Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 22 августа 2011 г. N 09АП-18870/11

г. Москва

Дело N А40-26718/11-121-171,

22 августа 2011 г.

N 09АП-18870/2011 N А40-32290/11-144-236

Резолютивная часть постановления объявлена 15 августа 2011 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 22 августа 2011 года

Девятый арбитражный апелляционный суд в составе:

Председательствующего судьи

Якутова Э.В.

судей:

Бекетовой И.В.

Захарова С.Л.

при ведении протокола секретарем судебного заседания Яцевой В.А.

Рассмотрев в открытом судебном заседании в зале N 15 апелляционную жалобу ФАС России на решение Арбитражного суда г. Москвы от 30.05.2011 по делу N А40-26718/11-121-171, N А40-32290/11-144-236 судьи Аксеновой Е.А.

по заявлению Федерального агентства воздушного транспорта, Федерального агентства по управлению государственным имуществом

к Федеральной антимонопольной службе

третьи лица ФГУП "Администрация аэропорта "Домодедово", ЗАО "Коммерческое агентство аэропорта "Домодедово", ЗАО "Международный аэропорт "Домодедово"

о признании недействительным решения

при участии:

от заявителей: Росавиация, Орлов А.К. по дов. от 27.12.2010;

Росимущество, не явился, извещен;

от ответчика: Шилина Е.В. по дов. от 22.06.2011;

от третьих лиц: ФГУП "Администрация аэропорта "Домодедово", не явился, извещен;

ЗАО "Коммерческое агентство аэропорта "Домодедово", не явился, извещен;

ЗАО "Международный аэропорт "Домодедово", Сидоров С.В. по дов. от 10.08.2011,

УСТАНОВИЛ

Решением Арбитражного суда г. Москвы от 30.05.2011 были удовлетворены заявления Федерального агентства воздушного транспорта (далее - Росавиация), Федерального агентства по управлению государственным имуществом (далее - Росимущество) о признании недействительным решения Федеральной антимонопольной службы (далее - ФАС России) по делу о нарушении антимонопольного законодательства от 23.12.2011 N 1 15/100-08.

Суд также обязал ФАС России устранить допущенные нарушения прав и законных интересов Росавиации и Росимущества в течение 30 дней со дня вступления судебного акта в законную силу.

ФАС России не согласилась с решением и обратилась с апелляционной жалобой, в которой считает, что решение суда вынесено при неправильном применении норм материального права, выводы, изложенные в нем, не соответствуют обстоятельствам дела.

Просит отменить решение и отказать Росавиации и Росимуществу в удовлетворении заявленных требований в полном объеме.

В отзыве на апелляционную жалобу третье лицо - ЗАО "Международный аэропорт Домодедово" полагает, что решение суда первой инстанции вынесено при неправильном применении норм материального права, выводы, изложенные в нем, не соответствуют обстоятельствам дела.

Считает, что решение суда подлежит отмене и в удовлетворении заявленных Росавиацией и Росимуществом требований должно быть отказано.

Отзывы на апелляционную жалобу Росавиацией, Росимуществом и третьими лицами - ФГУП "Администрация аэропорта "Домодедово", ЗАО "Коммерческое агентство аэропорта "Домодедово" не представлены.

Дело рассмотрено в порядке ст.ст. 123, 156 АПК РФ в отсутствие представителей Росимущества, ФГУП "Администрация аэропорта "Домодедово", ЗАО "Коммерческое агентство аэропорта "Домодедово", надлежаще извещенных о времени и месте рассмотрения дела.

В судебном заседании представитель ФАС России доводы апелляционной жалобы поддержал в полном объеме, изложил свою позицию, указанную в апелляционной жалобе, просил отменить решение суда первой инстанции, поскольку считает его незаконным и необоснованным, и принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований.

Пояснил, что в соответствии с Уставом целями деятельности ФГУП является, в том числе, организация содержания имущества, приватизация которого запрещена, принадлежащего на праве хозяйственного ведения ФГУП, в том числе имущества, которое необходимо для обеспечения безопасности Российской Федерации, в надлежащем эксплуатационном состоянии, осуществление реконструкции и развития соответствующих объектов. Для достижения целей ФГУП предметом его деятельности является, в том числе, осуществление функций Заказчика-Застройщика капитального строительства, реконструкции.

