Постановление Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 16 августа 2011 г. N 19АП-3526/11

16 августа 2011 г.

Дело N А35-1367/2011

г. Воронеж

Резолютивная часть постановления объявлена 03.08.2011.

Постановление в полном объеме изготовлено 16.08.2011.

Девятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Сергуткиной В.А.,

судей Семенюта Е.А.,

Миронцевой Н.Д.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Бауман Л.В.,

при участии:

от Управления Россельхознадзора по Орловской и Курской областям: Шибаевой Е.В. заместителя начальника отдела доверенность б/н от 18.05.2011; Парфеновой А.К. главного специалиста-эксперта, доверенность б/н от 17.01.2011; Артюхова Д.Е. государственного инспектора, доверенность б/н от 29.07.2011;

от МУП ЖКХ "Белая-плюс": представители не явились, доказательства надлежащего извещения имеются в материалах дела,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Управления Россельхознадзора по Орловской и Курской областям на решение Арбитражного суда Курской области от 07.06.2011 по делу N А35-1367/2011 (судья С.Ю. Орешко) по заявлению МУП ЖКХ "Белая-плюс" к Управлению Россельхознадзора по Орловской и Курской областям, об оспаривании постановления от 26.01.2011 N719 по делу об административном правонарушении,

УСТАНОВИЛ:

Муниципальное унитарное предприятие жилищно-коммунального хозяйства "Белая-плюс" Беловского района Курской области (далее - МУП ЖКХ "Белая-плюс", предприятие) обратилось в арбитражный суд с заявлением об оспаривании постановления Управления Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Орловской и Курской областям (далее - Управление Россельхознадзора по Орловской и Курской областям, Управление, административный орган) N 719 от 26.01.2011 по делу об административном правонарушении, которым МУП ЖКХ "Белая-плюс" признано виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного частью 2 статьи 8.6 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ), и ему назначено административное наказание в виде штрафа в размере 30 000 рублей.

Решением Арбитражного суда Липецкой области от 07.06.2011, принятым по настоящему спору, заявленные требования удовлетворены, признано незаконным и полностью отменено постановление N 719 по делу об административном правонарушении от 26.01.2011.

Не согласившись с принятым судебным актом, Управление Россельхознадзора по Орловской и Курской областям обратилось в Девятнадцатый арбитражный апелляционный суд с жалобой, в которой просит отменить решение суда первой инстанции и принять по делу новый судебный акт. При этом заявитель указывает, что Управлением доказано наличие события вменяемого предприятию административного правонарушения, а также вина МУП ЖКХ "Белая-плюс". По мнению административного органа, об этом свидетельствуют: объяснения законного представителя Предприятия А.Д. Белоусова, данные им в рамках административного производства и зафиксированные протоколом осмотра земельного участка а также протоколом административного правонарушения; обращение Пашкова П.И.; экспертиза, установившая повышенное содержание в почве предельно-допустимых норм тяжелых металлов.

В обоснование апелляционной жалобы ее податель ссылается на то, что судом первой инстанции не дана оценка договорам на сбор и вывоз отходов, подтверждающим осуществление противоправных действий именно МУП ЖКХ "Белая-плюс". Управление также полагает, что у предприятия имелась возможность предотвращения порчи земель сельскохозяйственного назначения.

В судебном заседании арбитражного суда апелляционной инстанции представители Управления доводы апелляционной жалобы поддержали, просили ее удовлетворить.

МУП ЖКХ "Белая-плюс" явку своего представителя в судебное заседание не обеспечило, доводы апелляционной жалобы не оспорило. На основании статей 123, 156 и 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации судебное разбирательство проходило в отсутствие представителя МУП ЖКХ "Белая-плюс", извещенного надлежащим образом о времени и месте судебного разбирательства.

Исследовав материалы дела, доводы апелляционной жалобы, заслушав представителей лица, участвующего в деле, апелляционная инстанция не находит оснований для отмены обжалуемого решения.

