Постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 16 августа 2011 г. N 11АП-7278/11

16 августа 2011 г.

Дело N А55-6522/2011

г. Самара

Резолютивная часть постановления объявлена 10 августа 2011 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 16 августа 2011 года.

Одиннадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Захаровой Е.И., судей Драгоценной И.С., Филипповой Е.Г.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Финогентовой А.С.,

с участием в судебном заседании:

представителей Министерства управления финансами Самарской области - Пелевина С.В.(доверенность от 28.04.2011 N 13-15/825), Инкиной Н.В. (доверенность от 16.12.2010 N 1307/2545),

представителя Администрации муниципального района Красноярский Самарской области - Гагулиной О.М. (доверенность от 13.01.2011 N 19),

рассмотрев в открытом судебном заседании 10.08.2011 в помещении суда апелляционную жалобу Министерства управления финансами Самарской области

на решение Арбитражного суда Самарской области от 08.06.2011 по делу N А55-6522/2011 (судья Коршикова Е.В.), принятое по заявлению Администрации муниципального района Красноярский Самарской области, Самарская область, с.Красный Яр,

к Министерству управления финансами Самарской области, Самарская область, г.Самара,

об оспаривании постановления,

УСТАНОВИЛ:

Администрация муниципального района Красноярский Самарской области (далее -заявитель, Администрация) обратилась в Арбитражный суд Самарской области с заявлением к Министерству Управления Финансами Самарской области (далее - Министерство, заинтересованное лицо) о признании недействительным постановления от 01.04.2011 N МФ-13-15/638 о наложении штрафа по делу об административном правонарушении в размере 40000 руб. (т.1,л.д.4-10).

Решением Арбитражного суда Самарской области от 08.06.2011 по делу N А55-6522/2011 заявленные требования удовлетворены (т.2,л.д.190-196).

В апелляционной жалобе Министерство просит отменить решение суда первой инстанции и принять по делу новый судебный акт (т.2,л.д.5-13).

Администрация муниципального района Красноярский Самарской области апелляционную жалобу отклонило по основаниям, изложенным в отзыве на нее.

В судебном заседании суда апелляционной инстанции представитель Министерства управления финансами Самарской области поддержал доводы апелляционной жалобы, просил решение суда от 08.06.2011 отменить и принять по делу новый судебный акт об отказе заявителю в удовлетворении требований.

Представитель Администрация муниципального района Красноярский Самарской области в судебном заседании отклонил апелляционную жалобу по доводам, изложенным в отзыве, просил решение суда от 08.06.2011 оставить без изменения, апелляционную жалобу без удовлетворения.

Проверив законность и обоснованность решения суда первой инстанции в соответствии с правилами, предусмотренными ч.5 ст.268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, проверив доводы приведенные в апелляционной жалобе, отзывах на нее и заслушав представителей лиц, участвующих в рассмотрении дела, суд апелляционной инстанции не находит оснований для удовлетворения апелляционной жалобы.

Как следует из материалов дела, 01.04.2011 Министерство управления финансами Самарской области, рассмотрев постановление заместителя прокурора Красноярского района Самарской области Чёрного Д.Н. от 18.03.2011 N 07-12/04, установило, что согласно распоряжению администрации муниципального района Красноярский Самарской области от 11.01.2011 N 1 "Об утверждении штатного расписания администрации муниципального района Красноярский на 01.01.2011" за счет субвенции областного бюджета финансируется должность заместителя председателя Комиссии по делам несовершеннолетних (далее - КДН), которая должна финансироваться за счет средств местного бюджета, а должность ответственного секретаря, которая должна финансироваться за счет средств областного бюджета, в штатное расписание не включена и не финансируется.

Проверкой прокуратуры установлено, что между администрацией муниципального района Красноярский Самарской области и Сивоха С.М. 16.04.2010 возникли трудовые отношения по основанию, предусмотренному абз.3 ст.16 Трудового кодекса РФ - "фактическое допущение к работе".

Вместе с тем заработная плата Сивохе С.М., фактически исполнявшей обязанности ответственного секретаря Комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав администрации муниципального района Красноярский, за период с фактического допущения ее к работе (16.04.2010) по настоящее время не выплачивалась. Отплата труда за счет средств областного бюджета выплачивалась заместителю председателя Комиссии - Череватенко Г.О., оплата труда которой должна осуществляться за счет средств местного бюджета.

