Постановление Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 5 июля 2011 г. N 19АП-2473/11

5 июля 2011 г.

Дело N А48-450/2011

город Воронеж

Резолютивная часть постановления объявлена 28 июня 2011 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 5 июля 2011 года.

Девятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Миронцевой Н.Д.,

судей Протасова А.И.,

Осиповой М.Б.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем Щеголевой Е.В.,

при участии:

от Управления Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Орловской и Курской областям: Поляков С.Н., исполняющий обязанности начальника отдела правового обеспечения Управления Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Орловской и Курской областям, доверенность б/н от 11.01.2011;

от закрытого акционерного общества "Орел Нобель-Агро": представитель не явился, извещен надлежащим образом;

от прокуратуры Новосильского района Орловской области: представитель не явился, извещен надлежащим образом;

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Орловской и Курской областям на решение Арбитражного суда Орловской области от 11.04.2011 по делу N А48-450/2011 (судья Володин А.В.) по заявлению закрытого акционерного общества "Орел Нобель-Агро" (ОГРН 1025700845939, ИНН 5754001870) к Управлению Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Орловской и Курской областям (ОГРН 1075752001830, ИНН 5753041975), Прокуратуре Новосильского района Орловской области о признании незаконными и отмене постановления Прокуратуры Новосильского района Орловской области от 09.12.2010, постановления N 911 Управления Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Орловской и Курской областям от 25.01.2011 и предписания Управления Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Орловской и Курской областям от 25.01.2011,

УСТАНОВИЛ:

Закрытое акционерное общество "Орел Нобель-Агро" (далее - ЗАО "Орел Нобель-Агро", Общество) обратилось в Арбитражный суд Орловской области с заявлением к Федеральной службе по ветеринарному и фитосанитарному надзору Управления по Орловской и Курской областям (далее также - Управление, административный орган) и Прокуратуре Новосильского района Орловской области (далее также - Прокуратура) о признании незаконными и отмене постановления Прокуратуры Новосильского района Орловской области от 09.12.2010, постановления N 911 Управления Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Орловской и Курской областям от 25.01.2011 и предписания Управления Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Орловской и Курской областям от 25.01.2011.

В ходе судебного разбирательства в суде первой инстанции заявитель в соответствии со статьей 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) неоднократно заявлял об уточнении заявленных требований. В окончательной редакции требования заявителя изложены следующим образом: о признании незаконными и отмене постановления N 911 и предписания Управления от 25.01.2011.

Решением суда от 11.04.2011 заявленные требования удовлетворены. Принимая во внимание, что ответчиком нарушен порядок привлечения ЗАО "Орел Нобель-Агро" к административной ответственности, а также то, что первым не доказан факт вменяемого заявителю правонарушения, суд посчитал, что постановление N 911 и предписание Управления от 25.01.2011 являются незаконными.

Не согласившись с принятым судебным актом, Управление обратилось с апелляционной жалобой, в которой просит обжалуемое решение отменить как принятое при неправильном применении судом норм материального и процессуального права.

В судебном заседании представитель Управления доводы апелляционной жалобы поддержал, считая решение суда незаконным и необоснованным. При этом заявитель апелляционной жалобы считает, что акт осмотра служит бесспорным доказательством невыполнения заявителем установленных требований и обязательных мероприятий по защите земель от зарастания сорными растениями, кустарниками и мелколесьем. Каких-либо доказательств, свидетельствующих о том, что Обществом приняты все зависящие от него меры по соблюдению указанных требований, по мнению административного органа, при рассмотрении административного материала, а также в судебной инстанции не установлено. Заявитель апелляционной жалобы считает, что позиция Управления об отсутствии необходимости проведения каких-либо анализов (экспертиз) по поводу установления факта ухудшения плодородия почв, подтверждается судебной практикой.

Также заявитель апелляционной жалобы, ссылаясь на Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ), указывает на то, что в нем не содержится конкретного требования о способе извещения лица, привлекаемого к административной ответственности, о времени и месте составления протокола или рассмотрения дела об административном правонарушении, а также отсутствует указание на необходимость вручения извещения лично законному представителю. Поэтому извещение, совершенное путем его вручения работнику юридического лица, по мнению Управления, может быть признано надлежащим.

Общество и Прокуратура явку своих представителей в судебное заседание апелляционной инстанции не обеспечили. Учитывая наличие у суда доказательств надлежащего извещения данных лиц о времени и месте судебного разбирательства, апелляционная жалоба рассматривалась в отсутствие их представителей в порядке статей 156 и 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).