Как следует из материалов дела, в соответствии с распоряжением заместителя руководителя Управления Россельхознадзора по Орловской и Курской областям N 1978-рк от 06.12.2010, в период с 21 декабря по 24 декабря 2010 года проведена внеплановая выездная проверка МУП ЖКХ "Белая-плюс" с целью предотвращения деградации, загрязнения, захламления, нарушения, порчи почвенного покрова и ухудшения плодородия земель сельскохозяйственного назначения и земельных участков сельскохозяйственного использования в составе земель населенных пунктов.

Основанием для проведения проверки послужило сообщение жителя с. Корочка Беловского района Курской области Пашкова П.И. от 18.11.2010, содержащее информацию, что техникой МУП ЖКХ "Белая-плюс" производится вывоз бытовых и строительных отходов на несанкционированную свалку, находящуюся на землях сельскохозяйственного назначения, расположенных на территории Корочанского сельсовета, вблизи автодороги сл. Белая-п. Коммунар.

В ходе проверки Управлением установлено, что на территории Беловского района, Корочанский сельсовет, согласно Решению исполнительного комитета Беловского районного совета народных депутатов N 103 от 12.10.1991, земельный участок, расположенный на площади 1,5 га с правой стороны от дороги Белая - Коммунар на расстоянии 3 км от села Короча отведен для строительства полигона по складированию и захоронению промышленных и бытовых отходов.

Документы, свидетельствующие об исполнении требований указанного Решения по надлежащему оформлению отведенного участка и строительству полигона, в материалы дела не представлены.

На земельном участке, ранее отводимом для строительства полигона, с кадастровым номером 46:01:000000:0029, в 20 метрах от автодороги сл. Белая - п. Коммунар, расположена свалка бытовых и строительных отходов (пластик, стекло, жесть, строительные отходы и т.д.). Площадь захламления составила 0,84 га. Во время осмотра на территории свалки проводились работы по укладке мусора, работал бульдозер, что зафиксировано в протоколе осмотра от 15.12.2010.

В ходе проведения проверки административным органом были отобраны 4 образца пробы почвы по 1 кг с территории свалки (протокол отбора образцов N 1 от 15.12.2010). Согласно заключению N 4 от 12.01.2011, изготовленному ФГУ "Орловский референтный центр Россельхознадзора", в отобранных пробах почвы было обнаружено превышение предельно допустимой концентрации тяжелых металлов: свинец, медь, никель.

В материалах дела имеются договоры на вывоз твердых бытовых отходов, заключенные между: МУП ЖКХ "Белая-плюс" (поставщик) и МДОУ Беловский детский сад N 2 (потребитель) от 11.01.2010 N 1; МУП ЖКХ "Белая-плюс" (поставщик) и МДОУ Беловский детский сад N 1 (потребитель) от 11.01.2010 N 2; МУП ЖКХ "Белая-плюс" (поставщик) и МОУ "Беловская общеобразовательная школа" (потребитель). Предметом названых договоров являются услуги по вывозу твердого мусора (находящегося по адресам, указанным в договорах) в количестве по мере накопления, согласно устной заявке потребителя.

Полагая, что сброс и вывоз бытового мусора на спорный земельный участок осуществляет МУП ЖКХ "Белая-плюс", и указанные действия привели к загрязнению тяжелыми металлами плодородного слоя почвы и порче земли сельскохозяйственного назначения, 14.01.2011 государственным инспектором отдела государственного земельного контроля Артюховым Д.Е. в отношении МУП ЖКХ "Белая-плюс" составлен протокол об административном правонарушении, подпадающем под действие части 2 статьи 8.6 КоАП РФ.

По результатам рассмотрения протокола об административном правонарушении заместителем руководителя Управления Окороковым В.И. 26.01.2011 вынесено постановление N 719 по делу об административном правонарушении, которым МУП ЖКХ "Белая-плюс" признано виновным в совершении административного правонарушения, и ему назначено наказание в виде административного штрафа в размере 30 000 рублей.

