Постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 25 октября 2010 г. N 17АП-10125/10

г. Пермь

25 октября 2010 г.

Дело N А60-23503/10

Резолютивная часть постановления объявлена 18 октября 2010 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 25 октября 2010 года.

Семнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе: председательствующего Щеклеиной Л. Ю.,

судей Васевой Е.Е., Варакса Н.В.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем Лебедевой Н.О.,

при участии:

от заявителя - Администрация МО Красноуфимский округ: Торгашова И.В., паспорт, доверенность от 12.07.2010,

от заинтересованных лиц - Отдел внутренних дел по городскому округу Красноуфимск муниципального образования Красноуфимский округ: не явились, извещены надлежащим образом,

лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены надлежащим образом, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на сайте Семнадцатого арбитражного апелляционного суда,

рассмотрел в судебном заседании апелляционную жалобу

заявителя - Администрации МО Красноуфимский округ

на решение Арбитражного суда Свердловской области от 27 августа 2010 года

по делу N А60-23503/10,

принятое судьей Лихачевой Г.Г.,

по заявлению Администрации МО Красноуфимский округ

к Отделу внутренних дел по городскому округу Красноуфимск муниципального образования Красноуфимский округ

о признании недействительным предписания,

установил:

Администрация муниципального образования Красноуфимский округ (далее - заявитель, Администрация МО Красноуфимский округ) обратилась в Арбитражный суд Свердловской области с заявлением о признании незаконным и отмене предписания Отдела внутренних дел по городскому округу Красноуфимск муниципального образования Красноуфимский округ (далее - ОВД по ГО Красноуфимск МО Красноуфимский округ, заинтересованное лицо) от 05.05.2010 г.. N 387 по устранению нарушений Постановления Правительства Российской Федерации от 2 ноября 2009 г.. N 886 "О внесении изменений в приложение N 1 к Постановлению Правительства Российской Федерации от 14.08.1992 г.. N 587" (перечня объектов, подлежащих государственной охране).

Решением Арбитражного суда Свердловской области от 27 августа 2010 года в удовлетворении заявленных требований отказано.

Не согласившись с решением суда, заявитель обратился с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда отменить, принять новый судебный акт, ссылаясь на несоответствие выводов суда обстоятельствам дела, неприменение закона, подлежащего применению.

В обоснование жалобы указывает на то, что оспариваемое предписание не соответствует ст. 421 Гражданского кодекса Российской Федерации, ст. 9 Закона Российской Федерации от 18.04.1991 г.. N 1026-1 "О милиции" и Распоряжению Правительства Российской Федерации от 02.11.2009 г.. N 1629 "О перечне объектов, подлежащих обязательной охране подразделениями милиции вневедомственной охраны при органах внутренних дел Российской Федерации". Ссылается на то, что требование организовать физическую охрану объекта с помощью сил и средств ФГУП "Охрана" МВД РФ" фактически является понуждением администрации заключить договор с подразделением милиции вневедомственной охраны ОВД при отсутствии законных оснований. Считает, что Постановление Правительства РФ от 02.11.2009 N 886 "О внесении изменений в приложение N 1 к Постановлению Правительства РФ от 14.08.1992 N 587 не содержит требования, обязывающего администрацию МО Красноуфимский округ как орган местного самоуправления организовывать государственную охрану.

Представитель заявителя в суде апелляционной инстанции поддержал требования и доводы апелляционной жалобы.

Заинтересованное лицо письменного отзыва на апелляционную жалобу не представило, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещено надлежащим образом, представителя в судебное заседание не направило.

Законность и обоснованность решения суда первой инстанции проверены в порядке статей 266 и 268 Арбитражного процессуального кодекса РФ (далее - АПК РФ).

Изучив материалы дела, суд апелляционной инстанции приходит к выводу о том, что оспариваемое решение суда первой инстанции отмене либо изменению не подлежит.

Из материалов дела следует, что ОВД по ГО Красноуфимск МО Красноуфимский округ 05 мая 2010 г.. проведена проверка на предмет исполнения Администрацией МО Красноуфимский округ Постановления Правительства Российской Федерации от 02.11.2009 г.. N 886 "О внесении изменений в приложение N 1 к Постановлению Правительства Российской Федерации от 14.08.1992 г.. N 587" (далее - Постановление N 886).

По результатам проведенной проверки ОВД по ГО Красноуфимск МО Красноуфимский округ вынес в адрес заявителя предписание от 05.05.2010 N 387 по устранению нарушений Постановления N 886.