В ходе судебного разбирательства установлено следующее.

ЗАО "Орел Нобель-Агро" зарегистрировано в качестве юридического лица на основании свидетельства о государственной регистрации юридического лица серия 57 N 000424063, выданного Инспекцией Министерства Российской Федерации по налогам и сборам по Северному району г. Орла 20.09.2002.

Заместителем прокурора Новосильского района Левченко В. Ю., 22.11.2010 в период времени с 12 час. 00 мин. по 15 час. 00 мин. совместно со специалистами Управления Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Орловской и Курской областям, специалистом - экспертом Новосильского Управления Росреестра по Орловской области и представителем ЗАО "Орел Нобель-Агро" произведен осмотр земельных участков используемых (неиспользуемых) ЗАО "Орел Нобель-Агро" на территории Прудовского и Петушинского сельского поселений Новосильского района, бывших сельхозпредприятий: СПК "Заря", КП "Шенский", СПК "Победа".

В ходе проверки установлено неиспользование для сельскохозяйственного производства ЗАО "Орел Нобель-Агро" земель сельскохозяйственного назначения, общей площадью 251 га в том числе:

- земельных участков бывшего СПК "Заря" (общая площадь земельного массива 2308 га пашни), кадастровый номер 57:13:000:04:01:04, площадью 221 га, находящихся в общей долевой собственности граждан, переданных согласно договору аренды земельного участка от 10.12.2002 N ОНА-02/02 сроком на 49 лет ЗАО "Орел Нобель-Агро", в том числе:

- земельного участка с кадастровым номером 57:13:000:04:01:04, общей площадью 129 га, расположенный северо-западнее населенного пункта "Малые пруды", категория земель - земли сельскохозяйственного назначения, состав сельскохозяйственных угодий - пашня;

- земельного участка с кадастровым номером 57:13:000:04:01:04, общей площадью 32 га, расположенный с юго-восточной стороны урочища "Попов лог", категория земель - земли сельскохозяйственного назначения, состав сельскохозяйственных угодий - пашня;

- земельного участка с кадастровым номером 57:13:000:04:01:04, общей площадью 60 га, расположенный с восточной стороны населенного пункта "Подберезово" и примыкает к автодороге Новосиль-Хворостянка", категория земель - земли сельскохозяйственного назначения, состав сельскохозяйственных угодий - пашня.

- на территории бывшего КП "Шенский" (общая площадь земельного массива 737,8 га), земельного участка, площадью 30 га, кадастровый номер 57:13:005:04:01:0001, расположенного с северо-восточной стороны населенного пункта "Соколье", категория земель - земли сельскохозяйственного назначения, состав сельскохозяйственных угодий - пашня.

Данные земельные участки предоставлены ЗАО "Орел Нобель-Агро" согласно договору аренды от 24.12.2002 N ОНА-16/2002 земельного участка, находящегося в общей долевой собственности граждан, на 49 лет ЗАО "Орел Нобель-Агро".

По результатам проверки заместителем прокурора Новосильского района Левченко В. Ю. составлен акт осмотра земельных участков сельскохозяйственного назначения, используемых (неиспользуемых) ЗАО "Орел Нобель-Агро" от 22 ноября 2010 года.

Прокурором Новосильского района Левченко В. Ю. 09.12.2010 составлен акт проверки юридического лица.

Представитель ЗАО "Орел Нобель-Агро" по доверенности N ОНА 10/24С от 29.11.2010 С. М. Евтушенко с актом осмотра и актом проверки юридического лица ознакомлена, копии актов получила, о чем свидетельствуют соответствующие подписи.

Рассмотрев материалы проверки в отношении ЗАО "Орел Нобель-Агро" заместителем прокурора Новосильского района Орловской области Левченко В.Ю. 9.12.2010 возбуждено дело об административной ответственности по части 2 статьи 8.7 КоАП РФ.

Материалы дела в соответствии со статьей 23.15 КоАП РФ переданы на рассмотрение в Управление Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору го Орловской и Курской областям.

Заместителем руководителя Управления Барышниковым B. C. вынесено постановление от 25.01.2011 N 919 по делу об административном правонарушении в отношении ЗАО "Орел Нобель-Агро" - за невыполнение установленных требований, обязательных мероприятий, стандартов, ГОСТов, предусмотренных законодательством по защите земель и охране почв от негативного воздействия, предусмотренных статьями 12, 13, 42 Земельного кодекса Российской Федерации, выразившееся в бездействии заявителя, приведшем к зарастанию земельных участков с кадастровыми номерами: 57:13:000:04:01:04 и 57:13:005:04:01:0001, общей площадью - 251 га (пашня) многолетними сорными растениями и древесно-кустарниковой растительностью, за что заявитель привлечен к административной ответственности по части 2 статьи 8.7 КоАП РФ с назначением административного наказания в виде административного штрафа в размере 45 000 рублей.