Полагая вынесенное постановление административного органа незаконным и нарушающим свои права и законные интересы, МУП ЖКХ "Белая-плюс" обратилось в Арбитражный суд Курской области с рассмотренным требованием.

Удовлетворяя заявленное требование, суд первой инстанции пришел к выводу о недоказанности административным органом обстоятельств, свидетельствующих, что предприятие своими активными действиями уничтожило плодородный слой почвы на спорном земельном участке, и что загрязнение указанного участка произошло в результате сбора и вывоза бытового мусора на него именно МУП ЖКХ "Белая-плюс".

Апелляционный суд находит данный вывод суда обоснованным и соответствующим материалам дела исходя из следующего.

В соответствии с частью 6 статьи 210 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании проверяет законность и обоснованность оспариваемого решения, устанавливает наличие соответствующих полномочий административного органа, принявшего оспариваемое решение, устанавливает, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности, соблюден ли установленный порядок привлечения к ответственности, не истекли ли сроки давности привлечения к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для дела.

В соответствии с частью 1 статьи 2.1 КоАП РФ, административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое КоАП РФ или законами субъектов РФ об административных правонарушениях установлена административная ответственность.

В соответствии с частью 2 статьи 8.6 КоАП РФ уничтожение плодородного слоя почвы, а равно порча земель в результате нарушения правил обращения с пестицидами и агрохимикатами или иными опасными для здоровья людей и окружающей среды веществами и отходами производства и потребления влечет наложение административного штрафа на юридических лиц - от тридцати тысяч до сорока тысяч рублей или административное приостановление деятельности на срок до девяноста суток.

Объектом данного правонарушения, являются общественные отношения, связанные с использованием и охраной плодородного слоя почвы.

Осуществление действий (бездействия), приводящих к уничтожению плодородного слоя земли либо к порче земли, образует объективную сторону указанного административного правонарушения.

Субъективная сторона правонарушения характеризуется виной. Субъектом указанного правонарушения может выступать юридическое лицо.

Следует отметить, что возможность привлечения лица к административной ответственности обусловлена обязательным наличием всех составляющих вменяемого правонарушения.

В силу статьи 12 Земельного кодекса Российской Федерации от 25.10.2001 N 136-ФЗ (далее - ЗК РФ), использование земель должно осуществляться способами, обеспечивающими сохранение экологических систем, способности земли быть средством производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве, основой осуществления хозяйственной и иных видов деятельности. Целями охраны земель являются: 1) предотвращение деградации, загрязнения, захламления, нарушения земель, других негативных (вредных) воздействий хозяйственной деятельности; 2) обеспечение улучшения и восстановления земель, подвергшихся деградации, загрязнению, захламлению, нарушению, другим негативным (вредным) воздействиям хозяйственной деятельности.

Статьей 42 ЗК РФ установлено, что собственники земельных участков и лица, не являющиеся собственниками земельных участков, обязаны: - использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением и принадлежностью к той или иной категории земель и разрешенным использованием способами, которые не должны наносить вред окружающей среде, в том числе земле как природному объекту.

Согласно положениям статьи 77 ЗК РФ, землями сельскохозяйственного назначения признаются земли, находящиеся за границами населенного пункта и предоставленные для нужд сельского хозяйства, а также предназначенные для этих целей.

Из материалов административного дела следует, что в вину МУП ЖКХ "Белая-плюс" вменяется порча земельного участка сельскохозяйственного назначения вследствие складирования твердых бытовых отходов.

Согласно представленному в материалы дела кадастровому плану от 03.04.2006, земельный участок с кадастровым номером 46:01:000000:0029, расположенный относительно ориентира Курская область, Беловский район, МО "Беловский сельсовет", МО "Гирьянский сельсовет", МО "Коммунарский сельсовет", МО "Корочанский сельсовет", площадью 3 933 000 кв.м. относится к землям сельскохозяйственного назначения.

Решением исполнительного комитета Беловского районного совета народных депутатов N 103 от 12.10.1991 установлено, что данный земельный участок отведен для строительства полигона по складированию и захоронению промышленных и бытовых отходов.

