Постановление Шестого арбитражного апелляционного суда от 23 августа 2011 г. N 06АП-3087/11

г. Хабаровск

23 августа 2011 г.

N 06АП-3087/2011

Резолютивная часть постановления объявлена 17 августа 2011 года. Полный текст постановления изготовлен 23 августа 2011 года.

Шестой арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Песковой Т. Д.

судей Гричановской Е.В., Швец Е.А.

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Кофтелевой В.А.

при участии в заседании:

от Территориально-соседской общины малочисленных народов "ЗАУР": председатель общины Оненко Андрей Алексеевич, паспорт серия 0801 N 244044, выдан ОВД Нанайского района Хабаровского края от 13.06.2001; Харитонов Владимир Андреевич, представитель по доверенности от 05.05.2011 N 2;

от Амурского территориального управления Федерального агентства по рыболовству: Беляев Антон Владимирович, представитель по доверенности от 11.04.2011 N 1888, удостоверение N 171

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу Амурского территориального управления Федерального агентства по рыболовству

на решение от 03.06.2011

по делу N А73-3459/2011

Арбитражного суда Хабаровского края

принятое судьей В.А.Шапошниковой

по заявлению Территориально-соседской общины малочисленных народов "Заур"

к Амурскому территориальному управлению Федерального агентства по рыболовству

о признании незаконным решения от 01.03.2011 N 03-62/1047

УСТАНОВИЛ:

Территориально-соседская община малочисленных народов "Заур" (далее - ТСО МН "Заур", община) обратилась в Арбитражный суд Хабаровского края с заявлением о признании незаконным решения Амурского территориального управления Федерального агентства по рыболовству (далее - Управление) от 01.03.2011 N 03-62/1047 об отказе в предоставлении общине водных биологических ресурсов в количестве 10 тонн в пользование для осуществления рыболовства в целях обеспечения традиционного образа жизни и осуществления традиционной хозяйственной деятельности.

Решением Арбитражного суда Хабаровского края от 03.06.2011 заявленные требования удовлетворены, решение Амурского территориального управления Федерального агентства по рыболовству от 01.03.2011 N 03-62/1047 об отказе в предоставлении территориально-соседской общине малочисленных народов "Заур" водных биологических ресурсов признано незаконным.

Судебный акт мотивирован тем, оспариваемым распоряжением нарушены права общины "Заур" на традиционные промыслы и хозяйственную деятельность в месте их традиционного проживания, поскольку федеральным законодательством предусмотрены гарантии обеспечения прав коренных малочисленных народов Российской Федерации на ведение традиционного образа жизни, хозяйствования и промыслов, сохранность и защиту их исконной среды обитания.

Не согласившись с судебным актом, Амурское территориальное управление Федерального агентства по рыболовству обратилось в Шестой арбитражный апелляционный суд с жалобой, в которой просит отменить решение суда, в связи неправильным применением норм материального и процессуального права.

В обоснование доводов апелляционной жалобы Управление указывает, что оспариваемое обществом письмо не обладает признаками ненормативного правового акта, так как не носит публично-властного характера, а обладает лишь информационным характером.

В суде апелляционной инстанции представитель Амурского территориального управления Федерального агентства по рыболовству поддержал доводы апелляционной жалобы, просил решение суда отменить и принять новый судебный акт.

Представители общины просили решение суда оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Проверив обоснованность доводов апелляционной жалобы, изучив материалы дела, заслушав пояснения представителей лиц, участвующих в деле, Шестой арбитражный апелляционный суд не находит оснований для отмены решения суда и удовлетворения апелляционной жалобы.

Как следует из материалов дела, ТСО МН "Заур" зарегистрирована в Едином государственном реестре юридических лиц как некоммерческая организация.

Согласно уставу община является добровольным объединением физических и юридических лиц, созданным в целях сохранения традиционного образа жизни в исконной среде обитания, защиты прав и законных интересов членов Общины.

