Постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 8 августа 2011 г. N 18АП-7076/11

г. Челябинск

08 августа 2011 г.

Дело N А76-3151/2011

Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Арямова А.А.,

судей Тимохина О.Б., Плаксиной Н.Г.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Ермолиной Ю.А.,

рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Управления капитального строительства Администрации города Челябинска на решение Арбитражного суда Челябинской области от 30.05.2011 по делу N А76-3151/2011 (судья Первых Н.А.).

В судебном заседании приняли участие представители:

Управления капитального строительства Администрации города Челябинска - Рева О.Е. (доверенность N 01/11 от 11.01.2011);

Управления Федеральной антимонопольной службы по Челябинской области - Журавлева А.В. (доверенность N 62 от 18.04.2011).

Управление капитального строительства Администрации города Челябинска (далее - Управление, заявитель) обратилось в Арбитражный суд Челябинской области с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Челябинской области (далее - УФАС по Челябинской области, заинтересованное лицо), о признании незаконными действий комиссии по контролю с сфере размещения заказов УФАС по Челябинской области, выразившихся в проведении внеплановой проверки по делу N 65-ж/2011, 73-ж/2011, а также о признании недействительными решения и предписания от 25.02.2011 по делу N 65-ж/2011, 73-ж/2011 (с учетом принятых судом уточнений заявленных требований).

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены общество с ограниченной ответственностью Челябинская Строительная Компания "Альянс" (далее - ООО ЧСК "Альянс"), общество с ограниченной ответственностью "АВЕРКОМ" (далее - ООО "АВЕРКОМ") и общество с ограниченной ответственностью "Уралит" (далее - ООО "Уралит").

Решением Арбитражного суда Челябинской области от 30.05.2011 (резолютивная часть решения объявлена 23.05.2011) в удовлетворении заявленных требований отказано.

Не согласившись с таким решением, Управление обжаловало его в апелляционном порядке.

В апелляционной жалобе заявитель просит решение арбитражного суда отменить. В обоснование апелляционной жалобы ссылается на нарушение заинтересованным лицом п.3.33 Административного регламента Федеральной антимонопольной службы по исполнению государственной функции по рассмотрению жалоб на действия(бездействие) заказчика, уполномоченного органа, специализированной организации, конкурсной, аукционной или котировочной комиссии при размещении заказа на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд, утвержденного приказом Федеральной антимонопольной службы России от 14.11.2007 N 379 (далее - Регламент), устанавливающий, что в решении комиссии УФАС подлежат отражению обстоятельства, установленные в ходе рассмотрения жалобы и в ходе проведения проверки, тогда как в оспоренном решении заинтересованного лица выводы сделаны лишь по итогам рассмотрения жалобы в порядке ст.ст.57 и 60 Федерального закона от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон N 94-ФЗ). По мнению заявителя, указанные нормы не предусматривают возможность выдачи предписания. Ссылается на то, что поскольку пунктом 1 оспоренного решения жалобы ООО "АВЕРКОМ" и ООО "Уралит" признаны необоснованными, в силу ч.6 ст.60 Закона N 94-ФЗ решение о выдаче заявителю предписания не может быть принято. Заявитель считает, что к рассматриваемым отношениям должны быть применены положения Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Закон N 294-ФЗ). Также полагает, что такой критерий оценки, как гарантия относится к качеству работ, и указание в Приложении N 1 документации об аукционе не является нарушением ч.3 ст.35 Закона N 94-ФЗ. Кроме того, заявитель указывает на нарушение оспоренными действиями и ненормативными актами его прав и законных интересов.

В судебном заседании представитель заявителя поддержал доводы апелляционной жалобы.

Представитель УФАС по Челябинской области в судебном заседании против удовлетворения апелляционной жалобы возражал по основаниям, изложенным в отзыве. Полагает решение суда первой инстанции законным и обоснованным.

Иные лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены надлежащим образом, в судебное заседание их представители не явились.

В соответствии со статьями 123, 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дело рассмотрено судом апелляционной инстанции в отсутствие представителей третьих лиц.

Арбитражный суд апелляционной инстанции, повторно рассмотрев дело в порядке статей 268, 269 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, исследовав имеющиеся в деле доказательства, проверив доводы апелляционной жалобы и отзывов на нее, считает, что решение суда первой инстанции не подлежит отмене.

Из материалов дела следует, что 24.12.2010 Управлением муниципального заказа Администрации города Челябинска по заказу заявителя размещено объявление о проведении открытого аукциона N 10-864А на право заключения муниципального контракта на выполнение комплекса работ по капитальному ремонту объекта "Капитальный ремонт помещений Управления социальной защиты населения Администрации Металлургического района" (т.1 л.д.47).