Указанное решение не отменено и в установленном законом порядке не признано незаконным.

В силу статьи 8 ЗК РФ, перевод земель из одной категории в другую осуществляется в отношении земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в муниципальной собственности, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Доказательства того, что, в связи с необходимостью строительства полигона по складированию и захоронению промышленных и бытовых отходов, такой перевод не был осуществлен, материалы дела не содержат.

Кадастровый паспорт земельного участка от 03.04.2006 равно как и справку Корочанского сельсовета N 153 от 23.12.2010 нельзя признать допустимыми доказательствами того, что на момент проведения проверки спорный участок относился к землям сельскохозяйственного назначения. Иных документов, подтверждающих категорию земельного участка материалы дела не содержат.

Определяя МУП ЖКХ "Белая-плюс" как субъекта данного административного правонарушения, административный орган исходил из того, что, согласно акту осмотра от 15.12.2010 с применением фотосъемки, во время осмотра на территории свалки работал бульдозер, проводивший работы по укладке мусора, наличия заключенных предприятием договоров на вывоз твердых бытовых отходов, а также из пояснений директора заявителя жалобы - А.Д. Белоусова.

Однако, из представленных в материалы дела договоров на вывоз твердых бытовых отходов, заключенных между МУП ЖКХ "Белая-плюс" и МДОУ Беловский детский сад N 2, МДОУ Беловский детский сад N 1, МОУ "Беловская общеобразовательная школа" не усматривается место сброса вывозимых твердых бытовых отходов. Кроме того, указанные договоры не предусматривают осуществление Предприятием услуг по вывозу строительного мусора, наличие которого установлено в ходе проверки.

Апелляционный суд также учитывает, что в путевых листах от 29.11.2010 и от 30.10.2010 на перевозку твердых бытовых отходов не указан пункт разгрузки груза. В связи с чем, указанные документы не могут являться надлежащими доказательствами, подтверждающими осуществление МУП ЖКХ "Белая-плюс" складирования твердых бытовых отходов на спорном земельном участке.

Доказательств принадлежности МУП ЖКХ "Белая-плюс" работавших на свалке во время проведения проверки бульдозеров, административным органом также не представлено.

Имеющиеся в материалах дела фотографии с изображением техники, в силу положений статьи 68 АПК РФ, не являются допустимыми доказательствами по делу, поскольку на них отсутствует дата и время осуществления съемки, а также не представляется возможным идентифицировать изображенные на них машины с машинами, принадлежащими заявителю жалобы.

Ссылка заявителя жалобы на объяснения директора предприятия - А.Д.Белоусова, подписавшего протокол об административном правонарушении и не оспаривавшего сброс отходов на спорный земельный участок, как на доказательство вины предприятия, является несостоятельной, поскольку в пункте 8 протокола N 719 от 14.01.2011 А.Д. Белоусовым указано, что с протоколом об административном правонарушении частично не согласен.

Согласно статье 26.2 КоАП РФ, доказательствами по делу об административном правонарушении являются любые фактические данные, на основании которых судья, орган, должностное лицо, в производстве которых находится дело, устанавливают наличие или отсутствие события административного правонарушения, виновность лица, привлекаемого к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела. Эти данные устанавливаются протоколом об административном правонарушении, иными протоколами, предусмотренными КоАП РФ, объяснениями лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, показаниями потерпевшего, свидетелей, заключениями эксперта, иными документами, а также показаниями специальных технических средств, вещественными доказательствами. При этом не допускается использование доказательств по делу об административном правонарушении, полученных с нарушением закона.

На основании пункта 1 статьи 26.4 КоАП РФ, в случаях, если при производстве по делу об административном правонарушении возникает необходимость в использовании специальных познаний в науке, технике, искусстве или ремесле, судья, орган, должностное лицо, в производстве которых находится дело, выносят определение о назначении экспертизы. Определение обязательно для исполнения экспертами или учреждениями, которым поручено проведение экспертизы.