Целью общины является сохранение традиционного образа жизни в исконной среде обитания, защита прав и законных интересов ее членов. Община осуществляет следующие виды деятельности: рыболовство, охота, производство и реализация продукции и изделий традиционно-прикладного искусства, организация переработки морской, речной рыбы, морских и речных животных, моллюсков и иных продуктов и их реализация, а также иные виды деятельности, перечисленные в уставе.

24.08.2010 община подала заявку на предоставление водных биологических ресурсов (кета осенняя) в количестве 10 тонн в пользование для осуществления рыболовства в целях обеспечения традиционного образа жизни и осуществления традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации в Хабаровском крае.

Распоряжением Управления от 09.12.2010 N 03/78 (пункт 3) общине отказано в предоставлении водных биологических ресурсов в пользование согласно приложениям N 4 и N 5 к этому распоряжению.

Названное распоряжение общине не направлялось.

01.03.2011 в адрес заявителя Управлением направлено письмо от 01.03.2011 N 03-62/1047, которым общине сообщено об отказе в предоставлении водных биологических ресурсов в связи с предоставлением заявки не по установленной форме согласно пункту 4 приложения 2 к приказу N 166 от 04.03.2009: в пунктах 2, 3, 4, 5 заявки указана несоответствующая этому пункту информация; в пункте 3 заявки отсутствует район добычи, орудия лова, их технические характеристики.

Заявитель расценил данное письмо как решение Управления об отказе в предоставлении водных биологических ресурсов, в связи с чем обратился в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

Удовлетворяя требование общины "Заур", суд первой инстанции исходил из недоказанности управлением недостоверности сведений в заявке общины и неправомерности, а также незаконности вынесенного и оспариваемого решения.

Статьей 8 Федерального закона от 30.04.1999 N 82-ФЗ "О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации" установлено, что малочисленные народы, объединения малочисленных народов в целях защиты их исконной среды обитания, традиционного образа жизни, хозяйствования и промыслов имеют право безвозмездно пользоваться в местах традиционного проживания и хозяйственной деятельности малочисленных народов землями различных категорий, необходимых для осуществления их традиционного хозяйствования и занятия традиционными промыслами и общераспространенными полезными ископаемыми в порядке, установленном Федеральным законодательством и законодательством субъектов Российской Федерации.

В соответствии со статьей 2 Федерального закона от 20.12.2004 N 166-ФЗ "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов" законодательство о рыболовстве должно учитывать интересы населения, для которых рыболовство является основой существования, в том числе коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации.

Вышеуказанным лицам должен быть обеспечен доступ к водным биоресурсам, отнесенным к объектам рыболовства, для обеспечения жизнедеятельности этого населения.

Статьями 33.2, пунктом 4 статьи 36 Федерального закона от 20.12.2004 N 166-ФЗ "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов" предусмотрено, что порядок подготовки и принятия решения о предоставлении водных биоресурсов, отнесенных к объектам рыболовства, в пользование устанавливается Правительством Российской Федерации.

Рыболовство осуществляется в соответствии с правилами, регламентирующими добычу (вылов) водных биоресурсов (пункт 2 статьи 16 Федерального закона от 20.12.2004 N 166-ФЗ "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов").

Пунктом 13 Правил подготовки и принятия решения о предоставлении водных биологических ресурсов, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 15.10.2008 N 765 "О порядке подготовки и принятия решения о предоставлении водных биологических ресурсов, отнесенных к объектам рыболовства, в пользование" (далее - Правила), установлено, что заявители обращаются с заявкой на предоставление водных биоресурсов в пользование в целях обеспечения традиционного образа жизни в территориальные органы Федерального агентства по рыболовству.

Согласно пункту 14 Правил форма и порядок заполнения заявок, предусмотренных пунктом 13, срок и порядок их рассмотрения утверждаются соответственно Федеральным агентством по рыболовству и органами исполнительной власти субъектов РФ.

Заявки, предусмотренные пунктом 13 Правил принимаются до 1 сентября года, предшествующего году осуществления соответствующего вида рыболовства.