На участие в аукционе поступили заявки, в том числе от ООО ЧСК "Альянс", ООО "АВЕРКОМ" и ООО "Уралит".

В соответствии с протоколом N 1АР заседания аукционной комиссии по рассмотрению заявок на участие в аукционе N 10864А от 10.02.2011, по итогам рассмотрения заявок ООО "Уралит" и ООО "АВЕРКОМ" не допущены к участию в аукционе в соответствии с п.4 ч.1 ст.12 Закона N 94-ФЗ ввиду несоответствия заявки требованиям документации об аукционе (т.1 л.д.36-43) Как отражено в протоколе, в заявке участников в сведениях о качестве выполняемых работ указан срок гарантии на выполненные работы не менее трех лет с даты подписания акта приемки законченного строительством объекта, что не позволяет однозначно определить срок гарантии на выполненные работы и может ввести в заблуждение заказчика относительно того, в течение какого времени участник обязуется выполнить гарантийное обслуживание объекта.

В соответствии с протоколом N 2-АА проведения аукциона от 11.02.2011, победителем аукциона признано ООО ЧСК "Альянс" (т.1 л.д.44-46).

17.02.2011 и 21.02.2011 в УФАС по Челябинской области поступили жалобы ООО "Уралит" и ООО "АВЕРКОМ" на решение аукционной комиссии об отказе в допуске этих лиц к участию в аукционе (т.1 л.д.24, 27).

По результатам рассмотрения указанных жалоб УФАС по Челябинской области принято решение N 65-ж/11, 73-ж/11 от 25.02.2011, которым доводы жалоб признаны необоснованными (п.1 решения), в действиях Управления установлено нарушение ч.3 ст.35 Закона N 94-ФЗ ввиду необоснованного включения в документацию об аукционе требования о предоставлении участником аукциона в составе заявки на участие в аукционе сведений о сроке и (или) объеме гарантии качества (п.2 решения), решено выдать заявителю и Управлению муниципального заказа Администрации города Челябинска предписание об устранении нарушений законодательства о размещении заказов (п.3 решения), материалы дела решено передать должностному лицу для рассмотрения вопроса о привлечении виновных должностных лиц к административной ответственности (п.4 решения) (т.1 л.д.139-140).

На основании этого решения заинтересованным лицом выдано предписание от 25.02.2011 об устранении нарушения законодательства Российской Федерации о размещении заказов, которым предписано: Управлению муниципального заказа Администрации города Челябинска - в срок до 05.03.2011 отменить протокол рассмотрения заявок на участие в аукционе N 1АР от 10.02.2011 и протокол аукциона N 2-АА от 11.02.2011 (п.1 предписания), в срок до 06.03.2011 разместить на официальном сайте в сети Интернет протокол об отмене протокола рассмотрения заявок на участие в аукционе N 1АР от 10.02.2011 и протокола аукциона N 2-АА от 11.02.2011 (п.2 предписания); заявителю - не заключать контракт по результатам аукциона, изложенным в протоколе аукциона N 2-АА от 11.02.2011 (п.3 предписания), в срок до 15.03.2011 внести изменения в документацию об аукционе, а именно: 1)установить требования к составу заявки на участие в аукционе участников размещения заказа с учетом требований ст.35 Закона N 94-ФЗ, исключив требование о предоставлении в составе заявки сведений о сроке и (или) объеме предоставления гарантий качества работ по капитальному ремонту; 2) продлить срок подачи заявок на участие в аукционе не менее чем на 7 рабочих дней с момента размещения документации об аукционе на официальном сайте в сети Интернет; 3) подготовить решение о внесении изменений в документацию об аукционе и передать Управлению муниципального заказа Администрации города Челябинска для размещения на официальном сайте в сети Интернет (п.4 предписания); Управлению муниципального заказа Администрации города Челябинска - разместить изменения, внесенные в документацию об аукционе на официальном сайте в сети Интернет в соответствии с требованиями Закона N 94-ФЗ (п.5 предписания); Управлению муниципального заказа Администрации города Челябинска и заявителю - до 18 марта 2011 года представить в адрес УФАС по Челябинской области доказательства исполнения п.п.1-5 предписания (п.6 предписания).

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции руководствовался выводом о законности оспоренных действий и ненормативных актов заинтересованного лица.

Вывод суда является обоснованным.

В соответствии с ч.1 ст.198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), лицо вправе обратиться в суд с заявлением о признании незаконным решения органа, осуществляющего публичные полномочия, если полагает, что оспариваемое решение не соответствует закону или иному нормативному правовому акту и нарушает его права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагает на него какие-либо обязанности, создает иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу ст.201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации основанием для признания ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органа, осуществляющего публичные полномочия, недействительными является одновременное наличие двух условий: их несоответствие закону или иному правовому акту и нарушение прав и законных интересов гражданина или юридического лица в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

То есть для признания незаконными действий и решений органов, осуществляющих публичные полномочия, необходима совокупность двух условий: несоответствие оспариваемого акта закону и иному нормативному правовому акту, а также нарушение этими действиями и решениями прав и законных интересов заявителя.