Вопрос соответствия почвы экологическим требованиям требует специальных познаний, в связи с чем может быть выяснен только путем проведения экспертизы.

В определении о назначении экспертизы, как следует из части 2 данной статьи, указывается, в том числе, перечень материалов, предоставляемых в распоряжение эксперта. Кроме того, в определении должны быть записи о разъяснении эксперту его прав и обязанностей и о предупреждении его об административной ответственности за дачу заведомо ложного заключения.

В силу части 4 указанной статьи, до направления определения для исполнения судья, орган, должностное лицо, в производстве которых находится дело об административном правонарушении, обязаны ознакомить с ним лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, и потерпевшего, разъяснить им права, в том числе право заявлять отвод эксперту, право просить о привлечении в качестве эксперта указанных ими лиц, право ставить вопросы для дачи на них ответов в заключении эксперта.

В соответствии с частью 5 статьи 26.4 КоАП РФ, эксперт дает заключение в письменной форме от своего имени. В заключении эксперта должно быть указано, кем и на каком основании проводились исследования, их содержание, должны быть даны обоснованные ответы на поставленные перед экспертом вопросы и сделаны выводы.

Согласно части 3 статьи 26.5 КоАП РФ, о взятии проб и образцов составляется протокол, предусмотренный статьей 27.10 КоАП РФ.

Только при соблюдении указанных выше требований КоАП РФ заключение эксперта может быть признано доказательством по делу об административном правонарушении.

Из материалов дела следует, что определение о назначении экспертизы не выносилось, представитель предприятия с ним ознакомлен не был, права, касающиеся назначения экспертизы, не разъяснялись.

Проанализировав представленный в материалы дела акт отбора образцов от 15.12.2010 N 1, апелляционный суд полагает, что данный документ не может служить доказательством по делу и подтверждать событие вменяемого предприятию административного правонарушения исходя из следующего.

Отбор образцов почвы с территории свалки производился агрономом референтного центра Лысенко А.Б., не привлеченным к участию в деле.

Однако действующее законодательство об административных правонарушениях не предполагает возможности передачи полномочий административного органа, в том числе прав по изъятию проб и образцов, иным лицам. Кроме того, изъятие вещей и документов должно быть надлежаще оформлено протоколом, составленным в силу требований статьи 27.10 КоАП РФ в присутствии двух понятых.

Понятые, как следует из данного протокола, при отборе образцов почвы не участвовали. Представителем лица, привлеченного к административной ответственности, протокол не подписан, отметка "от подписи отказался" не проставлена, что ставит под сомнение участие А.Д. Белоусова при отборе проб.

Методы отбора и подготовки проб почв для химического, бактериологического, гельминтологического анализа установлены ГОСТ 17.4.4.02-84, согласно пункту 2.3.1. которого, для контроля загрязнения почв сельскохозяйственных угодий в зависимости от характера источника загрязнения, воздеваемой культуры и рельефа местности на каждые 0,5 - 20, 0 га территории закладывают не менее 1 пробной площади размером не менее 10х10 м.

В силу пунктов 3.1, 3.3, 3.3.1 названного ГОСТ, точечные приборы отбирают на пробной площадке из одного или нескольких слоев горизонтов методом конверта, по диагонали или любым другим способом с таким расчетом, чтобы каждая проба представляла собой часть почвы, типичной для генетических горизонтов или слоев данного типа почвы. Для химического анализа объединенную пробу составляют не менее, чем из пяти точечных проб, взятых с одной площадки. Масса объединенной пробы должна быть не менее 1 кг. Для контроля загрязнения поверхностно распределяющимися веществами - тяжелые металлы и др. - точечные пробы отбирают послойно с глубины 0-5 и 5-20 см массой не более 200 г каждая.

При отборе точечных проб и составлении объединенной пробы должна быть исключена возможность их вторичного загрязнения. Точечные пробы почвы, предназначенные для определения тяжелых металлов, отбирают инструментом, не содержащим металлов - ножом из полиэтилена или полистирола или пластмассовым шпателем.