25 января 2011 года заместителем руководителя Управления Барышниковым B. C. выдано предписание об устранении нарушения выявленного административного правонарушения в срок до 27.06.2011.

Не согласившись с вынесенными постановлением от 25.01.2011 N 911 по делу об административном правонарушении и предписанием от 25 января 2011 года заявитель обратился в арбитражный суд с указанным заявлением.

Изучив материалы дела, доводы апелляционной жалобы, заслушав пояснения представителя Управления, оценив все доказательства в совокупности, суд апелляционной инстанции приходит к следующему.

Частью 2 статьи 8.7 КоАП РФ предусмотрена административная ответственность за невыполнение установленных требований и обязательных мероприятий по улучшению, защите земель и охране почв от ветровой, водной эрозии и предотвращению других процессов и иного негативного воздействия на окружающую среду, ухудшающих качественное состояние земель.

Как видно из оспариваемого постановления административного органа, Обществу вменяется в вину невыполнение установленных требований и неосуществление обязательных мероприятий, несоблюдение правил, норм и государственных стандартов, предусмотренных законодательством по защите земель и охране земель от негативного воздействия, предусмотренных статьями 13, 42 Земельного кодекса Российской Федерации.

В силу указанных статей Земельного кодекса Российской Федерации в целях охраны земель собственники земельных участков, землепользователи, землевладельцы и арендаторы земельных участков обязаны проводить мероприятия по:

1) сохранению почв и их плодородия;

2) защите земель от водной и ветровой эрозии, селей, подтопления, заболачивания, вторичного засоления, иссушения, уплотнения, загрязнения радиоактивными и химическими веществами, захламления отходами производства и потребления, загрязнения, в том числе биогенного загрязнения, и других негативных (вредных) воздействий, в результате которых происходит деградация земель;

3) защите сельскохозяйственных угодий от зарастания деревьями и кустарниками, сорными растениями, а также защите растений и продукции растительного происхождения от вредных организмов (растений или животных, болезнетворных организмов, способных при определенных условиях нанести вред деревьям, кустарникам и иным растениям);

4) ликвидации последствий загрязнения, в том числе биогенного загрязнения, и захламления земель;

5) сохранению достигнутого уровня мелиорации;

6) рекультивации нарушенных земель, восстановлению плодородия почв, своевременному вовлечению земель в оборот;

7) сохранению плодородия почв и их использованию при проведении работ, связанных с нарушением земель.

Собственники земельных участков и лица, не являющиеся собственниками земельных участков, обязаны:

использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением и принадлежностью к той или иной категории земель и разрешенным использованием способами, которые не должны наносить вред окружающей среде, в том числе земле как природному объекту;

сохранять межевые, геодезические и другие специальные знаки, установленные на земельных участках в соответствии с законодательством;

осуществлять мероприятия по охране земель, лесов, водных объектов и других природных ресурсов, в том числе меры пожарной безопасности;

своевременно приступать к использованию земельных участков в случаях, если сроки освоения земельных участков предусмотрены договорами;

своевременно производить платежи за землю;

соблюдать при использовании земельных участков требования градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил, нормативов;

не допускать загрязнение, захламление, деградацию и ухудшение плодородия почв на землях соответствующих категорий;

выполнять иные требования, предусмотренные данным Кодексом, федеральными законами.

В соответствии со статьей 26.2 КоАП РФ доказательствами по делу об административном правонарушении являются любые фактические данные, на основании которых судья, орган, должностное лицо, в производстве которых находится дело, устанавливают наличие или отсутствие события административного правонарушения, виновность лица, привлекаемого к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела.

Эти данные устанавливаются протоколом об административном правонарушении, иными протоколами, предусмотренными настоящим Кодексом, объяснениями лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, показаниями потерпевшего, свидетелей, заключениями эксперта, иными документами, а также показаниями специальных технических средств, вещественными доказательствами.

Не допускается использование доказательств, полученных с нарушением закона.