Согласно платежным документам (платежным ведомостям и расходным кассовым ордерам за период с 02.02.2011 по 02.03.2011) заместителю председателя Комиссии Череватенко Г.О. выплачена заработная плата на общую сумму 40 728 руб.

Указанные обстоятельства подтверждаются представленными в дело материалами дела об административном правонарушении - постановлением заместителя прокурора Красноярского района Самарской области Чёрного Д.Н. от 18.03.2011 N 07-12/04 (т.1,л.д.172-181), объяснениями Моглячева В.Н., объяснениями Морозовой ОК., объяснениями Сивохи С.М., объяснениями Череватенко Г.О. (т.1,л.д.105-119), информацией Самарастат от 15.03.2011 N 14, распоряжением администрации муниципального района Красноярский Самарской области от 11.01.2011 N 1, распоряжением администрации муниципального района Красноярский Самарской области от 11.01.2011 N 4, должностным регламентом заместителя председателя комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав администрации муниципального района Красноярский Самарской области от 11.01.2011, трудовым договором от 11.01.2011 с Череватенко Г.О., справкой о финансировании и кассовых расходах получателей бюджетных средств с 01.01.2011 по 28.02.2011, справкой о финансировании и кассовых расходах получателей бюджетных средств с 01.01.2011 по 31.01.2011, копиями расходных кассовых ордеров и платежных ведомостей на получение заработной платы Череватенко Г.О. (т.1,л.д.75-105), информацией администрации муниципального района Красноярский от 15.03.2011 N 581, Постановлением главы муниципального района Красноярский Самарской области от 15.12.2008 N 129 "О комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав администрации муниципального района Красноярский" (т.1,л.д.63-74), Постановлением администрации муниципального района Красноярский Самарской области от 16.04.2010 N 232, постановлением администрации муниципального района Красноярский Самарской области от 19.11.2010 N 967 (т.1,л.д.59-62).

На основании изложенных обстоятельств административный орган пришел к выводу о том, что администрацией муниципального района Красноярский Самарской области допущено нецелевое использование средств областного бюджета.

Ст.7.1 Закона Самарской области от 01.11.2007 N 115-ГД "Об административных правонарушениях на территории Самарской области" установлено, что использование бюджетных средств получателем бюджетных средств на цели, не соответствующие условиям их получения, определенным в утвержденном бюджете, бюджетной росписи, уведомлении о бюджетных ассигнованиях, смете доходов и расходов либо в ином документе, являющемся основанием для получения бюджетных средств, влечет применение мер административной ответственности, предусмотренных ст.15.14. Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от четырех тысяч до пяти тысяч рублей; на юридических - от сорока тысяч до пятидесяти тысяч рублей).

Указанная норма и орган, применивший меры административного воздействия, определены Законом Самарской области в соответствии с выводами Конституционного Суда Российской Федерации, изложенными в его Определении от 08.04.2004 N 137-О "Об отказе в принятии к рассмотрению запроса Законодательного Собрания Ростовской области о проверке конституционности ст.ст.15.14, 15.15, 15.16 и 23.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях". Так, Конституционный Суд Российской Федерации определил, что субъект Российской Федерации может установить, какой из органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации также вправе осуществлять юрисдикционные полномочия при наличии совершенных в отношении средств регионального и местного бюджетов административных правонарушений, предусмотренных ст.ст.15.14, 15.15 и 15.16 КоАП Российской Федерации, при условии соответствующего воспроизведения диспозиций указанных норм об административной ответственности в законе субъекта Российской Федерации.

В ч.1 ст.15.14 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность за использование бюджетных средств получателем бюджетных средств на цели, не соответствующие условиям получения указанных средств, определенным утвержденным бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным документом, являющимся основанием для получения бюджетных средств, если такое действие не содержит уголовно наказуемого деяния.

Согласно ст.38 Бюджетного кодекса Российской Федерации бюджетные средства выделяются в распоряжение конкретных получателей бюджетных средств с обозначением направления их на финансирование конкретных целей.

В соответствии со ст.162 Бюджетного кодекса Российской Федерации получатель бюджетных средств обладает следующими бюджетными полномочиями:

- составлять и исполнять бюджетную смету,

- принимать и (или) исполнять в пределах доведенных лимитов бюджетных обязательств и (или) бюджетных ассигнований бюджетные обязательства.

Исходя из положений п.2 ст.163 БК РФ получатели бюджетных средств обязаны эффективно использовать бюджетные средства в соответствии с их целевым назначением.