Данным предписанием ОВД по ГО Красноуфимск МО Красноуфимский округ обязало Администрацию МО Красноуфимский округ в срок до 05.06.2010 г.. оборудовать занимаемое ею здание охранной и тревожной сигнализацией с выводом на ПЦО ГУ при ОВД по ГО Красноуфимск, а также организовать физическую охрану объекта с помощью сил и средств ФГУП "Охрана" МФД РФ.

Администрация муниципального образования Красноуфимский округ, не согласившись с предписанием заинтересованного лица, обратилась в суд с соответствующим заявлением.

Принимая решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции пришел к выводу о том, что оспариваемое предписание является законным и обоснованным.

Суд апелляционной инстанции отмечает следующее.

Порядок рассмотрения дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц установлен главой 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Согласно части 2 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации прокурор, а также государственные органы, органы местного самоуправления, иные органы вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если они полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы граждан, организаций, иных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

При рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности (часть 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

Обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие) (ч.5).

Таким образом, заинтересованным лицом подлежит доказыванию соответствие оспариваемого заявителем предписания нормам действующего законодательства и соблюдение прав заявителя принятием данного ненормативного правового акта.

Под ненормативным актом (решением) государственного и иного органа следует понимать властное волеизъявление субъекта, осуществленное в пределах предоставленных ему полномочий, обращенное к конкретному лицу и направленное на возникновение, изменение или прекращение его прав и обязанностей.

Следовательно, ненормативным актом (решением), законность которого может быть оспорена в арбитражном суде, признается документ, адресованный конкретному лицу или группе лиц, содержащий обязательные предписания или распоряжения, влекущие юридические последствия и нарушающие права и законные интересы указанных в нем лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Оспариваемое предписание содержит обязательное распоряжение, адресованное заявителю, его неисполнение может повлечь неблагоприятные последствия для заявителя, поэтому суд апелляционной инстанции приходит к выводу о том, что настоящий спор подлежит рассмотрению в арбитражном суде в порядке, установленном гл. 24 АПК РФ.

Утверждение суда первой инстанции о том, что рассмотрение заявления Администрация муниципального образования Красноуфимский округ подлежит в порядке главы 25 АПК РФ, является ошибочным, однако не влечет отмену судебного акта.

Во исполнение требований ст.200 АПК РФ судебной проверке подлежат полномочия органа, вынесшего оспариваемое предписание, соответствие данного предписания закону или иному нормативному правовому акту и соблюдение при этом прав и законных интересов заявителя в сфере экономической деятельности.

Закон Российской Федерации от 18.04.1991 N 1026-1 "О милиции" определяет милицию как систему органов исполнительной власти. Статьями 9, 10 вышеназванного Закона предусмотрено, что к милиции общественной безопасности относятся подразделения милиции вневедомственной охраны при органах внутренних дел, порядок создания, реорганизация и ликвидация которых определяются Министерством внутренних дел Российской Федерации. Перечень объектов, подлежащих обязательной охране подразделениями милиции вневедомственной охраны при органах внутренних дел, определяется Правительством РФ. Милиция в соответствии с поставленными перед ней задачами обязана, в том числе охранять на основе договоров с физическими или юридическими лицами принадлежащее им имущество; инспектировать подразделения охраны организаций; давать обязательные к исполнению предписания по устранению недостатков, выявленных в технической укрепленности объектов, и обеспечению сохранности государственной и муниципальной собственности.

Из материалов дела следует, что оспариваемое заявителем предписание от 05.05.2010 N 387 вынесено должностными лицами заинтересованного лица после проведения проверки. Адресовано и.о. главы администрации муниципального образования Красноуфимский округ Заикину Н.А. и получено им. Выявленные нарушения зафиксированы в акте обследования от 05.05.2010.

Оспариваемое предписание содержит указание на действия, которые заявитель должен совершить с целью устранения выявленных нарушений со ссылками на нормы нормативно-правового акта - Постановление Правительства РФ от 02.11.2009 N 886: в срок до 05.06.2010 оборудовать объект охранной и тревожной сигнализацией с выводом на ПЦО ГУ ОВО при ОВД по ГО Грасноуфимск МО Красноуфимский округ, в срок до 05.05.2010 организовать физическую охрану объекта с помощью сил и средств ФГУП "Охрана" МВД РФ.