Какие-либо доводы в отношении требования о признании недействительным (незаконным и нарушающим права заявителя) решения УФАС по Челябинской области N 56-ж/2011, 73-ж/2011 от 25.02.2011 в части признания жалоб ООО "Уралит" и ООО "АВЕРКОМ" необоснованными (пункт 1 решения) заявителем ни в суде первой инстанции, ни в суде апелляционной инстанции, не заявлялись. Более того, тексты заявления и апелляционной жалобы управления позволяют сделать вывод об отсутствии у заявителя возражений в отношении решения заинтересованного лица в этой части. В этой связи у суда первой инстанции отсутствовали основания для признания этой части оспоренного решения недействительной.

В соответствии со ст.57 Закона N 94-ФЗ, любой участник размещения заказа имеет право обжаловать в судебном порядке, а также в порядке, предусмотренном главой 8, действия (бездействие) заказчика, уполномоченного органа, специализированной организации, конкурсной, аукционной или котировочной комиссии, если такие действия (бездействие) нарушают права и законные интересы участника размещения заказа.

В силу ч.1 ст.17 Закона N 94-ФЗ контроль за соблюдением заказчиком, уполномоченным органом или специализированной организацией либо конкурсной, аукционной или котировочной комиссией законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов Российской Федерации о размещении заказов осуществляется путем плановых и внеплановых проверок.

В соответствии с ч.5 ст.17 Закона N 94-ФЗ, внеплановая проверка осуществляется в случае обращения участника размещения заказа с жалобой на действия (бездействие) заказчика, уполномоченного органа или специализированной организации либо конкурсной, аукционной или котировочной комиссии, поступления информации о нарушении законодательства Российской Федерации и (или) иных нормативных правовых актов Российской Федерации о размещении заказов, а также в целях контроля за исполнением предписаний, выданных в соответствии с ч.9 ст.17 данного Закона. При этом рассмотрение такой жалобы осуществляется в порядке, установленном гл.8 Закона N 94-ФЗ ("Обеспечение защиты прав и законных интересов участников размещения заказов").

При проведении проверок, указанных в части 1 статьи 17 Закона N 94ФЗ, работники уполномоченных на осуществление контроля в сфере размещения заказов федерального органа исполнительной власти в соответствии с возложенными на них полномочиями имеют право беспрепятственного доступа в федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, иные осуществляющие функции указанных органов органы или организации, органы управления государственных внебюджетных фондов, казенные и бюджетные учреждения, к иным получателям бюджетных средств, а также в организации, осуществляющие функции специализированных организаций, оказывающие услуги по обслуживанию официального сайта и обеспечению функционирования такого сайта, являющиеся операторами электронных площадок, для получения документов и информации о размещении заказов, необходимых уполномоченным на осуществление контроля в сфере размещения заказов федеральному органу исполнительной власти, органу исполнительной власти субъекта Российской Федерации, органу местного самоуправления (ч.16 ст.17 Закона N 94-ФЗ).

При этом в силу п.14 ч.3.1 ст.1 Закона N 294-ФЗ положения этого закона, устанавливающие порядок организации и проведения проверок, не применяются при осуществлении функций по контролю за соблюдением законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов Российской Федерации о размещении заказов.

Таким образом, подлежат отклонению как не основанные на законе доводы заявителя о необходимости применения в рассматриваемой ситуации положений Закона N 294-ФЗ и о несоответствии действий сотрудников заинтересованного лица при проведении проверки положениям этого закона.

В силу положений ч.ч.5, 9 ст.17 Закона N 94-ФЗ, в случае, если внеплановая проверка осуществляется на основании жалобы участника размещения заказа, по результатам проведения указанной проверки и рассмотрения указанной жалобы принимается единое решение. При выявлении в результате проверки и в результате рассмотрения жалобы нарушений законодательства Российской Федерации о размещении заказов, уполномоченный на осуществление контроля в сфере размещения заказов орган исполнительной власти вправе выдать заказчику, уполномоченному органу, специализированной организации, оператору электронной площадки, конкурсной, аукционной, котировочной комиссии, в результате действий которых были нарушены права и законные интересы участников размещения заказа, обязательные для исполнения предписания об устранении таких нарушений.

Порядок рассмотрения жалобы на действия (бездействий) заказчика, уполномоченного органа, специализированной организации, оператора электронной площадки, конкурсной, аукционной или котировочной комиссии урегулирован ст.60 Закона N 94-ФЗ, частью 6 которой установлено, что по результатам рассмотрения принимается решение о выдаче предписаний, предусмотренных частью 9 статьи 17 этого закона, о совершении иных действий, предусмотренных статьей 17 настоящего Федерального закона, или о признании жалобы участника размещения заказа необоснованной.