Как следует из материалов дела, основанием для отказа послужил пункт 11 приложения N 3 к приказу Росрыболовства "Об утверждении формы и порядка заполнения заявок о предоставлении водных биологических ресурсов, отнесенных к объектам рыболовства, в пользование для осуществления рыболовства в целях обеспечения традиционного образа жизни и осуществления традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, сроках и порядке их рассмотрения" от 04.03.2009 N 166 (далее - приказ N 166 от 04.03.2009), а именно, предоставление заявки не по установленной форме, согласно приложению 2 к названному Приказу; непредставление заявителем в полном объеме сведений, предусмотренных пунктом 4 приложения 2 к указанному Приказу.

В соответствии с пунктом 4 Порядка заполнения заявок о предоставлении водных биологических ресурсов в заявке указывается:

а) наименование, сведения о местонахождении (для общин малочисленных народов) либо фамилия, имя, отчество, данные документа, удостоверяющего личность, сведения о месте жительства (для лиц, относящихся к малочисленным народам), номер телефона заявителя;

б) вид водных биоресурсов, объем, район и сроки добычи (вылова) такого вида водных биоресурсов;

в) орудия лова с указанием их вида, технических характеристик и количества, способы добычи (вылова) водных биоресурсов;

г) порядковый номер и описание рыбопромыслового участка, предоставленного в пользование заявителю для осуществления рыболовства в целях обеспечения традиционного образа жизни и осуществления традиционной хозяйственной деятельности малочисленных народов (в случае, если рыболовство осуществляется с предоставлением рыбопромыслового участка);

д) тип, название судов, находящихся в собственности заявителя и (или) реквизиты и срок договора фрахтования судов, зарегистрированных в установленном порядке (если рыболовство осуществляется с использованием судов), сведения о судовладельце;

е) сведения о допущенных за предыдущий календарный год нарушениях;

ж) сведения о добыче (вылове) водных биоресурсов за предыдущий год.

Как следует из письма Управления от 01.03.2011 N 03-62/1047 (л.д. 26), в заявке отсутствуют сведения о районе добычи водных ресурсов, об орудиях лова с указанием их технических характеристик.

Согласно заявке о водных биологических ресурсах от 19.08.2010 (л.д. 28) община "Заур" определила район добычи (вылова) водных биоресурсов, их вид, объем добычи, количество орудий лова, их вид, технические характеристики и способы добычи биоресурсов, рыбопромысловый участок и плавсредства для добычи.

Пунктом 11 Порядка предусмотрено, что основанием для отказа в принятии решения о предоставлении водных биологических ресурсов являются:

- предоставление заявки не по установленной форме согласно приложению 2 к настоящему Приказу;

- непредставление заявителем в полном объеме сведений, предусмотренных пунктом 4 приложения 2 к настоящему Приказу;

- предоставление в предусмотренных пунктом 4 приложения 2 к настоящему Приказу сведениях недостоверной информации.

Вместе с тем, из содержания оспариваемого письма не усматривается указаний на конкретные нарушения, которые повлекли отказ.

Кроме того, в вышеуказанных Федеральных законах, Постановлении Правительства РФ и Правилах от 15.10.2008 не установлено оснований, позволяющих принимать решение об отказе в предоставлении водных биологических ресурсов представителям коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока.

Решение об отказе в предоставлении водных биологических ресурсов представителям коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока будет означать отказ в предоставлении таким лицам гарантий, установленных нормативными правовыми актами, имеющими большую юридическую силу - Законом N 82-ФЗ и Законом N 166-ФЗ.

Таким образом, судом первой инстанции сделан обоснованный вывод, что предусмотренные в Приказе N 166 с приложениями основания, позволяющие принять решение об отказе в предоставлении водных биологических ресурсов коренным малочисленным народам и их объединениям, не соответствуют Федеральным законам "О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации", "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов и, в силу статьи 13 АПК РФ не подлежат в этой части применению.