Полагает, что действия Росавиации и Росимущества, выразившиеся в отказе выдачи разрешения на демонтаж и списание объектов недвижимого имущества, являются необоснованным препятствием осуществлению деятельности хозяйствующего субъекта.

Указал на то, что согласно Закону о защите конкуренции нарушением (недопущением, ограничением, устранением) конкуренции являются любые действия (бездействие) федеральных органов исполнительной власти, следствием которых является необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами. При этом нормативно установленный запрет федеральным органам исполнительной власти адресован в целях предупреждения их негативного вмешательства в конкурентную среду посредством использования административных инструментов.

Отметил, что в связи с устранением обстоятельств, создающих препятствия для осуществления нормальной хозяйственной деятельности ФГУП по обеспечению бесперебойного функционирования аэропортового комплекса "Домодедово" дело о нарушении Росавиацией и Росимуществом антимонопольного законодательства было прекращено. Предписание по делу не выдавалось.

Представитель третьего лица ЗАО "Международный аэропорт "Домодедово" согласился с правовой позицией ФАС России, доводы апелляционной жалобы поддержал в полном объеме, изложил свою позицию, указанную в апелляционной жалобе, просил отменить решение суда первой инстанции, поскольку считает его незаконным и необоснованным, и принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований.

Полагает, что действия Росавиации и Росимущества приводят к ограничению конкуренции не просто останавливая развитие аэропорта "Домодедово", а, учитывая, что одновременно во всех аэропортах Московского аэроузла ведется реконструкция, то действия Росавиации и Росимущества предоставляют необоснованное преимущество двум другим аэропортам - "Внуково" и "Шереметьево", тем самым вообще устраняя из конкурентной борьбы аэропорт "Домодедово".

Представитель Росавиации поддержал решение суда первой инстанции, с доводами апелляционной жалобы не согласен, считает ее необоснованной, просил решение суда первой инстанции оставить без изменения, а в удовлетворении апелляционной жалобы - отказать, изложил свои доводы.

Указал на то, что действия Росавиации по отказу в согласовании выдачи разрешения на демонтаж и списание объектов недвижимого имущества, не могли каким-либо образом влиять на ограничение и устранение конкуренции на рынке авиаперевозок.

Законность и обоснованность решения проверены в соответствии со ст.ст. 266, 268 АПК РФ. Суд апелляционной инстанции, заслушав представителей ФАС России, Росавиации, ЗАО "Международный аэропорт "Домодедово", исследовав и оценив имеющиеся в материалах дела доказательства, считает, что решение подлежит оставлению без изменения исходя из следующего.

Как следует из материалов дела, согласно Уставу ФГУП "Администрация аэропорта Домодедово", утвержденному распоряжением Федерального агентства воздушного транспорта от 20.10.2006 N АЮ-305-р, Предприятие находится в ведомственном подчинении Росавиации. Полномочия собственника имущества Предприятия осуществляют федеральные органы исполнительной власти в соответствии с нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации (п.1.4. Устава).

Целями деятельности Предприятия являются обеспечение в установленном порядке гражданского оборота и использования имущества, приватизация которого запрещена, принадлежащего на праве хозяйственного ведения ФГУП "ААД", в том числе имущества, которое необходимо для обеспечения безопасности Российской Федерации, а так же организация содержания этого имущества в надлежащем эксплуатационном состоянии, осуществление реконструкции и развития соответствующих объектов, в соответствии с финансово-экономическими и правовыми интересами Российской Федерации.

Письмом от 09.07.2007 N 01/12-340 ФГУП "Администрация аэропорта Домодедово" (далее - ФГУП "ААД") обратилось в Росавиацию с просьбой о согласовании списания объектов, попадающих в зону реконструкции аэродрома Домодедово, осуществляемой в рамках выполнения Федеральной целевой программы "Модернизация транспортной системы России (2002-2010 годы), подпрограмма "Гражданская авиация", утвержденной постановлением Правительства РФ от 01.12.2001 N 848.

Письмом от 31.08.2007 N БЕ-1.13-2728 Росавиация согласовала демонтаж объектов недвижимости с последующим списанием с бухгалтерского учета ФГУП "ААД".

Письмом от 12.10.2007 N 01/11-482 ФГУП "ААД" был направлен запрос на списание объектов в Территориальное управление Росимущества по Московской области.