На основании изложенного суд апелляционной инстанции приходит к выводу о принятии оспариваемого предписания уполномоченным органом, уполномоченным должностным лицом, содержание предписания соответствует установленным требованиям, не содержит неясностей, конкретизировано и является исполнимым.

По вопросу соответствия выводов заинтересованного лица, изложенных в предписании, нормам действующего законодательства и соблюдения прав и законных интересов заявителя, суд апелляционной инстанции отмечает следующее.

В статье 11 Закона Российской Федерации от 11 марта 1992 г.. N 2487-1 "О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации" определено, что охранная деятельность организаций (частных) не распространяется на объекты, подлежащие государственной охране, перечень которых утверждается Правительством Российской Федерации.

Таким образом, сфера деятельности частных охранных организаций законодателем ограничена, а Правительству Российской Федерации предоставлено право определения объектов, услуги по охране которых частные охранные организации оказывать не могут. Пунктом 4 Постановления Верховного Совета Российской Федерации от 11 марта 1992 г.. N 2488-1 "О порядке введения в действие Закона Российской Федерации "О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации" Правительству Российской Федерации поручено в двухмесячный срок разработать и утвердить перечень объектов, подлежащих государственной охране.

Во исполнение данного Закона Правительством Российской Федерации 14 августа 1992 г.. был утвержден упомянутый ранее Перечень.

Поскольку, как уже указывалось выше, федеральный закон предоставил Правительству Российской Федерации полномочие по определению перечня объектов, подлежащих государственной охране, включение Правительством Российской Федерации в порядке реализации указанного полномочия в п. 1 Перечня нормы о том, что здания (помещения), строения, сооружения органов местного самоуправления, прилегающие к ним территории органов местного самоуправления подлежат государственной охране, соответствует закону.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 14 августа 1992 г.. N 587 "Вопросы негосударственной (частной) охранной и негосударственной (частной) сыскной деятельности" утвержден Перечень объектов, подлежащих государственной охране (приложение N1). Постановлением Правительства Российской Федерации от 02.11.2009 N886 данный Перечень изложен в новой редакции.

Пунктом 1 указанного Перечня к объектам, подлежащим государственной охране, отнесены здания (помещения), строения, сооружения, прилегающие к ним территории и акватории федеральных органов законодательной и исполнительной власти, органов законодательной (представительной) и исполнительной власти субъектов Российской Федерации, иных государственных органов Российской Федерации, органов местного самоуправления.

Таким образом, оспариваемое предписание, вынесенное заинтересованным лицом, соответствует действующему законодательству.

Кроме того, следует отметить, что Верховный Суд Российской Федерации 15.07.2010 рассмотрел вопрос о признании частично недействующими "Изменений, которые вносятся в приложение N 1 к Постановлению Правительства Российской Федерации от 14.08.1992 N 587, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 02.11.2009 N 886. Определением Верховного суда РФ N КАС10-322 отказано заявителю - Администрации городского округа "Поронайский" в удовлетворении требований.

Верховный Суд РФ в своем Определении N КАС10-322 указал, что п.1 Перечня в редакции от 02.11.2009 воспроизводит первоначальную редакцию п.1 Перечня, приводя в соответствие наименование местных органов власти в соответствии с Федеральным законом от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Органы местного самоуправления обладают публично-властными полномочиями применительно к возложенным на местное самоуправление задачам, а "Изменения, которые вносятся в приложение N 1 к Постановлению Правительства Российской Федерации от 14 августа 1992 г.. N 587", утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 02 ноября 2009 г.. N 886, в котором указано, что данное постановление издано в пределах предоставленных Правительству Российской Федерации полномочий, п. 1 Перечня не противоречит федеральному законодательству".

"Включение вышеуказанных объектов в п.1 Перечня согласуется с ч.1 ст.1 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ (с последующими редакциями), согласно которой местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации, признается, гарантируется и осуществляется на всей территории Российской Федерации".

Довод заявителя о том, что оспариваемое предписание N 387 не соответствует ст. 421 Гражданского кодекса Российской Федерации, ст. 9 Закона Российской Федерации от 18.04.1991 г.. N 1026-1 "О милиции" и Распоряжению Правительства Российской Федерации от 02.11.2009 г.. N 1629-р "О перечне объектов, подлежащих обязательной охране подразделениями милиции вневедомственной охраны при органах внутренних дел Российской Федерации" подлежит отклонению, поскольку основан на ошибочном толковании заявителем норм права.