В силу ст.289 БК РФ использование бюджетных средств, выразившееся в направлении и использовании их на цели, не соответствующие условиям получения указанных средств, определенным утвержденным бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиям, сметой доходов и расходов, влечет наложение штрафов на руководителей получателей бюджетных средств в соответствии с Кодексом об административных правонарушениях.

Пунктом 14 решения Собрания представителей муниципального района Красноярский от 17.12.2010 N 6-СП "О бюджете муниципального района Красноярский Самарской области на 2011 год и на плановый период 2012-2013 годов" утверждено приложение 4 - распределение бюджетных ассигнований по разделам, подразделам, целевым статьям и видам расходов классификации расходов бюджетов в ведомственной структуре расходов местного бюджета муниципального района Красноярский на 2011 год (т.1,л.д.136-144).

Бюджетные ассигнования по целевой статье расходов 5210200 (раздел 01, подраздел 13, вид расходов 500) на содержание отдела по вопросам семьи, материнства и детства утверждены в размере 3 523 000 рублей.

Росписью расходов по отделу по вопросам семьи, материнства и детства администрации муниципального района Красноярский на 2011 год (далее -Роспись расходов) утверждена сумма расходов по данной целевой статье 5210200 в размере 3 523000 рублей.

В Роспись расходов включены и затраты на оплату одного специалиста КДН.

Расходы на оплату труда специалиста КДН в 1 квартале 2011 предусмотрены в размере 70000 рублей.

Фактические затраты на оплату труда специалиста КДН за 2 месяца (январь и февраль) составили 40 728 рублей.

Приведенные цифры расхода на оплату труда специалиста КДН за 2 месяца показывают, что Роспись расходов не нарушена и в 1 квартале 2011 года затраты не превысили запланированных показателей (т.1,л.д.129-135).

В соответствии со ст.19 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 29.12.2010) "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" полномочия органов местного самоуправления, установленные федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, по вопросам, не отнесенным настоящим Федеральным законом к вопросам местного значения, являются отдельными государственными полномочиями, передаваемыми для осуществления органам местного самоуправления. Финансовое обеспечение отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, осуществляется только за счет средств, предоставляемых местным бюджетам субвенций из соответствующих бюджетов.

В соответствии с п.1 ст.2 Закона Самарской области от 05.03.2005 N 77 ГД "О наделении органов местного самоуправления на территории Самарской области отдельными государственными полномочиями по социальной поддержке и социальному обслуживанию населения" органы местного самоуправления муниципальных образований на территории Самарской области наделяются государственными полномочиями на образование в соответствии с Законом Самарской области "О комиссиях по делам несовершеннолетних и защите их прав на территории Самарской области" городских и районных комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав, организации деятельности городских и районных комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав.

Приложением N 2 к указанному выше закону утверждена Методика расчета общего объема субвенций, предоставляемых местным бюджетам из областного бюджета для осуществления переданных государственных полномочий по осуществлению деятельности по опеке и попечительству над несовершеннолетними лицами, социальному обслуживанию и социальной поддержке семьи, материнства и детства. Согласно данной методике, данным Самарастата, отдела сводной информации и баз данных Красноярского района за счет субвенций областного бюджета возможно финансирование 1 специалиста.

В соответствии с ч.4 ст.4 Закона Самарской области от 30.12.2005 N 246-ГД "О комиссиях по делам несовершеннолетних и защите прав на территории Самарской области" в состав городских, районных комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав входят председатель, заместители председателя, ответственный секретарь, члены комиссии. Данная норма реализована постановлением главы м.р. Красноярский Самарской области от 15.12.2008 N 129 "О комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав администрации м.р.Красноярский", которым утвержден состав Комиссии района. В дальнейшем в данное постановление вносились изменения. Председателем Комиссии является Самохвалов Р.П., заместителем председателя Комиссии - Череватенко Г.О., ответственным секретарем Комиссии - Сивоха С.М.

В соответствии с п.6 ст.4 Закона Самарской области от 30.12.2005 N 246 - ГД "О комиссиях по делам несовершеннолетних и защите их прав на территории Самарской области" для осуществления текущей работы и контроля за исполнением решений городских, районных комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав в их состав на постоянной штатной основе входит ответственный секретарь - специалист, имеющий высшее образование (юридическое или педагогическое). В состав городских, районных комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав на постоянной штатной основе за счет средств местного бюджета могут входить иные лица, указанные в ч.4 настоящей статьи.

