Постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 30 августа 2011 г. N 16АП-2272/11

г. Ессентуки

Дело N А22-829/2011

30 августа 2011 г.

Вх.16АП-2272/2011(1)

Резолютивная часть постановления объявлена 23 августа 2011 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 30 августа 2011 года.

Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Жукова Е.В. (судья-докладчик),

судей: Сулейманова З.М., Параскевовой С.А.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Назаровой А. А.,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Министерства финансов Российской Федерации в лице Управления Федерального казначейства по Республике Калмыкия на решение Арбитражного суда Республики Калмыкия от 30.06.2011 по делу N А22-829/2011 (судья Джамбинова Л.Б.)

по иску Муниципального учреждения Администрации Яшкульского районного муниципального образования Республики Калмыкия к Министерству финансов Российской Федерации в лице Управления Федерального казначейства по Республике Калмыкия, третьи лица - Министерство финансов Республики Калмыкия, Министерство образования, культуры и науки Республики Калмыкия, Финансово-экономическое Управление администрации Яшкульского районного муниципального образования Республики Калмыкия о взыскании убытков, возникших в связи с предоставлением льгот по оплате коммунальных услуг работникам системы здравоохранения и образования, проживающим и работающим в сельской местности, в размере 3 026 196 рублей 80 копеек,

при участии в судебном заседании представителей:

от Финансового управления Яшкульского районного муниципального образования Республики Калмыкия: Васильев Б.А. по доверенности N 69 от 22.08.2011,

иные лица, участвующие в деле, в судебное заседание не явились, извещены надлежащим образом,

УСТАНОВИЛ

Муниципальное учреждение Администрация Яшкульского районного муниципального образования Республики Калмыкия (далее - Истец) обратилось в арбитражный суд с иском к Министерству финансов Российской Федерации в лице Управления федерального казначейства по Республике Калмыкия (далее - Ответчик) о взыскании за счет казны Российской Федерации в доход местного бюджета в лице Администрации Яшкульского районного муниципального образования Республики Калмыкия 2 998 861 руб. 80 коп., убытков, образовавшихся в 2010 - 2011 годах, в связи с реализацией льгот по оплате коммунальных услуг, предоставленных в период с 2001 по 2011 годы работникам системы здравоохранения и образования, проживающим и работающим в сельской местности (уточненные требования, принятые в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

Решением Арбитражного суда Республики Калмыкия от 30.06.2011 по делу N А22-829/2011 иск удовлетворен. Судебный акт мотивирован тем, что предоставление льгот работникам образования и здравоохранения в сельской местности предусмотрено федеральным законом, источником финансирования является федеральный бюджет. Доказательства надлежащего финансирования субъекта Российской Федерации и муниципального образования из федерального бюджета на указанные цели, а также доказательства нецелевого использования субъектом Российской Федерации и муниципальным образованием денежных средств Министерства финансов Российской Федерации не представлены.

Не согласившись с решением Арбитражного суда Республики Калмыкия от 30.06.2011 по делу N А22-829/2011 Министерство финансов Российской Федерации в лице управления Федерального казначейства обратилось в Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд с жалобой, в которой просит отменить решение суда первой инстанции, в удовлетворении заявленных требований отказать. В обоснование жалобы заявитель ссылается на то, что предоставление субсидий бюджетам муниципальных образований осуществляет Министерство финансов Республики Калмыкия на основании ежеквартально предоставляемых отчетов о расходах, фактически произведенных местными бюджетами. Расходные обязательства по возмещению коммунальных льгот являются обязательствами Республики Калмыкия. Такие льготы определяются органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления и финансируются за счет средств соответствующих бюджетов с последующим возмещением из федерального бюджета. Также считает, что надлежащим ответчиком по выплате педагогическим работникам является публично-правовое образование, к расходным обязательствам которого отнесено финансирование соответствующих льгот, то есть Республика Калмыкия в лице ее финансового органа, по выплатам медицинским работникам - Кетченеровское районное муниципальное образование.

Отзывы на апелляционную жалобу лицами, участвующими в деле, не представлены.

В судебном заседании представитель Финансового управления Яшкульского районного муниципального образования Республики Калмыкия просил решение суда первой инстанции оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Иные лица, участвующие в деле о времени и месте судебного разбирательства извещены надлежащим образом, однако представителей в судебное заседание не направили, в связи с чем, в силу части 3 статьи 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации жалоба рассмотрена в отсутствие их представителей.

