Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 9 августа 2011 г. N 15АП-6123/11

город Ростов-на-Дону

дело N А53-2806/2011

09 августа 2011 г.

15АП-6123/2011

Резолютивная часть постановления объявлена 02 августа 2011 года.

Полный текст постановления изготовлен 09 августа 2011 года

Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Захаровой Л. А.

судей Ивановой Н.Н., Филимоновой С.С.

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Яицкой С.И.

при участии:

Прокурора отдела Прокуратуры Ростовской области - Стрельцова Евгения Михайловича,

от Казачьего общества хутора Дорожный Аксайского района - представитель - Морозов Петр Андреевич, доверенность от 01.08.2011 г.; Терновой Геннадий Михайлович, доверенность от 01.08.2011 г., от Казачьего этнического общества Аксайского юрта Черкасского округа Войскового казачьего общества "Всевеликое войско Донское" - представитель - Марков Сергей Иванович, доверенность от 01.08.2011 г.,

от закрытого акционерного общества "Донтрансгидромеханизация" - директор - Леванов Валентин Иванович, выписка из протокола от 11.05.2007 г.; представители: Леванов Вячеслав Валентинович, доверенность от 23.03.2011 г. N 104; Сербина Надежда Васильевна, доверенность от 14.04.2011 г. N 149,

от Департамента по недропользованию по Южному федеральному округу - представитель - Коломенская Виктория Глебовна, доверенность от 02.08.2011 г.,

от Комитета по охране окружающей среды и природных ресурсов Администрации Ростовской области - представители: Григорчук Александр Григорьевич, доверенность от 11.01.2011 г. N 01/1; Волошин Илья Александрович, доверенность от 23.03.2011 г.,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Прокуратуры Ростовской области

на решение Арбитражного суда Ростовской области от 22.04.2011 по делу N А53-2806/2011,

принятое в составе судьи Чернышевой И.В.

по заявлению Прокуратуры Ростовской области

к Комитету по охране окружающей среды и природных ресурсов Администрации Ростовской области

при участии третьих лиц: закрытого акционерного общества "Донтрансгидромеханизация", Управления Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Ростовской области, Департамента по недропользованию по Южному федеральному округу, Казачьего общества хутора Дорожный Аксайского района

о признании незаконными действий и аннулировании лицензии

УСТАНОВИЛ:

Прокуратура Ростовской области обратилась в Арбитражный суд Ростовской области с заявлением к Комитету по охране окружающей среды и природных ресурсов Администрации Ростовской области (далее - комитет) о признании незаконными действий по изданию распоряжения N 10-лн от 24.09.2008 г. о предоставлении ЗАО "Донтрансгидромеханизация" права пользования недрами с целью добычи песка на земельном участке сельскохозяйственного назначения, расположенном в 4 км к юго-востоку от железнодорожной станции Кизитеринка Аксайского района Ростовской области на срок до 31.10.2021г., об аннулировании лицензии серии РСТ N 80081 с целевым назначением - оценка пригодности участка недр для строительства и попутной добычи песков при сооружении пруда для рыборазведения, зарегистрированную в комитете за N 7 от 14.10.2008 г.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены: закрытое акционерное общество "Донтрансгидромеханизация", Управление Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Ростовской области, Департамент по недропользованию по Южному федеральному округу, Казачье общество хутора Дорожный Аксайского района.

Решением суда от 22.04.2011 г. в удовлетворении заявленных требований отказано. Судебный акт мотивирован тем, что прокуратурой не представлено доказательств нарушения оспариваемыми действиями прав и законным интересов иных лиц. Прокурором пропущен предусмотренный ч. 4 ст. 198 АПК РФ срок на обращение в суд с заявлением об оспаривании действий комитета. Лицензия N 80081 выдана обществу "Донтрансгидромеханизация" в соответствии с требованиями действующего законодательства. Доказательства нарушения обществом условий лицензионного соглашения прокурором не представлено.

Не согласившись с данным судебным актом, Прокуратура Ростовской области обжаловала его в порядке, предусмотренном гл. 34 АПК РФ, и просила решение суда от 22.04.2011 г. отменить, заявленные требования удовлетворить.