Основываясь на буквальном содержании этой нормы, заявитель указывает на отсутствие у заинтересованного лица права на выдачу предписаний по итогам рассмотрения жалобы участника размещения заказа в случае, если такая жалоба признана необоснованной.

Между тем, такая позиция не может быть принята как сформированная без учета положений ч.ч.1, 5, 9 ст.17 Закона N 94-ФЗ, наделяющих заинтересованное лицо правом принятия единого решения по итогам проведения внеплановой проверки на основании поступившей жалобы участника размещения заказа и рассмотрения самой жалобы такого участника с вынесением предписания об устранении нарушений закона.

Оценивая возражения заявителя в отношении вывода УФАС по Челябинской области о необоснованности включения в документацию об аукционе требования к участнику размещения заказа представлять в составе заявки сведения о сроке и (или) объеме гарантии качества выполняемых работ, суд апелляционной инстанции приходит к следующим выводам.

В силу ч.1 ст.8 Закона N 94-ФЗ участниками размещения заказов являются лица, претендующие на заключение государственного или муниципального контракта. Участие в размещении заказов может быть ограничено только в случаях, предусмотренных этим Законом и иными федеральными законами.

Положениями п.3 ч.4 ст.22 и ч.4 ст.34 Закона N 94-ФЗ предусмотрена возможность отражения в документации об аукционе требований к сроку и (или) объему предоставления гарантий качества работ, услуг, к обслуживанию товара, к расходам на эксплуатацию товара (в случае необходимости).

Именно такое требование содержится в пункте 5.3 Информационной карты аукциона, содержащим указание на требование к гарантии качества работ - не менее трех лет с даты подписания акта приемки законченного строительством объекта, что не противоречит закону (т.1 л.д.63).

Одновременно с этим в приложении N 1 (форма документов, представляемых участником размещения заказа в составе заявки) "сведения о качестве выполняемых работ, используемых материалов" содержится требование о необходимости указания в составе заявки сведений о сроке и (или) объеме предоставления гарантий качества работ, товаров в объеме не менее указанного в Информационной карте и документации об аукционе (т.1 л.д.70).

Однако, статьей 35 Закона N 94-ФЗ установлено, что для участия в аукционе участник размещения заказа подает заявку на участие в аукционе в срок и по форме, которые установлены документацией об аукционе. При этом исчерпывающий перечень требований к составу заявки на участие в аукционе приведен в части 2 этой нормы. Требовать от участника размещения заказа иное, за исключением предусмотренных частью 2 этой статьи документов и сведений, не допускается (ч.3 ст.35 Закона N 94-ФЗ).

Положениями части 2 статьи 35 Закона N 94-ФЗ не предусмотрено требование о представлении в составе заявки сведений о сроке и (или) объеме предоставления гарантий качества работ.

С учетом этого обстоятельства суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что при наличии у заказчика права устанавливать в документации об аукционе требования к сроку и (или) объему предоставления гарантий качества работ, право на включение в документацию об аукционе требования о представлении участником аукциона в составе заявки на участие в аукционе сведений о таких сроках или объемах у заказчика отсутствует. Изложенные в апелляционной жалобе возражения заявителя в этой части подлежат отклонению как не основанные на законе.

В этой связи вывод заинтересованного лица о несоответствии действий Управления при формировании документации об аукционе требованиям ч.3 ст.35 Закона N 94-ФЗ следует признать обоснованным.

Таким образом, оснований для признания незаконным оспоренного решения УФАС по Челябинской области не имеется.

Оспоренное заявителем предписание об устранении нарушения закона соответствует выявленному нарушению, отвечает принципам конкретности и исполнимости, вследствие чего суд также не усматривает оснований для признания его несоответствующим закону.

Учитывая указанные обстоятельства, суд апелляционной инстанции не находит оснований для переоценки вывода суда первой инстанции о необоснованности заявленных Управлением требований.

Нарушений норм процессуального права, являющихся безусловным основанием к отмене решения судом, не установлено.

При таких обстоятельствах основания для удовлетворения апелляционной жалобы и отмены судебного акта отсутствуют.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 269-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд,

ПОСТАНОВИЛ

решение Арбитражного суда Челябинской области от 30.05.2011 по делу N А76-3151/2011 оставить без изменения, апелляционную жалобу Управления капитального строительства Администрации города Челябинска - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Федеральный арбитражный суд Уральского округа в течение двух месяцев со дня его принятия (изготовления в полном объеме) через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий судья

А.А. Арямов

Судьи

О.Б. Тимохин Н.Г. Плаксина