Правильность решения Арбитражного суда Республики Калмыкия от 30.06.2011 по делу N А22-829/2011 проверена в апелляционном порядке в соответствии с главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Арбитражный суд апелляционной инстанции, повторно рассмотрев дело по апелляционной жалобе, проверив правильность применения норм материального и процессуального права, учитывая доводы, содержащиеся в апелляционной жалобе, заслушав представителя лица, участвующего в деле, изучив и оценив в совокупности материалы дела, приходит к выводу о том, что решение Арбитражного суда Республики Калмыкия от 30.06.2011 по делу N А22-829/2011 следует оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Как видно из материалов дела и установлено судом первой инстанции, на основании судебных актов Яшкульского районного суда Республики Калмыкия, мирового судьи Яшкульского судебного участка Республики Калмыкия, в соответствии с Законом РСФСР от 21.12.1990 N 438-1 "О социальном развитии села", ч. 2 ст. 63 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан от 22.07.1993 N 5487-1, абз. 3 п. 5 ст. 55 Закона Российской Федерации "Об образовании" с Администрации Яшкульского районного муниципального образования Республики Калмыкия за счет местного бюджета в пользу граждан (работников системы здравоохранения и образования, проживающим и работающим в сельской местности) взыскано 2 998 861 руб. 80 коп. - сумма льгот по оплате коммунальных услуг за период 2001 - 2011 годы. В связи с вступлением судебных актов в законную силу выданы исполнительные листы. На основании судебных актов Администрация Яшкульского районного муниципального образования Республики Калмыкия в период 2010 - 2011 г..г. произвела оплату льгот, предоставленным педагогическим работникам и работникам здравоохранения, проживающим в сельской местности, за период с 2001 по 2011 годы. Доказательства перечисления денежных средств гражданам в материалы дела представлены, были предметом исследования и оценке в суде первой инстанции.

Так как указанные льготы работникам системы здравоохранения и образования, проживающим и работающим в сельской местности предоставлены законодательными актами Российской Федерации, истец обратился в суд с заявленными требованиями.

Суд первой инстанции при принятии решения правильно определил характер спорных правоотношений и применил нормы права, регулирующие спор.

Пунктом 9 статьи 63 Основ законодательства РФ "Об охране здоровья граждан" установлено, что врачи, провизоры, работники со средним медицинским и фармацевтическим образованием государственной и муниципальной систем здравоохранения, работающие и проживающие в сельской местности и поселках городского типа, а также проживающие с ними члены их семей имеют право на бесплатное предоставление квартир с отоплением и освещением в соответствии с действующим законодательством.

В соответствии с пунктом 5 статьи 55 Закона Российской Федерации "Об образовании" педагогические работники образовательных учреждений в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, пользуются правом на бесплатную жилую площадь с отоплением и освещением в сельской местности, рабочих поселках (поселках городского типа). При этом размер, условия и порядок возмещения расходов, связанных с предоставлением указанных мер социальной поддержки, устанавливаются законодательными актами субъектов Российской Федерации.

Федеральным законом N 119-ФЗ от 24.06.1999 "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации" предусмотрено, что если обязательства по социальной защите населения установлены федеральными законами, то исполнение этих федеральных обязательств есть реализация полномочий Российской Федерации в области социальной защиты, и финансирование реализации этих полномочий должно осуществляться за счет средств федерального бюджета путем передачи материальных ресурсов нижестоящим бюджетам.

Постановлением Правительства от 15.08.2001 N 584 "О Программе развития бюджетного федерализма на период до 2005 года" предусмотрено, что на субъект Российской Федерации может быть возложена ответственность за невыполнение федерального закона, влекущего дополнительные расходы для регионального бюджета, только в пределах переданной федеральным бюджетом компенсации таких расходов.

Согласно пункту 2 статьи 49 Федерального закона "Об общих принципах и порядке организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 28.08.1995 N 154-ФЗ органы местного самоуправления несут ответственность за осуществление отдельных государственных полномочий в той мере, в какой эти полномочия обеспечены материальными и финансовыми средствами. Однако, Федеральными законами "О федеральном бюджете" в 1995 - 2003 годах соответствующие субсидии в бюджеты субъектов РФ не предусматривались.

На основании изложенного судом первой инстанции правильно установлено, что порядка финансирования расходов в связи с предоставлением льгот по оплате жилищно-коммунальных услуг медицинским и педагогическим работникам, проживающим в сельской местности, в Российской Федерации до 2003 года принято не было, финансирование из федерального бюджета не осуществлялось.