В судебном заседании прокурор поддержал доводы апелляционной жалобы. Пояснил, что предусмотренный ч. 4 ст. 198 АПК РФ срок прокурором не пропущен. Перевод земель сельскохозяйственного назначения в другую категорию осуществляется при наличии утвержденного проекта рекультивации земель, который обществом на момент выдачи лицензии не разработан. Строительство пруда не согласовано с Управлением Россельхознадзора по Ростовской области. Обществом "Донтрансгидромеханизация" на основании спорной лицензии фактически осуществляется добыча песка.

Представитель комитета против удовлетворения апелляционной жалобы возражал. Пояснил, что лицензия выдана комитетом в соответствии с требованиями действующего законодательства. Попутная добыча песка предусмотрена лицензией на пользование недрами. Прокурором не представлено доказательств нарушения прав субъектов предпринимательской деятельности. За реализованные при попутной добыче пески недропользователь уплачивает налог на добычу полезных ископаемых. Земли, на которых осуществляется строительство пруда, не пригодны для сельскохозяйственного использования.

Представитель департамента против удовлетворения апелляционной жалобы возражала. Пояснила, что добыча полезных ископаемых (песка) является неотъемлемой частью технологического процесса строительства пруда.

Представители ЗАО "Донтрансгидромеханизация" против удовлетворения апелляционной жалобы возражали. Пояснили, что изъятие грунта является составной частью процесса строительства пруда. Нарушений по использованию земель обществом не допущено. Спорный участок не пригоден для сельского хозяйства и на 75 % состоит из болот.

Представитель Казачьего общества хутора Дорожный Аксайского района пояснил, что земли, на которых организован пруд принадлежат казачьему обществу на праве собственности. Строительство пруда осуществлялось на основании договора о намерениях, заключенного с ЗАО "Донтрансгидромеханизация". Нарушения прав иных лиц обществом не допущено.

Изучив материалы дела, оценив доводы апелляционной жалобы, выслушав представителей участвующих в деле лиц, арбитражный суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что апелляционная жалоба не подлежит удовлетворению по следующим основаниям.

Согласно части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Пунктами 4, 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации установлено, что при рассмотрении дела об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд осуществляет проверку оспариваемого акта или отдельных положений, решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушает ли оспариваемый акт, действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 52 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации прокурор вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением об оспаривании нормативных правовых актов, ненормативных правовых актов органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, затрагивающих права и законные интересы организаций и граждан в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, действия комитета могут быть признаны незаконными только при наличии совокупности двух условий: несоответствия указанных действий закону и нарушения ими прав и законных интересов организаций и граждан в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Наличие двух соответствующих условий применительно к настоящему делу не является доказанным.

Основанием для обращения прокурора в суд с настоящими требованиями, послужил факт издания Комитетом по охране окружающей среды и природных ресурсов Администрации Ростовской области распоряжения N 10-лн от 24.09.2008 г. о предоставлении обществу "Донтрансгидромеханизация" права пользования недрами.

Согласно статье 72 Конституции Российской Федерации, статье 1.2 Закона Российской Федерации от 21.02.1992 г. N 2395-1 "О недрах" (далее - Закон о недрах) вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 9 статьи 4 Закона о недрах установление порядка пользования недрами в целях разработки месторождений общераспространенных полезных ископаемых относится к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Согласно части 2 статьи 8 Закона о недрах пользование недрами на территориях населенных пунктов, пригородных зон, объектов промышленности, транспорта и связи может быть частично или полностью запрещено в случаях, если это пользование может создать угрозу жизни и здоровью людей, нанести ущерб хозяйственным объектам или окружающей природной среде.

В силу статьи 10.1 Закона о недрах установлено, что основанием возникновения права пользования участками недр является, в том числе: принятое в соответствии с законодательством субъекта Российской Федерации решение органа государственной власти субъекта Российской Федерации о предоставлении права пользования участком недр местного значения для строительства и эксплуатации подземных сооружений местного значения, не связанных с добычей полезных ископаемых.

Согласно ст. 11 Областного закона от 25.10.2002 N 275-ЗС "О недропользовании на территории Ростовской области" (далее - Областной закон N 275-ЗС) к полномочиям органа исполнительной власти Ростовской области, осуществляющего государственное управление отношениями недропользования, относится, в том числе принятие решений о предоставлении права пользования участками недр местного значения для строительства и эксплуатации подземных сооружений местного значения, не связанных с добычей полезных ископаемых.