В соответствии со ст.7 Закона Самарской области от 30.12.2005 N 246 ГД "О комиссиях по делам несовершеннолетних и защите их прав на территории Самарской области" материально-техническое обеспечение организации деятельности комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав осуществляется за счет средств областного бюджета. Материально-финансовое обеспечение организации деятельности районных комиссий осуществляется за счет субвенции, предоставляемых местным бюджетам в соответствии с Законом Самарской области от 05.03.2005 N 77-ГД.

Согласно распоряжению администрации муниципального района Красноярский Самарской области от 11.01.2011 N 1 "Об утверждении штатного расписания администрации муниципального района Красноярский на 01.01.2011" за счет субвенции областного бюджета финансируется должность заместителя председателя Комиссии по делам несовершеннолетних - единственной должности сотрудников Комиссии по делам несовершеннолетних (т.1,л.д.102).

Опрошенная в ходе проверки прокуратуры Череватенко Г.О. (заместитель председателя Комиссии) пояснила, что состоит в должности заместителя председателя Комиссии в администрации муниципального района Красноярский Самарской области. Получает заработную плату за счет субвенций областного бюджета. Кроме этого она пояснила, что фактически исполняет обязанности ответственного секретаря.

Как усматривается из Должностного регламента заместителя председателя Комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав администрации муниципального района Красноярский Самарской области, данный специалист должен иметь высшее профессиональное образование, в его должностные обязанности входит:

3.1.Несет персональную ответственность за выполнение государственных полномочий, переданных муниципальному району в сфере защиты прав и интересов несовершеннолетних, определенных законодательством Российской Федерации, законодательством Самарской области,

3.2.Следит за своевременностью проведения заседаний комиссии, не реже двух раз в месяц.

3.3.Обеспечивает организационно - техническое обеспечение деятельности комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав.

3.4.В отсутствие председателя КДН и ЗП замещает его.

3.5.Принимает участие в установленном порядке в разработке проектов районных программ по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних.

3.6.Следит за своевременностью рассмотрения заявлений несовершеннолетних, родителей (иных законных представителей), административных материалов.

3.7.Координирует совместно с членами КДН и ЗП профилактическую работу по предупреждению безнадзорности, беспризорности, правонарушений и антиобщественных действий несовершеннолетних.

3.8.Составляет протоколы об административных правонарушениях в соответствия с Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях и Законом Самарской области "Об административных правонарушениях на территории Самарской области".

3.9.Ведет прием несовершеннолетних, родителей (иных законных представителей) несовершеннолетних и иных лиц.

3.10.Ходатайствует перед судом совместно с администрацией специального учебно-воспитательного учреждения закрытого типа о досрочном выпуске несовершеннолетнего из данного учреждения.

3.11.Готовит проект решения заседания КДН и ЗП.

3.12.Готовит проект постановления о применении в соответствии с действующим законодательством меры воздействия в отношении несовершеннолетнего, совершившего противоправное деяние, меры воздействия в отношении родителей (иных законных представителей) несовершеннолетнего, иных лиц за нарушение прав несовершеннолетнего и охраняемых законом его интересов.

3.13.Организует проверки по поручению председателя комиссии в установленном порядке учреждений системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних с целью проверки условий содержания, воспитания, обучения несовершеннолетних и организации их досуга.

3.14.Обеспечивает соблюдение правил и нормативных требований охраны труда, противопожарной безопасности, санитарно-гигиенического и противоэпидемического режимов.

3.15.Осуществляет иные полномочия, предусмотренные действующим законодательством Российской Федерации, законодательством Самарской области.

3.16.Ведет работу по систематизированному учету и хранению действующих нормативных актов, следит за их изменениями.

3.17.Организовывать методическую работу с инструкторами по работе с несовершеннолетними на территориях поселений м.р. Красноярский, направленную на повышение уровня профессиональных знаний (т.1,л.д.92-95).

Анализ приведенного должностного регламента подтверждает, что, несмотря на иное наименование должности (не "ответственный секретарь"), выделенные из областного бюджета денежные средства использованы администрацией муниципального района Красноярский Самарской области на оплату труда специалиста, имеющего высшее образование, работающего на постоянной штатной основе и осуществляющего организацию деятельности районной комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав, текущей работы и контроля за исполнением решений комиссии.