Пунктами 3.6, 3.7 предусмотрено, что все объединенные пробы должны быть зарегистрированы в журнале и пронумерованы. На каждую пробу должен быть заполнен сопроводительный талон в соответствии с обязательным приложением 3. В процессе транспортировки и хранения почвенных проб должны быть приняты меры по предупреждению возможности их вторичного загрязнения.

При этом, в сопроводительном талоне должно быть указано: дата и час отбора пробы, номер площадки, номер объединенной пробы, метеорологические условия в день отбора пробы, особенности, обнаруженные во время отбора пробы.

Талон подписывается лицом, производившим отбор проб.

Из протокола отбора образцов от 15.12.2010 видно, что в нарушение требований, установленных ГОСТ 17.4.4.02-84 отбор образцов почвы производился без закладки пробной площади, площадь земельного участка, с которой взяты образцы, не определена. Точечные пробы в количестве 5 проб не отбирались, составление объединенной пробы не производилось. Инструмент, которым осуществлялся отбор проб в протоколе не указан. Сведений о регистрации отобранных образцов, заполнении сопроводительного талона, а также принятии мер по предупреждению вторичного загрязнения проб исследуемый протокол не содержит.

При таких обстоятельствах апелляционный суд приходит к выводу о ненадлежащем отборе образцов почвы, поскольку Управлением кроме исследованного протокола не представлены доказательства того, что на испытание были отправлены надлежащим образом отобранные образцы. Кроме того отсутствуют доказательств того, что именно эти образцы были исследованы.

Принимая в качестве доказательства загрязнения почвы тяжелыми металлами заключение N 4 от 12.01.2011, Управление не учло, что результаты экспертизы оформляются заключением, которое должно соответствовать части 5 статьи 26.4 КоАП РФ. В нарушение данной нормы в заключении от 12.01.2011 отсутствует содержание исследований, а указаны лишь результаты этих исследований.

Таким образом, протокол отбора проб от 15.12.2010 N 1 и заключение испытательной лаборатории ФГУ "Орловский референтный центр Россельхознадзора" от 12.01.2011 N 4 не соответствуют установленным КоАП РФ требованиям, в связи с чем, не могли быть приняты административным органом в качестве доказательства события административного правонарушения.

Следовательно, в отсутствие доказательств того, что предприятием допущена порча плодородного слоя почвы, у Управления отсутствовали основания для привлечения МУП ЖКХ "Белая-плюс" к административной ответственности по части 2 статьи 8.6 КоАП РФ. В связи с чем, арбитражный суд первой инстанции правомерно удовлетворил заявленные требования, отменив постановление административного органа.

Доводы жалобы, исследованные апелляционной инстанцией, не позволяют сделать вывод о незаконности обжалуемого судебного акта, они выражают лишь несогласие с изложенными судом выводами.

Апелляционная инстанция находит, что судом дана правильная оценка представленным доказательствам, выводы сделаны с учетом фактических обстоятельств, установленных по делу, нормы материального права применены арбитражным судом первой инстанции правильно.

Вывод суда области о недоказанности наличия причинной связи между противоправными действиями предприятия и уничтожением плодородного слоя почвы является несостоятельным, однако он не привел к принятию незаконного решения и не является основанием для отмены обжалуемого судебного акта.

Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в любом случае основаниями для отмены принятых судебных актов, судом апелляционной инстанции не установлено.

На основании изложенного, обжалуемый судебный акт следует оставить без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Руководствуясь статьями 266-268, пунктом 1 статьи 269, 271, Арбитражного процессуального кодекса РФ, Девятнадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Курской области от 07.06.2011 по делу N А35-1367/2011 оставить без изменения, апелляционную жалобу Управления Россельхознадзора по Орловской и Курской областям - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня принятия и может быть обжаловано в кассационном порядке в Федеральный арбитражный суд Центрального округа в двухмесячный срок при наличии оснований, предусмотренных частью 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса РФ.

Председательствующий судья

В.А. Сергуткина

Судьи

Е.А. Семенюта Н.Д. Миронцева