В соответствии с пунктами 4, 5 статьи 13 Областного закона N 275-ЗС участки недр органами государственной власти Ростовской области предоставляются в пользование, в том числе, для геологического изучения и оценки пригодности для строительства и эксплуатации подземных сооружений местного значения, не связанных с добычей полезных ископаемых, а также для строительства и эксплуатации подземных сооружений местного значения, не связанных с добычей полезных ископаемых.

Сооружениями местного значения признаются сооружения, размещаемые в специально пройденных или отработанных горных выработках, а также в естественных подземных полостях (пещерах), следующего назначения: иные сооружения, размещенные на участках недр местного значения, выделенных в соответствии с федеральными и областными нормативными правовыми актами (пункт 2 статьи 20 Областного закона N 275-ЗС).

Статьей 19 Областного закона N 275-ЗС право пользования участками недр, распоряжение которыми отнесено к компетенции Ростовской области, предоставляется на основании решения органа исполнительной власти Ростовской области, осуществляющего государственное управление отношениями недропользования.

Согласно пункту 2.65 Положения о комитете по охране окружающей среды и природных ресурсов Администрации Ростовской области, утвержденного постановлением Главы Администрации Ростовской области от 29.12.2000 N 511 (приложение 1) комитет принимает в установленном порядке решения о предоставлении права пользования участками недр местного значения, используемыми для целей строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых.

Согласно пункту 2.2. Порядка предоставления недр в пользование, а также пользования недрами, оформления, государственной регистрации и выдачи лицензий на пользование участками недр, утвержденного постановлением Администрации Ростовской области от 13.05.2005 N 166 (далее - Порядок) основанием возникновения права пользования участками недр является решение комитета. Решение о предоставлении права пользования участками недр принимается по результатам конкурсов (аукционов) или без проведения конкурсов (аукционов).

Решение о предоставлении права пользования участками недр без проведения конкурсов (аукционов) принимается, в том числе, для пользования участками недр местного значения для целей, не связанных с добычей полезных ископаемых (пункт 2.3 Порядка).

Таким образом, Комитет по охране окружающей среды и природных ресурсов Администрации Ростовской области является органом, уполномоченном в установленном порядке принимать решения о предоставлении участка недр в пользование.

Поскольку целью предоставления участка недр, расположенного в 4 км к юго-востоку от железнодорожной станции Кизитеринка Аксайского района Ростовской области согласно проектной документации являлось строительство водного объекта (пруда), то проведение аукциона в данном случае не требовалось.

Доказательств наличия оснований, препятствующих предоставление участка недр в пользование предусмотренных ст. 8 Закона о недрах в материалы дела не представлено.

Ссылка прокурора на отсутствие у ЗАО "Донтрансгидромеханизация" проекта рекультивации земель, необходимого для перевода земель сельскохозяйственного назначения в другую категорию, не принимается судебной коллегией.

В силу пункта 8 части 1 статьи 7 Федерального закона от 21.12.2004 г. N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" проект рекультивации земель сельскохозяйственного назначения подлежит разработке в случае перевода земель сельскохозяйственных угодий или земельных участков в составе таких земель из земель сельскохозяйственного назначения в другую категорию в случаях, связанных с добычей полезных ископаемых.

Между тем, согласно проекта строительства, разработанного по заданию общества филиалом ФГУ "Южводпроект", конечной целью его реализации является создание на землях сельскохозяйственного назначения водного объекта (пруда) для рыборазведения. Следовательно, целью предоставления участка недр является не добыча полезных ископаемых, а сооружение водного объекта для рыборазведения.

При этом в силу пункта 2 статьи 77 Земельного кодекса Российской Федерации в составе земель сельскохозяйственного назначения выделяются, в том числе, земли, занятые водными объектами.

Учитывая изложенное, вывод прокурора о необходимости перевода спорного участка из земель сельскохозяйственного назначения в другую категорию, является ошибочным.

Кроме того, согласно представленному в материалы дела заключению ФГУ Агрохимической службы "Ростовский" спорный земельный участок не пригоден для сельскохозяйственного использования (л.д. 173-203 т. 2).

Судебной коллегией не принимается довод заявителя апелляционной жалобы о том, что обществом на предоставленном ему участке недр фактически осуществляется добыча полезных ископаемых (песка), по следующим основаниям.

Согласно выданной обществу лицензии серии РСТ N 80081 ПГ, лицензия выдана с целевым назначением - оценка пригодности участка недр для строительства и попутной добычи песков при сооружении пруда для рыборазведения.

