административного правонарушения.

В силу части 2 статьи 2.1 КоАП РФ юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых настоящим Кодексом или законами субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность.

В этой связи вина юридического лица в силу требований названных норм КоАП РФ и статьи 210 АПК РФ должна быть установлена и доказана административным органом.

При этом при проверке законности постановления о привлечении к административной ответственности, суд не должен подменять административный орган в вопросе о наличии вины в действиях лица, привлекаемого к административной ответственности.

Эти обстоятельства подлежали установлению административным органом при вынесении постановления.

Из материалов дела следует, что при вынесении оспариваемого постановления Ростехнадзор ограничился лишь констатацией выявленных нарушений, однако, вопрос о наличии вины юридического лица в совершении вменяемого ему правонарушения им не исследовался. В нарушение статьи 29.10 Кодекса в обжалуемом постановлении Ростехнадзора не указано, в чем конкретно состоит вина учреждения, привлекаемого к административной ответственности, предусмотренной частью 7 статьи 9.16 КоАП РФ.

При проверке законности постановления административного органа о привлечении к административной ответственности в полномочия суда не входит установление признаков состава административного правонарушения, а проверяется правильность установления этих признаков административным органом.

В данном случае, учреждением на протокол N 50 от 22.03.2011 подавались письменные возражения на 18 листах, которые административный орган с материалами административного производства суду первой инстанции не представил, основания и мотивы, по которым их отверг, в оспоренном постановлении N 50 от 24.03.2011 не отразил. Это указывает на не исследованность Ростехнадзором вины учреждения в инкриминированном правонарушении.

При таких обстоятельствах апелляционная жалоба Ростехнадзора удовлетворению не подлежит.

Нарушений норм процессуального права, являющихся основанием для отмены судебного акта на основании частей 3 и 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, не установлено.

Руководствуясь статьями 176, 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд апелляционной инстанции

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Челябинской области от 02 июня 2011 года по делу N А76-5375/2011 оставить без изменения, апелляционную жалобу Уральского управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор) - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Федеральный арбитражный суд Уральского округа в течение двух месяцев со дня его принятия (изготовления в полном объеме) через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий

О.Б. Тимохин

Судьи

В.Ю. Костин Н.Г. Плаксина