Указанное целевое назначение полностью соответствует установленным п.1 ст.2 Закона Самарской области от 05.03.2005 N 77-ГД "О наделении органов местного самоуправления на территории Самарской области отдельными государственными полномочиями по социальной поддержке и социальному обслуживанию населения", п.6 ст.4 Закона Самарской области от 30.12.2005 N 246 - ГД "О комиссиях по делам несовершеннолетних и защите их прав на территории Самарской области" целям выделения субвенций из областного бюджета.

В соответствии с ч.4 ст.210 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации по делам об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для привлечения к административной ответственности, возлагается на административный орган, принявший оспариваемое решение.

В соответствии с положениями п.6 ст.210 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании проверяет законность и обоснованность оспариваемого решения, устанавливает наличие соответствующих полномочий административного органа, принявшего оспариваемое решение, устанавливает, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности, соблюден ли установленный порядок привлечения к ответственности, не истекли ли сроки давности привлечения к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для дела.

Согласно ч.2 ст.211 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в случае, если при рассмотрении заявления об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд установит, что оспариваемое решение или порядок его принятия не соответствует закону, либо отсутствуют основания для привлечения к административной ответственности или применения конкретной меры ответственности, либо оспариваемое решение принято органом или должностным лицом с превышением их полномочий, суд принимает решение о признании незаконным и об отмене оспариваемого решения полностью или в части либо об изменении решения.

Согласно п.1 ст.24.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях отсутствие состава административного правонарушения отнесено к обстоятельствам, исключающим производство по делу об административном правонарушении.

Учитывая вышеизложенное, суд апелляционной инстанции считает правильным вывод суда первой инстанции о недоказанности административным органом наличия в действиях заявителя состава административного правонарушения, ответственность за совершение которого установлена статьей 7.1 Закона Самарской области от 01.11.2007 N 115-ГД "Об административных правонарушениях на территории Самарской области", ст. 15.14 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, что является основанием для удовлетворения заявленных требований.

Суд апелляционной инстанции исследовал обстоятельства, подлежащие исследованию по делу, проанализировал Должностной регламент заместителя председателя комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав администрации муниципального района Красноярский Самарской области. По мнению суда апелляционной инстанции, всесторонний анализ Должностного регламента позволяет сделать вывод, что выделяемые из областного бюджета финансовые средства использовались администрацией муниципального района Красноярский исключительно на оплату труда специалиста, имеющего высшее образование, работающего на постоянной штатной основе и осуществляющего организацию деятельности районной комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав, текущей работы и контроля за исполнением решений комиссии.

По мнению суда апелляционной инстанции, бюджетные средства Самарской области, выделенные в форме субвенций на исполнение полномочий по осуществлению деятельности по опеке и попечительству над несовершеннолетними лицами, в данном случае следует рассматривать в качестве направленных по назначению, поскольку они направлялись на выплату заработной платы лицу, хотя и состоящему в должности заместителя председателя Комиссии, но фактически исполнявшему обязанности секретаря Комиссии, т.е. обязанности, связанные с образованием и обеспечением деятельности комиссии по делам несовершеннолетних.

Доводы апелляционной жалобы были предметом рассмотрения в суде первой инстанции, исследованы судом апелляционной инстанции в полном объёме, однако учтены быть не могут, поскольку не опровергают обстоятельств, установленных судами первой и апелляционной инстанций.

Фактические обстоятельства, имеющие значение для дела, установлены судом первой инстанции на основе полного и всестороннего исследования имеющихся в деле доказательств, нормы материального и процессуального права не нарушены, в связи с чем суд апелляционной инстанции не находит оснований для отмены принятого судебного акта.

Таким образом, решение суда первой инстанции от 18.06.2011 является законным и обоснованным, апелляционная жалоба удовлетворению не подлежит.

В соответствии с налоговым законодательством Российской Федерации и разъяснениями, изложенными в п.13 Постановления Пленума ВАС РФ от 27.01.2003 N 2 взимание государственной пошлины за рассмотрение арбитражным судом дел о привлечении к административной ответственности не предусмотрено.

Руководствуясь статьями 268 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд апелляционной инстанции

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Самарской области от 08.06.2011 по делу N А55-6522/2011 оставить без изменения, апелляционную жалобу Министерства управления финансами Самарской области - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и в двухмесячный срок может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Поволжского округа.

Председательствующий

Е.И.Захарова

Судьи

И.С.Драгоценнова Е.Г.Филиппова