В соответствии с п. 7.10 Порядка предоставления недр в пользование (в ред. постановления Администрации Ростовской области от 29.08.2008 N 445, действовавшей на момент принятия решения о предоставление участка недр в пользование и выдачи лицензии) при пользовании участками недр местного значения для строительства и эксплуатации сооружений местного значения допускается в соответствии с условиями лицензии реализация минерального сырья, изъятого при строительстве сооружений, если в процессе геологического изучения подтверждена возможность его использования для производства строительных материалов.

Материалами дела подтверждается, что емкость глубоководного пруда, для строительства которого выдана лицензия, представляет собой открытую горную выработку - карьер. Формирование такой выработки невозможно без изъятия из недр горных пород, которые по своим свойствам могут соответствовать общераспространенным полезным ископаемым.

Указание в целевом назначении лицензии о попутной добыче (изъятия) песка, связано с тем, что технология строительства данного подземного сооружения местного значения (пруда для рыборазведения) обязательно будет связана с добычей (изъятием) песка.

Таким образом, добыча полезных ископаемых в данном случае является неотъемлемой частью технологического процесса строительства пруда, которое и является изначальной целью недропользования.

Согласно п.п. 4.3, 5.2 лицензионного соглашения (приложение 1 к лицензии) попутно добытые при производстве строительных работ пески являются собственностью недропользователя; за реализованные при попутной добыче пески недропользователь уплачивает налог на добычу полезных ископаемых. При этом данные пункты лицензии не противоречат действующему законодательству.

В материалы дела представлена справка ЗАО "Донтрансгидромеханизация" о том, что общество своевременно и в полном объеме уплачивает налоги на добычу полезных ископаемых за реализованные при попутной добыче пески (общая сумма налога за 2008, 2009 и 1-2 кварталы 2010 года составила 4 834 19 млн. руб. (л.д. 241 т.2).

Учитывая изложенное, лицензия ЗАО "Донтрансгидромеханизация" с целевым назначением и видами работ "оценка пригодности участка недр для строительства и попутной добычи песков при сооружении пруда для рыборазведения" выдана Комитетом в полном соответствии с требованиями федерального и областного законодательства, регулирующего вопросы недропользования.

По смыслу статьи 52 АПК РФ законодатель подразумевает наличие у прокурора права на предъявление заявления о признании незаконными действий органов государственной власти и местного самоуправления только в случае нарушения публичных интересов.

Между тем, суд апелляционной инстанции полагает недоказанными заявленные прокурором требования с позиции статьи 53 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Прокурор не обосновал, в защиту чьих и каких именно интересов подано настоящее заявление и в чем выражается нарушение прав и законных интересов в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности конкретных лиц оспариваемыми действиями. Документов, свидетельствующих о нарушении обжалуемой лицензией и действиями прав и законных интересов конкретных субъектов в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, в материалах дела не имеется.

Собственник земельного участка (Казачье общество хутор "Дорожный") выразил свое согласие на строительство водного объекта в договоре о намерениях от 13.07.2007 г. N 3 и договоре аренды от 19.10.2007 г. N 01, заключенными с ЗАО "Донтрансгидромеханизация" (л.д. 4-5 т. 2).

Из заявления прокурора и представленных им материалов усматривается, что основанием для обращения прокурора с заявлением в суд послужил, по его мнению, имевший место факт нарушения комитетом действующего законодательства при предоставлении обществу права пользования недрами, выдачи и оформлении лицензии серии РСТ N 80081, что привело к нарушению прав неопределенного круга юридических лиц, которые могли бы быть соискателями лицензии в установленном порядке.

Вместе с тем, суду не было представлено доказательств того, что кто-либо обращался с заявлениями о предоставлении спорных участков недр, и им было отказано. При таких обстоятельствах, утверждение прокурора о несоблюдении прав и законных интересов потенциальных соискателей лицензии носит предположительный характер.

Нарушения прав Общества охотников и рыболовов, обратившегося в прокуратуру с заявлением на неправомерные действия ЗАО "Донтрансгидромеханизация" также не усматривается.

Таким образом, прокурором не представлено доказательств, свидетельствующих о нарушении прав и законных интересов конкретных субъектов в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности в результате выдачи обжалуемой лицензии и осуществления действий по изданию распоряжения N 10-лн от 24.09.2008 г., что в силу ст. 198, 200 АПК РФ препятствует признанию оспариваемых действий незаконными.