Письмом ТУ Росимущества по Московской области от 27.12.2007 N АЩ/03-13280 в согласовании данного недвижимого имущества было отказано в связи с отсутствием ряда документов.

Письмом Росавиации от 28.12.2007 N БЕ-1.13-4435 было отозвано ранее представленное согласование на списание объектов федерального недвижимого имущества.

ФГУП "ААД" письмами от 23.01.2008 N 01-01-11/42, от 06.02.2008 N 01-01-11/87 повторно обращалось к Росавиации с просьбой о согласовании.

Письмом Росавиации от 26.04.2008 N ПЧ-1.13-1431 было согласовано списание 12 объектов полностью и 2 объектов частично.

С учетом позиции Росавиации письмами от 09.07.2008 N 01-01-13/421, от 09.07.2008 N 01-01-13/422 и от 22.07.2008 N 01-01-11/451 ФГУП "ААД" направило в территориальное управление Росимущества по Московской области письма на списание 14 объектов.

ТУ Росимущества по Московской области письмом от 30.07.2008 N АШ/03-7596 направило обращение ФГУП "ААД" о списании 14 объектов на рассмотрение Росимущества.

Письмом от 15.09.2008 N ЮМ-15/21235 Росимущество отказало в списании спорных объектов недвижимого имущества, мотивировав отказ неурегулированным вопросом в отношении земельного участка, на котором расположен аэропорт "Домодедово".

Росавиация письмом от 06.11.2008 N 5-605-исх повторно согласовала списание подлежащих реконструкции объектов недвижимого имущества.

Приказом ФАС России от 11.12.2008 N 558 возбуждено дело N 1 15/100-08 по признакам нарушения Росавиацией и Росимуществом части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции".

16.04.2009 письмом Росавиации за N КМ 3.13-686 согласование от 06.11.2008 N 5-605-исх было отозвано.

Распоряжением ТУ Росимущества по Московской области от 17.06.2009 N 316 было согласовано списание 25 объектов недвижимого имущества, подпадающих под реконструкцию.

Распоряжением ТУ Росимущества по Московской области от 12.09.2009 N 400 перечень объектов на списание был дополнен.

Решением антимонопольного органа от 23.12.2010 по делу N 1 15/100-08 Росавиация и Росимущество были признаны нарушившими пункт 2 части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции".

При этом, ФАС России было указано на то, что действия федеральных органов исполнительной власти, препятствующие реализации утвержденного Проекта реконструкции, ведут к ограничению конкуренции, ставя ФГУП "ААД" в неравные экономические условия с предприятиями, осуществляющими аэропортовую деятельность в Московском авиационном узле.

Удовлетворяя заявленные Росавиацией и Росимуществом требования, суд первой инстанции обоснованно исходил из того, что у антимонопольного органа не имелось правовых оснований для признания Росавиации и Росимущества нарушившими ч.1 ст.15 Закона о защите конкуренции в части необоснованного препятствования осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам.

При этом, суд правомерно указал на то, что согласно п.2 ч.1 ст.15 Закона о защите конкуренции, федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности запрещаются: необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам.

Согласно п.8 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 N 30, при рассмотрении дел о признании недействующими или недействительными актов антимонопольных органов, о признании незаконными их действий (бездействия) по заявлениям антимонопольного органа, поданным в связи с нарушением части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, арбитражные суды должны учитывать следующее: если антимонопольным органом доказано, что акты, действия (бездействие) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, а соответствующим органом не указана конкретная норма федерального закона, разрешившая данному органу принять оспариваемый акт, осуществить действия (бездействие), заявленные требования подлежат удовлетворению.

В настоящем случае рассматриваются правоотношения по распоряжению федеральным имуществом, возникшие между ФГУП "ААД" как балансодержателем находящегося в его хозяйственном ведении федерального имущества, Росавиацией как федеральным органом исполнительной власти, в ведении которого находится ФГУП "ААД", Росимуществом как федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим полномочия собственника федерального имущества.

В рамках этих правоотношений ФГУП "ААД" инициирует вопрос о демонтаже объектов недвижимости с последующим списанием с бухгалтерского учета ФГУП, Росавиация с учетом конкретных обстоятельств определяет целесообразность демонтажа объектов недвижимости и согласовывает либо не согласовывает демонтаж объектов недвижимости, а Росимущество на основании представленного ФГУП пакета документов принимает соответствующее решение.