Судом первой инстанции сделан правильный вывод о том, что с 2003 года, в соответствии с Федеральным законом от 06.05.2003 N 52-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "Об основах федеральной жилищной политики"" Закона установлено, что размер, условия и порядок возмещения расходов на предоставление льгот по оплате жилья и коммунальных услуг, определенных абзацем 2 статьи 8 Закона РСФСР от 21.12.1990 N 438-1 "О социальном развитии села", частью 2 статьи 63 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан, устанавливаются законодательными актами субъектов Российской Федерации и учитываются в межбюджетных отношениях.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 27.06.2003 N 377 утверждены Правила предоставления бюджетам субъектов Российской Федерации субсидий для возмещения расходов в связи с предоставлением льгот по оплате жилищно-коммунальных услуг отдельным категориям граждан, работающим и проживающим в сельской местности. Пунктом 2 названных Правил предусмотрено, что компенсации подлежат фактически понесенные бюджетами субъектов Российской Федерации и местными бюджетами затраты на предоставление льгот по оплате жилищно-коммунальных услуг гражданам, которые работают в учреждениях, финансируемых за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов, и проживают в сельской местности. Субсидии выделяются за счет средств Фонда компенсаций в пределах ассигнований, предусмотренных на указанные цели в федеральном бюджете на соответствующий год.

В соответствии со статьей 72 Конституции Российской Федерации вопросы образования и социальной поддержки являются предметом совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

В пункте 18 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации" разъяснено, что положения Бюджетного кодекса Российской Федерации о совместном финансировании расходов по предоставлению потребителям бесплатно или по льготным ценам товаров (работ, услуг) не могут быть расценены как допускающие установление Российской Федерацией льгот с возложением обязанности по их финансированию на субъект Российской Федерации за счет собственных доходов последнего. Возложение этой обязанности по финансированию льгот означает передачу осуществления отдельных государственных полномочий на другой уровень власти, что в силу пункта 4 статьи 130, статей 133 и 136 Бюджетного кодекса Российской Федерации (в редакции, действовавшей до 01.01.2005), раздела 4 Программы развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 15.08.2001 N 584, должно сопровождаться одновременной передачей необходимых финансовых средств нижестоящим бюджетам в форме субвенций. Если установившим льготы федеральным законом или принятым в его исполнение иным нормативным правовым актом обязанность по возмещению платы, не полученной от льготных категорий потребителей, возлагается на субъект Российской Федерации или муниципальное образование, то при недостаточности выделенных на эти цели средств из федерального бюджета взыскание должно осуществляться с Российской Федерации независимо от того, были ли предусмотрены соответствующие расходы в бюджете субъекта Российской Федерации или муниципального образования.

В Определении от 08.02.2007 г. N 322-О-П Конституционный Суд РФ указал, что, обязав в 2003 году (ст. 5 Федерального закона от 06.05.2003 N 52-ФЗ) субъекты Российской Федерации установить и до 01.01.2005 ввести в действие правовое регулирование, обеспечивающее предоставление педагогическим работникам, работающим и проживающим в сельской местности и рабочих поселках (поселках городского типа), субсидий (компенсаций) на оплату жилья и коммунальных услуг, федеральный законодатель вместе с тем сохранил в абзаце третьем пункта 5 статьи 55 Закона Российской Федерации "Об образовании" в редакции Федерального закона от 22.08.2004 N 122-ФЗ указание на их право на бесплатную жилую площадь с отоплением и освещением. Это означает, что переход от предоставления натуральных льгот к предоставлению субсидий (компенсаций) не должен влечь снижение имеющего место уровня социальной поддержки данной категории педагогических работников, а также пользующихся названным правом в силу действующего правового регулирования перешедших на пенсию педагогических работников, имеющих стаж работы в соответствующих учреждениях в сельской местности не менее 10 лет, т.е. соответствующие субсидии (компенсации) подлежат установлению в размерах, перекрывающих затраты этих лиц на оплату жилья, отопления и освещения.

В 2005 - 2007 годах федеральными законами о бюджетах на соответствующий год, с целью оказания необходимой помощи регионам, предусматривалось создание федерального Фонда софинансирования социальных расходов, средства которого направлялись, в том числе, на частичное возмещение расходов бюджетов Российской Федерации на предоставление субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг отдельным категориям граждан, имеющих право на их получение.

Исходя из изложенного, суд первой инстанции правильно установил, что Российская Федерация не устранялась до 01.01.2005, когда вступил в силу Федеральный закон от 22.08.2004 N 122-ФЗ, и не устраняется после этой даты от обязанности по финансовому обеспечению предоставления установленного уровня мер социальной поддержки. Финансовые средства, объем которых должен соотноситься с фактической численностью граждан данной категории, ежегодно предусматриваются в федеральном законе о федеральном бюджете.