Исследовав надлежащим образом материалы дела, суд обоснованно пришел к выводу об отсутствии в материалах дела доказательств, достоверным образом подтверждающих наличие в действиях Общества состава вменяемого ему административного правонарушения. Суд правильно посчитал, что путем обычного визуального осмотра невозможно установить факт негативного воздействия на окружающую среду, и обоснованно указал на то, что Управление, в процессе проводимой проверки, не проводило каких-либо анализов или экспертиз по установлению факта ухудшения плодородия почв.

Из текста оспариваемого постановления следует, что Обществу вменяется невыполнение установленных троебований и обязательных мероприятий по улучшению, защите земель и охране почв от ветровой, водной эрозии и предотвращению других процессов и иного негативного воздействия на окружающую среду, ухудшающее качественное состояние земель.

Однако, в чем конкретно выразилось существо правонарушения, какие именно мероприятия не выполнены, какие процессы не предотвращены Обществом, каким образом установлено, что на земельных участках не проводятся вспашка, лущение, культивация, боронование, прикатывание - административный орган не указал.

С учетом времени проверки - 22.11.2010 года, апелляционная коллегия, полагает вывод о недоказанности состава вмененного правонарушения правильным.

Относительно оспариваемого предписания, суд правомерно отметил, что в нем не указаны мероприятия по улучшению, защите земель и охране почв от ветровой, водной эрозии и предотвращению других процессов и иного негативного воздействия на окружающую среду, которые необходимо выполнить заявителю.

Кроме того, при привлечении ООО "УЖК" к административной ответственности допущены существенные нарушения процессуальных требований, установленных КоАП РФ, что подтверждается следующим.

В соответствии с частью 1 статьи 1.6 КоАП РФ лицо, привлекаемое к административной ответственности, не может быть подвергнуто административному наказанию по делу об административном правонарушении иначе как на основаниях и в порядке, установленных законом.

Порядок привлечения к административной ответственности, установленный Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, является обязательным для всех органов и должностных лиц, рассматривающих дело об административном правонарушении.

Согласно правовой позиции Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, изложенной в пункте 24 Постановления Пленума от 26.07.2007 N 46 "О внесении дополнений в Постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 N 10 "О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях", при рассмотрении дел об оспаривании решений (постановлений) административных органов о привлечении к административной ответственности судам следует проверить, были ли приняты административным органом необходимые и достаточные меры для извещения лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, либо его законного представителя о составлении протокола об административном правонарушении в целях обеспечения возможности воспользоваться правами, предусмотренными статьей 28.2 КоАП РФ.

В соответствии с частью 2 статьи 25.4 КоАП РФ законными представителями юридического лица являются его руководитель, а также иное лицо, признанное в соответствии с законом или учредительными документами органом юридического лица.

Указанный перечень законных представителей юридического лица является закрытым. В связи с этим судам необходимо учитывать, что представитель юридического лица, действующий на основании доверенности, в том числе руководитель его филиала или подразделения, законным представителем не является. Поэтому его извещение не может рассматриваться как извещение законного представителя.

Вместе с тем, КоАП РФ допускает возможность участия в рассмотрении дела об административном правонарушении лица, действующего на основании доверенности, выданной надлежаще извещенным законным представителем, в качестве защитника. Такие лица допускаются к участию в производстве по делу об административном правонарушении с момента составления протокола об административном правонарушении и пользуются всеми процессуальными правами лица, в отношении которого ведется такое производство, включая предусмотренное частью 4 статьи 28.2 КоАП РФ право на представление объяснений и замечаний по содержанию протокола.

Суду при рассмотрении дел об административных правонарушениях следует учитывать, что доказательством надлежащего извещения законного представителя юридического лица о составлении протокола может служить выданная им доверенность на участие в конкретном административном деле. Наличие общей доверенности на представление интересов лица, без указания на полномочия по участию в конкретном административном деле, само по себе доказательством надлежащего извещения не является.

Согласно части 2 статьи 28.4 КоАП РФ о возбуждении дела об административном правонарушении прокурором выносится постановление, которое должно содержать сведения, предусмотренные статьей 28.2 данного Кодекса (для протокола об административном правонарушении).

Как видно из материалов дела, постановление о возбуждении дела об административном правонарушении от 25.01.2011 в отношении закрытого акционерного общества "Орел Нобель-Агро" вынесено в отсутствие законного представителя Общества, в присутствии представителя Общества по доверенности от 29.11.2010 Евтушенко С.М.

Евтушенко С.М. не является законным представителем закрытого акционерного общества "Орел Нобель-Агро", так как действует на основании общей доверенности от 29.11.2010, которая не содержит указаний на полномочия по участию в конкретном административном деле (л.д. 36).