Кроме того, суд апелляционной инстанции отклоняет довод заявителя жалобы о том, что оспариваемое письмо от 01.03.2011 N 03-62/1047 носит информационный характер, и не является ненормативным актом, который может быть обжалован в арбитражный суд в порядке статьи 198 АПК РФ.

Согласно части 1 статьи 198 АПК РФ, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно пункту 4 статьи 200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании действий (бездействия) государственных органов арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемых действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Указанное означает, что оспариваемый акт должен быть юридически властным волеизъявлением полномочного органа, обращенным к конкретному лицу, направленным на возникновение, изменение или прекращение определенных правовых последствий, а также нарушать права заявителя в сфере экономической и иной предпринимательской деятельности.

Из обстоятельств дела следует, что общиной "Заур" фактически обжалуется письмо Управления от 01.03.2011 N 03-62/1047, содержащее отказ в предоставлении водных биологических ресурсов в количестве 10 тонн в пользование для осуществления рыболовства в целях обеспечения традиционного образа жизни и осуществления традиционной хозяйственной деятельности.

Понятие ненормативного правового акта государственного или иного органа на законодательном уровне отсутствует.

Исходя из понятий нормативного и индивидуального актов, приведенных в пункте 2 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 27.04.1993 N 5 "О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении дел по заявлениям прокуроров о признании правовых актов противоречащими закону" (в настоящее время утратило силу), с учетом понятия нормативного правового акта, данного в пункте 12 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 20.01.2003 N 2, а также с учетом разъяснений, содержащихся в Информационном письме Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 20.05.1993 N С-13/ОП-167 (п. 5) следует, что под ненормативным правовым актом следует понимать односторонний акт индивидуального характера, изданный соответствующим органом власти и содержащий индивидуальные предписания, направленные на установление, изменение или отмену прав и обязанностей конкретных лиц в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

Ненормативные правовые акты имеют форму письменного документа того или иного наименования. При этом действующее законодательство не предусматривает какой-либо унифицированной формы ненормативного акта государственного или муниципального органа.

Вместе с тем, одним из главных квалифицирующих признаков ненормативного правового акта является наличие в нем обязательных к исполнению властных предписаний, направленных на установление, изменение или прекращение прав и обязанностей определенных лиц.

Пленум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в Постановлении от 28.02.2001 N 5 "О некоторых вопросах применения части первой Налогового кодекса Российской Федерации" дал толкование понятия акта как предмета судебного обжалования.

Пленум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации указал, что под актом ненормативного характера, который может быть оспорен в арбитражном суде путем предъявления требования о признании акта недействительным, понимается документ любого наименования (требование, решение, постановление, письмо и др.), подписанный руководителем (заместителем руководителя) налогового органа и касающийся конкретного налогоплательщика.

Исходя из выше данных характеристик указанное письмо Управления от 01.03.2011 N 03-62/1047 по своим признакам соответствует понятию ненормативного акта, сложившегося в судебно-арбитражной практике, носит властно-распорядительный характер, а содержащийся в нем отказ затрагивает права и интересы общины и влечет для него правовые последствия, следовательно, данное письмо является ненормативным актом.

Кроме того, факт получения распоряжения N 03/78 от 03.12.2010 ТСО МН "Заур" отрицается, доказательств направления общине названного акта Управлением в материалы дела не представлено.

При изложенных обстоятельствах, принятое арбитражным судом первой инстанции решение является законным и обоснованным, судом полно и всесторонне исследованы имеющиеся в материалах дела доказательства, им дана правильная оценка, нарушений норм материального и процессуального права не допущено, оснований для отмены решения суда первой инстанции, установленных статьей 270 Арбитражного процессуального кодекса РФ, у суда апелляционной инстанции не имеется.

Руководствуясь статьями 258, 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Шестой арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Хабаровского края от 03.06.2011 по делу N А73-3459/2011 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в арбитражный суд кассационной инстанции в установленном законом порядке.

Председательствующий

Т.Д. Пескова

Судьи

Е.В. Гричановская Е.А. Швец