Доводы апелляционной жалобы о том, что надлежащим ответчиком по выплате педагогическим работникам является публично-правовое образование, к расходным обязательствам которого отнесено финансирование соответствующих льгот, то есть Республика Калмыкия в лице ее финансового органа, по выплатам медицинским работникам - Кетченеровское районное муниципальное образование суд апелляционной инстанции считает необоснованными, так как согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной в постановлениях от 17.06.2004 N 12-П и от 15.05.2006 N 5-П, недостаточность собственных доходных источников на уровне субъектов Российской Федерации или муниципальных образований обеспечивается посредством оказания финансовой помощи из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации в целях надлежащего исполнения ими установленных федеральным законодательством расходных обязательств. Как разъяснил Конституционный Суд Российской Федерации в определении от 12.07.2006 N 375-О положения Федерального закона от 22.08.2004 N 122-ФЗ не могут рассматриваться как снявшие с Российской Федерации всю полноту ответственности за соблюдение надлежащего уровня социальной защищенности граждан и переложившие на субъекты Российской Федерации - без учета их возможностей - ответственность по обеспечению сохранения уровня ранее предоставлявшихся социальных гарантий.

Доказательства надлежащего финансирования субъекта Российской Федерации и муниципального образования из федерального бюджета в спорный период по реализации льгот медицинским и педагогическим работникам либо доказательства нецелевого использования субъектом Российской Федерации и муниципальным образованием денежных средств ответчик в материалы дела не представил. Следовательно, суд первой инстанции пришел к правильному выводу о то, что Российская Федерация не исполнила в полном объеме возложенную на нее обязанность по финансированию соответствующих льгот и удовлетворили иск за счет казны Российской Федерации.

Доводы апелляционной жалобы о том, что расходные обязательства по возмещению коммунальных льгот являются обязательствами Республики Калмыкия, такие льготы определяются органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления и финансируются за счет средств соответствующих бюджетов с последующим возмещением из федерального бюджета признаются судом апелляционной инстанции необоснованными, так как они противоречат нормам законодательства. Указанные доводы были проверены при рассмотрении дела в суде первой инстанции и им дана надлежащая оценка.

Выводы суда первой инстанции о том, что государство не отменяло и не приостанавливало действие Основ законодательства об охране здоровья граждан, а также Закона "Об образовании" поэтому расходы по предоставлению льгот отдельным категориям потребителей могут быть возложены на публично-правовое образование независимо от того, предусмотрены ли соответствующие средства в законе о бюджете являются правильными.

Возможность субъекта Российской Федерации или муниципального образования предусматривать в своем бюджете средства для финансирования мер социальной поддержки педагогических работников и работников здравоохранения, проживающих в сельской местности, не исключает обязанности Российской Федерации по возмещению соответствующих расходов.

С учетом этого суд первой инстанции сделал правильный вывод о том, что Российская Федерация не исполнила в полном объеме возложенную на нее обязанность по финансированию льгот, предусмотренных нормами законодательства, и на основании статей 16, 1069, 1071 Гражданского кодекса Российской Федерации взыскал с ответчика в доход местного бюджета в лице истца убытки, возникших в связи с предоставлением льгот по оплате коммунальных услуг работникам системы здравоохранения и образования, проживающим и работающим в сельской местности.

Суд апелляционной инстанции при повторном рассмотрении дела в порядке апелляционного производства по представленным доказательствам находит, что решение суда первой инстанции при рассмотрении дела не имеет нарушений процессуального характера, правильно применены нормы материального права, верно дана оценка доказательствам с точки зрения относимости, допустимости и достоверности. Исходя из сложившейся судебной практики по единообразию в толковании и применении норм права, вынесено законное и обоснованное решение.

Вопрос о взыскании государственной пошлины по апелляционной жалобе не рассматривался, так как на основании подпункта 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации Министерство финансов Российской Федерации освобождено от уплаты государственной пошлины.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 266, 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ

решение Арбитражного суда Республики Калмыкия от 30.06.2011 по делу N А22-829/2011 оставить без изменения, апелляционную жалобу Министерства финансов Российской Федерации в лице Управления Федерального казначейства по Республике Калмыкия - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в кассационном порядке в Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа в двухмесячный срок через Арбитражный суд Республики Калмыкия.

Председательствующий

Е.В. Жуков

Судьи

З.М. Сулейманов С.А. Параскевова