Рассматривая вопрос о соответствии действий государственных органов ч.1 ст.15 Закона о защите конкуренции, ФАС России в данном случае установило, что отказ в выдаче разрешения на демонтаж и списание объектов недвижимого имущества, препятствует осуществлению хозяйственной деятельности ФГУП "ААД", ведет к ограничению конкуренции, ставя ФГУП "ААД" в неравные экономические условия с предприятиями, осуществляющими аэропортовую деятельность в Московском авиационном узле.

В то же время, ФАС России не учтено, что ФГУП "ААД" как федеральное государственное унитарное предприятие обладает специальной правоспособностью, осуществляя только те виды деятельности, которые предусмотрены Уставом.

Анализ положений Устава ФГУП "ААД" позволяет сделать вывод о том, что Предприятие создано для обеспечения эксплуатации расположенного на территории аэропорта "Домодедово" имущества, приватизация которого запрещена, в том числе имущества, которое необходимо для обеспечения безопасности Российской Федерации, а так же организации содержания этого имущества в надлежащем эксплуатационном состоянии, осуществления реконструкции и развития соответствующих объектов, в соответствии с финансово-экономическими и правовыми интересами Российской Федерации.

Таким образом, исходя из целей деятельности ФГУП "ААД" как обеспечения эксплуатации конкретного имущества, в отношении данного имущества ФГУП "ААД" не вступает и не может вступать ни в какие конкурентные отношения, в том числе, в сфере аэропортовой деятельности, которую ФГУП "ААД" не может осуществлять в силу своей специальной правоспособности.

Для реализации аналогичных задач Росавиацией созданы соответствующие ФГУПы в аэропортах "Внуково" и "Шереметьево", которые в силу условий, указанных выше, также не являются и не могут являться конкурентами.

Ссылка ФАС России на то, что действия Росавиации и Росимущества препятствуют ФГУП "ААД" в рамках осуществления уставной деятельности осуществлять реконструкцию взлетно-посадочной полосы N 1, рулежных дорожек и мест стоянок самолетов, не может быть признана обоснованной.

Реконструкция предусмотрена Федеральной целевой программой "Модернизация транспортной системы России (2002-2010 годы), утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 05.12.2001 N 848.

Из программы следует, что Государственным заказчиком реконструкции ВПП-1 является Росавиация; ФГУП "ААД" определено как заказчик-застройщик, за которым на праве хозяйственного ведения закреплено федеральное имущество аэропорта "Домодедово", не подлежащее приватизации.

Таким образом, объем и характер деятельности заказчика-застройщика в рамках реализации программы полностью определяется государственным заказчиком - в данном случае, Росавиацией.

Объективно, освобождение территории, занятой выведенными из эксплуатации находящимися в федеральной собственности и закрепленными за ФГУП "ААД" объектами недвижимого имущества, необходимо ЗАО "Коммерческое агентство аэропорта "Домодедово" и ЗАО "Международный аэропорт "Домодедово" как организациям, также участвующим в реконструкции аэропорта "Домодедово" в рамках указанной Программы и заинтересованным в его расширении и последующей эксплуатации.

В то же время, ни ЗАО "Коммерческое агентство аэропорта "Домодедово" ни ЗАО "Международный аэропорт "Домодедово" в ФАС России с жалобами на бездействие федеральных органов государственной власти, препятствующее осуществлению реконструкции аэропорта "Домодедово", не обращались.

Апелляционной инстанцией рассмотрены все доводы апелляционной жалобы, однако они не опровергают выводы суда, положенные в основу решения, и не могут служить основанием для отмены решения и удовлетворения апелляционной жалобы.

При таких обстоятельствах суд апелляционной инстанции считает обоснованным и основанным на законе вывод суда первой инстанции о наличии оснований для удовлетворения заявленных Росавиацией и Росимуществом требований.

Руководствуясь ст.ст. 266, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ

решение Арбитражного суда г. Москвы от 30.05.2011 по делу N А40-26718/11-121-171, N А40-32290/11-144-236 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме в Федеральном арбитражном суде Московского округа.

Председательствующий судья:

Э.В. Якутов

Судьи

И.В. Бекетова С.Л. Захаров