Доказательств извещения Общества, либо его законного представителя о времени и месте вынесения постановления о возбуждении дела об административном правонарушении материалы дела не содержат.

В силу части 2 статьи 25.1 КоАП РФ дело об административном правонарушении рассматривается с участием лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении. В отсутствие указанного лица дело может быть рассмотрено лишь в случаях, предусмотренных частью 3 статьи 28.6 данного Кодекса, либо если имеются данные о надлежащем извещении лица о месте и времени рассмотрения дела и если от лица не поступило ходатайство об отложении рассмотрения дела либо если такое ходатайство оставлено без удовлетворения.

Доказательств надлежащего уведомления Общества о составлении постановления о возбуждении дела об административном правонарушении административный орган не представил.

При этом, вызов посредством телефонной связи представителя Общества, действующего на основании общей доверенности, надлежащим извещением юридического лица или его законного представителя о месте и времени составления постановления о возбуждении дела об административном правонарушении не является.

Данная доверенность не наделяет полномочиями защитника в рамках дела об административном правонарушении.

Полномочие на получение документа-постановления об административном правонарушении не означает право на дачу объяснений и участие при его составлении.

Доверенность от 20.06.2010 года предусматривает лишь полномочие на представление интересов Общества при рассмотрении административного дела, а не на стадии его возбуждения.

На стадии возбуждения дела об административно правонарушении подлежат применению процессуальные нормы КоАП РФ.

Установленный законом порядок применения административного взыскания является обязательным для органов и должностных лиц, рассматривающих дело об административном правонарушении и применяющих взыскание. Несоблюдение этого порядка свидетельствует о том, что взыскание применено незаконно, независимо от того, совершило или нет лицо, привлекаемое к ответственности, административное правонарушение.

В соответствии с пунктом 10 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" нарушение административным органом при производстве по делу об административном правонарушении процессуальных требований, установленных КоАП РФ, является основанием для отказа в удовлетворении требования административного органа о привлечении к административной ответственности (часть 2 статьи 206 АПК РФ) либо для признания незаконным и отмены оспариваемого постановления административного органа (часть 2 статьи 211 АПК РФ) при условии, если указанные нарушения носят существенный характер и не позволяют или не позволили всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело.

Существенный характер нарушений определяется исходя из последствий, которые данными нарушениями вызваны, и возможности устранения этих последствий при рассмотрении дела.

Суд апелляционной инстанции полагает, что лишение закрытого акционерного общества "Орел Нобель-Агро" процессуальной возможности присутствовать при вынесении постановления о возбуждении дела об административном правонарушении, является существенным нарушением правил административного процесса.

Кроме того, поскольку при возбуждении дела об административном правонарушении допущены существенные нарушения, связанные с ущемлением прав лица, привлекаемого к административной ответственности, то данный документ не может служить основанием для привлечения к административной ответственности и не может быть признан допустимым доказательством, фиксирующим событие правонарушения.

В связи с чем, суд первой инстанции правомерно удовлетворил заявленное требование и признал незаконным и отменил оспариваемое постановление административного органа.

Поскольку предписание Управления от 25.01.2011 выдано на основании его постановления от 25.01.2011, оно также не может быть признано законным, и подлежит отмене.

Нарушений норм процессуального законодательства, являющихся в соответствии со статьей 270 АПК РФ безусловным основанием для отмены судебного акта, допущено не было.

Доводы, изложенные в апелляционной жалобе, выводов суда не опровергают, выражая лишь несогласие с ними и не могут послужить основанием для отмены принятого судебного акта.

Аргументированных доводов, основанных на доказательственной базе и позволяющих отменить обжалуемый судебный акт, Управление на момент рассмотрения апелляционной жалобы не представило.

Вопрос о распределении судебных расходов судом не решается, поскольку по смыслу статьи 208 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, подпункта 12 пункта 1 статьи 333.21 Налогового кодекса Российской Федерации при подаче апелляционных жалоб на решения суда об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности государственная пошлина уплате не подлежит.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 266-268, пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса РФ,

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Орловской области от 11.04.2011 по делу N А48-450/2011 оставить без изменения, а апелляционную жалобу Управления Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Орловской и Курской областям - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня принятия и может быть обжаловано в кассационном порядке в Федеральный арбитражный суд Центрального округа в двухмесячный срок.

Председательствующий судья

Н.Д. Миронцева

Судьи

А.И. Протасов М.Б. Осипова