Ссылка заявителя на то, что вынесенное в его адрес предписание N 387, содержащее требование об организации охраны здания, занимаемого заявителем, с помощью сил и средств ФГУП "Охрана" МФД РФ, нарушает его права и законные интересы, поскольку исполнение вышеназванного предписания влечет значительное увеличение расходных обязательств Администрации МО Красноуфимский округ по оплате охранных услуг, тогда как такие расходы в бюджете МО Красноуфимский округ на 2010 год не предусмотрены, является несостоятельной, поскольку доказательств отсутствия бюджетных средств на проведение предписанных ему мероприятий, также как и доказательств принятия мер по дофинансированию на указанные цели, заявителем в нарушение ст. 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации суду не представлено.

Кроме того, в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 11.02.2005 N 66 в целях оптимизации структуры вневедомственной охраны при органах внутренних дел Российской Федерации и обеспечения надежной охраны имущества физических и юридических лиц Правительство Российской Федерации постановило: создать федеральное государственное унитарное предприятие "Охрана", подведомственное Министерству внутренних дел Российской Федерации. Министерству внутренних дел Российской Федерации и Федеральному агентству по управлению федеральным имуществом в установленном порядке в 4-месячный срок определить перечень федерального имущества, подлежащего передаче федеральному государственному унитарному предприятию "Охрана", произвести его оценку и закрепить это имущество за указанным предприятием на праве хозяйственного ведения. Министерству внутренних дел Российской Федерации по согласованию с Федеральным агентством по управлению федеральным имуществом утвердить устав федерального государственного унитарного предприятия "Охрана", предусмотрев, что указанное предприятие выступает в установленном порядке в качестве правопреемника по договорам, заключенным подразделениями вневедомственной охраны при органах внутренних дел Российской Федерации и исполняемым военизированными и сторожевыми подразделениями вневедомственной охраны при органах внутренних дел Российской Федерации, а также подразделениями, осуществляющими функции по проектированию, монтажу, обслуживанию и ремонту технических средств охраны.

Таким образом, осуществление ФГУП "Охрана" государственной охранной деятельности предусмотрено на законодательном уровне, в связи с чем довод подателя апелляционной жалобы, что требование организовать физическую охрану объекта с помощью сил и средств ФГУП "Охрана" МВД РФ" со ссылкой на ст.421 Гражданского РФ фактически является понуждением администрации заключить договор с подразделением милиции вневедомственной охраны ОВД при отсутствии законных оснований, является несостоятельным и подлежит отклонению.

В силу пункта 1 статьи 421 Гражданского кодекса РФ граждане и юридические лица свободны в заключении договора. Понуждение к заключению договора не допускается, за исключением случаев, когда обязанность заключить договор предусмотрена настоящим Кодексом, законом или добровольно принятым обязательством.

Поскольку у исполнительного органа местного самоуправления в силу вышепоименованных правовых норм существует обязанность по организации государственной охраны здания исполнительного органа местного самоуправления, которая осуществляется подразделениями милиции вневедомственной охраны при органах внутренних дел Российской Федерации, соответственно, у заявителя имеется обязанность по заключению договора на оказание охранных услуг с федеральным государственным унитарным предприятием.

Учитывая изложенное, суд апелляционной инстанции приходит к выводу о том, что вынесенное в адрес Администрации МО Красноуфимский округ предписание N 387 соответствует действующему законодательству, не нарушает права и законные интересы заявителя, следовательно, оснований для признания его незаконным у суда не имеется.

Таким образом, оснований полагать, что оспариваемое предписание вынесено с нарушением законодательства и прав заявителя у суда апелляционной инстанции отсутствуют.

При таких обстоятельствах требования заявителя удовлетворению не подлежат.

На основании вышеизложенного решение суда первой инстанции отмене, апелляционная жалоба удовлетворению - не подлежат.

Руководствуясь статьями 176, 258, 266, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Семнадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Свердловской области от 27 августа 2010 г. по делу N А60-23503/2010 оставить без изменения, апелляционную жалобу Администрации муниципального образования Красноуфимский округ - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Федеральный арбитражный суд Уральского округа в течение двух месяцев со дня его принятия через Арбитражный суд Свердловской области.

Информацию о времени, месте и результатах рассмотрения кассационной жалобы можно получить на интернет-сайте Федерального арбитражного суда Уральского округа www.fasuo.arbitr.ru.

Председательствующий

Л.Ю.Щеклеина

Судьи

Е.Е.Васева Н.В.Варакса