В рамках настоящего дела прокурором заявлено требование об аннулировании выданной обществу "Донтрансгидромеханизация" лицензии N 80081.

Абзацами 3 и 4 статьи 11 Закона о недрах установлено, что лицензия является документом, удостоверяющим право ее владельца на пользование участком недр в определенных границах в соответствии с указанной в ней целью в течение установленного срока при соблюдении владельцем заранее оговоренных условий.

Пунктом 2.1 Порядка предоставления недр в пользование, утвержденного постановлением Администрации Ростовской области от 13.05.2005 N 166 также определено, что предоставление участков недр в пользование оформляется специальным государственным разрешением в виде лицензии, которая является документом, удостоверяющим право ее владельца на пользование участком недр в определенных границах в соответствии с указанной в ней целью в течение установленного срока при соблюдении владельцем лицензии заранее оговоренных условий. Согласно п. 2.2 Порядка предоставления недр в пользование основанием возникновения права пользования участками недр является решение комитета.

Из материалов дела усматривается, что на основании распоряжения комитета N 10-лн от 24.09.2008 г. о предоставлении ЗАО "Донтрансгидромеханизация" права пользования недрами с целью добычи песка на земельном участке сельскохозяйственного назначения, расположенном в 4 км к юго-востоку от железнодорожной станции Кизитеринка Аксайского района Ростовской области на срок до 31.10.2021г., обществу выдана лицензия серии РСТ N 80081 с целевым назначением - оценка пригодности участка недр для строительства и попутной добычи песков при сооружении пруда для рыборазведения, зарегистрированная в комитете за N 7 от 14.10.2008 г.

Статьей 20 Закона Российской Федерации от 21.02.1992 г. N 2395-1 "О недрах" определены основания для прекращения права пользования недрами, а именно: по истечении установленного в лицензии срока ее действия; при отказе владельца лицензии от права пользования недрами; при возникновении определенного условия (если оно зафиксировано в лицензии), с наступлением которого прекращается право пользования недрами; в случае переоформления лицензии с нарушением условий, предусмотренных статьей 17.1 настоящего Закона; в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации о концессионных соглашениях.

Право пользования недрами может быть досрочно прекращено в случаях: возникновения непосредственной угрозы жизни или здоровью людей, работающих или проживающих в зоне влияния работ, связанных с пользованием недрами; нарушения пользователем недр существенных условий лицензии; систематического нарушения пользователем недр установленных правил пользования недрами; возникновения чрезвычайных ситуаций (стихийные бедствия, военные действия и другие); если пользователь недр в течение установленного в лицензии срока не приступил к пользованию недрами в предусмотренных объемах; ликвидации предприятия или иного субъекта хозяйственной деятельности, которому недра были предоставлены в пользование; по инициативе владельца лицензии; непредставления пользователем недр отчетности, предусмотренной законодательством Российской Федерации о недрах; по инициативе недропользователя по его заявлению.

Вышеназванная норма Закона о недрах подлежит применению как регламентирующая порядок прекращения надлежащим образом полученного законного права пользования недрами.

В настоящем деле вопрос об аннулировании лицензии ставится прокурором как следствие признания незаконными действий комитета по изданию распоряжения N 10-лн от 24.09.2008 г., на основании которого выдана лицензия, а не в порядке стать 20 Закона "О недрах".

Поскольку законность действий комитета по предоставлению в пользование обществу "Донтрансгидромеханизация" участка недр установлена судом, а оснований, предусмотренных ст. 20 Закона о недрах прокурором не приведено, следовательно, требования об аннулировании лицензии N 80081 удовлетворению не подлежит.

При таких обстоятельствах основания к удовлетворению апелляционной жалобы отсутствуют.

Нарушений или неправильного применения норм материального или процессуального права, являющихся в силу статьи 270 АПК РФ основанием к отмене или изменению решения апелляционной инстанцией не установлено.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 258, 269 - 271, Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд апелляционной инстанции

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Ростовской области от 22.04.2011 по делу N А53-2806/2011 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

В соответствии с частью 5 статьи 271, частью 1 статьи 266 и частью 2 статьи 176 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в порядке, определенном главой 35 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа.

Председательствующий

Л.А. Захарова

Судьи

Н.Н. Иванова С.С. Филимонова